Лекция 4. История лесного законодательства

В дореволюционный период российской истории леса использовались для различных целей, таких, как: смолокурение; бортничество; охота; производство древесного угля; производство поташа из древесной золы для изготовления стекла, красок, мыловарения, отделки кож; строительство зданий (в том числе деревянное зодчество); столярное и плотницкое дело; углежжение (производство древесного угля); дегтекурение; сельскохозяйственное пользование; судостроение; строительство корабельных верфей; производство топлива при солеварении; строительство мельниц; внешняя торговля; добыча пушных зверей; укрепление городов (оборонная роль); производство стрел, частоколов; строительство засек; подсечное земледелие; изготовление сох, телег, прялок и т.п.; производство бумаги; топка печей (в том числе промышленных и транспортных: заводов, фабрик, пароходов, паровозов и др.).

Леса весьма широко использовались в целях обороны страны. Из стволов выпиливали и строгали стрелы, укрепляли частоколом селения.

Нормативные документы, регулирующие лесные отношения в дореволюционной России, имели свое развитие, но причинами принятия нормативных документов в основном были не комплексные задачи перспективного развития лесных отношений, а скорее негативные последствия эксплуатации лесов - например, их нерегулируемая вырубка.

Среди нормативных актов, регулирующих вопросы статуса лесов, их охраны, воспроизводства, режима использования, выделим следующие:

Русская Правда; Уставная грамота Василия III (1530 г.); Судебник (1589 г.); Царский наказ (1622 г.); Соборное уложение (1649 г.); указы царя Алексея Михайловича (1629 - 1676) "О строгом сбережении засечных лесов", "О сбережении заповедного леса в Рязанском уезде", "О запрещении уничтожения лесов в истоках рек".

Однако одну из первых "охранных грамот" царь Иван III выдал Троице-Сергиеву монастырю еще в 1485 г. В 1556 г. царь Иван Грозный выдал охранную грамоту на Муромские леса Печерскому монастырю и запретил рубить лес в 30-верстном кольце вокруг Москвы.

По Указу от 1678 г. за порубку леса в заповедных засечных лесах с виновного взимали штраф до 10 рублей и били кнутом. За повторную порубку деревьев виновный мог быть приговорен к смертной казни.

Около 200 указов и постановлений было издано в годы правления Петра I. Особое место в этом ряду занимает Указ о ведении хозяйства в корабельных лесах, о севе лесов для флота (1723 г.).

Но еще в 1698 г. Петр I прописал требование сеять желуди близ Таганрога. В 1701 г. его указом была запрещена расчистка леса для пашен и сенокосов на расстоянии ближе 30 верст от рек, по которым бревна сплавляли в Москву.

В 1703 г. Петр I издал распоряжение о сохранении лесов на Двине. Он также ввел верховную власть на корабельные породы деревьев, независимо от вида собственности на леса.

Петровский указ 1705 г. предусматривал смертную казнь за рубку заповедного дуба. В 1715 г. Петр I распорядился "лес, годный на дома, не рубить на дрова, дрова заготовлять из ели, березы, ольхи и осины".

Указ Петра I 1718 г. считается официальным началом создания лесной охраны в России. В 1720 г. им была запрещена "в корабельных лесах пастьба скота", а для охраны городских насаждений не разрешалось пасти скот "без пастуха на улицах и вдоль дорог". В 1722 г. были утверждены Правила о рубке лесов для кораблестроения.

Начатое Петром I было с успехом продолжено Екатериной Великой: так, Указ Императрицы от 22 сентября 1782 г. посвящен помещичьим дачам, а в 1785 г. был разработан Устав о лесах.

12 марта 1798 г. вышел указ Павла I "О лесном управлении". Его же Указом от 27 февраля 1799 г. установлены подробные правила об использовании ("употреблении") лесов, определены способы их вырубки и взыскания лесных доходов.

Павловским Указом от 27 июля 1799 г. утверждена первая такса "попенным деньгам" за вырубаемые из казенных лесов деревья. Штрафы за самовольную порубку лесов были определены Указом от 15 августа 1799 г., а Указом от 9 августа 1800 г. были установлены подробные правила о мерах отклонения лесных пожаров и о средствах к их тушению.

11 ноября 1802 г. Александром I был утвержден Лесной устав. 30 декабря 1801 г. вышло предписание Сената для губернских правлений и губернаторов принимать меры к охранению лесов. В 1807 г. были установлены сплавные билеты. Лесные материалы, сплавляемые без билетов, задерживались, виновные подвергались штрафу.

В 1820 г. определена форма лесорубочного билета и порядок выдачи таких билетов заготовщикам леса, однако первая лесоустроительная инструкция была составлена лишь десятилетие спустя, уже в николаевскую эпоху. В 1825 г. за самовольную порубку частных лесов вводится та же ответственность, что и за порубку лесов казенных.

Позднее были изданы постановления:

"О мерах к устройству помещичьих лесов в С.-Петербургском и Царскосельском уездах" (1847 г.);

"О взыскании с помещиков тех уездов за несоблюдение правил о содержании в порядке лесных дач" (1857 г.);

"О мерах к сбережению лесов в Ставропольской губернии" (1857 г.);

"О приведении в известность и описании помещичьих лесных дач в Тверской и некоторых от Польши присоединенных губерниях" (1858 г.);

"Об ограничении в Восточной Сибири свободного пользования казенным лесом для огнедействующих заводов" (1857 г.);

"О взыскании штрафа за безбилетный сплав строевого и дровяного леса" (1849 г.);

"О выдаче наград поимщикам порубщиков казенных лесов" (1849 г.);

"О продовольствии самовольных порубщиков, употребляемых в казенные лесные работы" (1830 г.).

15 мая 1867 г. издан Закон "О мерах к сохранению частных лесов". В 1869 г. изданы Положение о сборе, порядке требований и рассылке древесных семян и Положение о лесной страже в казенных лесах.

23 августа 1876 г. были утверждены Временные правила "О сбережении лесов в уездах Симферопольском, Ялтинском и Феодосийском". В 1888 г. вышло Положение "О сбережении лесов", а в 1893 г. - Инструкция "О порядке отпуска древесных саженцев и семян из казенных лесничеств".

Из правительственных актов XIX - начала XX в. следует отметить:

- распоряжение об упорядочении назначения торгов на продажу леса;

- разъяснение о порядке применения Закона 1896 г. в отношении такс и выдачи билетов;

- распоряжение о продаже леса крестьянам без торгов;

- распоряжение о введении хозяйственных заготовок лесничествами.

В 1897 г. вышло наставление по уходу за лесом. Лесной устав (см. ранее) изменяли в 1842, 1857, 1876, 1893 гг. В 1905, 1910 и 1913 гг. вводились новые уставы.

Заметим, что одни акты способствовали ухудшению состояния российских лесов. Другие, напротив, положительно повлияли на развитие лесного хозяйства страны.

К примеру, в 1703 г. Петр I объявил заповедными все деревья, необходимые для кораблестроения. При этом статус корабельных распространялся на леса независимо от того, в чьем владении они находились - государственном или частном - благодаря чему лесное богатство петровской России было сохранено.

А вот екатерининский Указ 1782 г. фактически предоставлял леса, растущие в помещичьих дачах, включая заповедные, в неограниченное пользование их владельцам. В результате уже к концу XVIII в. истощение дачных лесов заметно усилилось.

Истребление частновладельческих лесов, составлявших в России 24% от общей площади лесных насаждений, один из видных экономистов той эпохи объяснял в IV выпуске "Лесного журнала" за 1895 г. следующим образом: "Наивысший процент доходности, который может дать правильное лесное хозяйство, не превышает 2,5%, тогда как с обращением лесного капитала в наличные деньги, т.е. с вырубкой всего леса, доходность земли возрастает до 4,5 - 6,0%.

Но если леса истощены, то лесное хозяйство прямо убыточно. Из этого вытекает, что ведение правильного хозяйства доступно исключительно богатым людям, имеющим свободный капитал, и ведется оно как будто с благотворительной целью.

Поэтому необходимо самой системой обложения поощрять правильное хозяйство в лесах и сделать его более выгодным вообще, во всех лесах освободить лесной капитал от налога, обложив один лишь земельный. В дачах же, в которых не может быть введено правильное хозяйство, при условии нерубки леса, от налога освобождать как лесной капитал, так и земельный".

Чтобы предотвратить истребление частных лесов, российское правительство приняло в 1867 г. Закон "О мерах к сохранению частных лесов". Однако в целом система государственного управления лесами в России оставалась крайне несовершенной: во времена правления Александра I считалось, например, что леса Сибири вообще не нуждаются в охране - в силу того, что лесов там... очень много.

В правительственных кругах преобладала точка зрения, согласно которой леса представляли собой не природный комплекс, а ресурс для удовлетворения государственных нужд. Поэтому управление соответствующими лесами, как правило, возлагалось на "пользователя": Адмиралтейств-коллегию - в целях кораблестроения, Горное правление - для ведения горного дела и т.д.

Вопрос классификации или разделения лесов на виды зависел от учета лесов страны. Многие авторы отмечают, что именно отсутствие сплошной инвентаризации лесных ресурсов не позволяло охарактеризовать леса государства.

Так, только с 1766 г. было начато генеральное межевание земель России. (До 1766 г. выделение лесов на виды производилось по фактическому использованию отдельных массивов лесного фонда страны.) И лишь в 1881 г. была составлена поземельная перепись собственности на леса.

Правовые акты по классификации лесов России описываемого периода единичны. До 1649 г. (года принятия Соборного уложения) классификация лесов России была разрозненной - все виды угодий были отражены в отдельных охранных грамотах и т.д.

Все существовавшие в то время виды лесов документально не были обобщены. Леса делились по принадлежности владения, а также по разновидностям самих древесных насаждений.

Особого рассмотрения требует система государственного управления лесами. Отметим следующие основные этапы развития системы государственного управления лесами дореволюционной России.

В 1722 г. впервые создается централизованная система лесного управления. Речь идет о введении штата вальдмейстеров и издании инструкции по управлению лесами.

Зона деятельности вальдмейстеров делилась по притокам рек. Иерархия должностей вальдмейстеров была следующей:

- обер-вальдмейстер;

- вальдмейстер;

- унтер-вальдмейстер.

Главный вальдмейстер, то есть обер-вальдмейстер, был главным лесничим России. Он возглавлял Вальдмейстерскую канцелярию в Москве. Последняя подчинялась Адмиралтейств-коллегии в Петербурге. Помимо этого, существовали надзиратели или объездчики, которые набирались даже из простых крестьян, а также лесные смотрители.

Институт вальдмейстеров просуществовал до 1762 года. А 19 апреля 1767 г. было принято решение корабельные леса передать в ведение Адмиралтейств-конторе, а непосредственной охраной лесов занимались так называемые лашманы - государственные крестьяне при заготовке корабельных лесов низовых губерний.

24 августа 1765 г. в структуре Адмиралтейств-коллегии была создана Экспедиция генерал-интенданта. Данная Экспедиция осуществляла надзор за лесами - как за заготовленными, так и за растущими, а также распоряжалась заготовкой и доставкой лесов к адмиралтействам. При этом заведование корабельными лесами оставалось в руках у Адмиралтейств-коллегии - в ведении Экспедиции генерал-интенданта как структурного органа данной Коллегии.

Остальные леса, не относящиеся к корабельным, оставались в ведении Директоров государственной экономии, или Государственного домоводства. Для охраны казенных и крестьянских лесов выбирались крестьяне, называемые полесовщиками, и лесные старосты.

В 1798 г. по указу Павла I при вышеуказанной Экспедиции генерал-интенданта был создан Лесной департамент. Указ распространил свое действие на сбережение казенных лесов, в том числе на те леса, что ранее были в ведении Директоров государственной экономии и Государственного домоводства. В Лесном департаменте было организовано шесть территориальных отделений. Местное лесное управление состояло из 40 обер-форстмейстеров (по числу губерний) и 160 форстмейстеров.

Лесная охрана состояла из лесных надзирателей, назначаемых на год поочередно из крестьян казенных поселений, помещичьих крестьян. В засеки Тульской и Калужской губерний было назначено 120 отставных солдат.

Для непосредственного надзора за лесами были введены новые чины форстеров, унтер-форстеров и пожарных старост, которые избирались на три года.

Но не все леса были подчинены Адмиралтейств-коллегии: лесные дачи, отведенные для продовольствия заводов, оставались по Указу от 9 ноября 1800 г. в распоряжении Берг-коллегии, которая заведовала горными и другими заводами. Из этих лесов в соответствии с Указом от 8 марта 1799 г. по Пермской губернии велено было отделить в ведомство Адмиралтейств-коллегии все мачтовые и леса, годные на кораблестроение.

8 сентября 1802 г. был издан Манифест об учреждении министерств в России. С 1802 (1803) по 1811 г. Лесной департамент находился в ведении Министерства финансов.

В 1805 г. учреждаются лесные инспекции с одним инспектором на несколько губерний, подчинявшимся только Лесному департаменту Министерства финансов и руководившим местными обер-форстмейстерами. Однако в 1815 г. лесные инспекции были упразднены.

Указом от 13 июня 1806 г. был учрежден Горный департамент при Министерстве финансов. Ему было поручено управление всеми лесами, "примежеванными к состоящим в его ведении частным и казенным заводам, за исключением собственно помещичьих "по праву дворянства принадлежащих".

Хозяйственное управление оставалось в руках форстмейстеров и обер-форстмейстеров, т.е. при одном Министерстве финансов лесами управляли параллельно два разных департамента - Лесной и Горный. "Этими распоряжениями лесные чины поставлены в какое-то странное неопределенное отношение к двум властям.

Указом от 15 мая 1808 г. был учрежден Департамент уделов, предназначенный для заведования и управления удельными имениями, в том числе и "лесами, в тех имениях находящимися". Лесной департамент просуществовал до 1811 года.

Указом от 25 июня 1811 г. была определена структура Министерства финансов. В его структуре наряду с другими департаментами функционировал Департамент государственных имуществ. Этому департаменту было поручено управление всем государственным имуществом, в том числе и лесами.

Местное управление лесами оставалось по-прежнему в полномочиях обер-форстмейстеров и форстмейстеров, но с 1803 г. обер-форстмейстеры стали подчиняться губернаторам. Кроме того, с изданием в 1818 г. устава Соляного управления последнему было поручено управление лесами, отведенными к соляным заводам.

Таким образом, происходило раздробление управления лесами по разным ведомствам. "Верна или нет была идея правительства относительно разделения лесов между разными управлениями, но уж если она явилась и начала развиваться, то не могла остановиться на полдороге...".

Указом от 25 августа 1817 г. было создано новое учреждение по управлению корабельными лесами. "Все леса Российской империи разделены на три округа: Низовый в низовых, Северный в северных и Западный в западных губерниях".

Но местное управление лесами по губерниям оставалось в ведении обер-форстмейстеров, которые со своими канцеляриями "состояли прямо при гражданских губернаторах и были подчинены Департаменту государственных имуществ". Под началом обер-форстмейстеров состояли форстмейстеры, форстмейстерские ученики, ферстеры, унтер-ферстеры и полесовщики, избираемые из соседних к лесам крестьян.

Указом от 19 июня 1826 г. обер-форстмейстеры стали именоваться губернскими лесничими и вместе со своими канцеляриями были присоединены к Казенным палатам, в которых для этого были учреждены лесные отделения. Права, власть и подчиненность губернских лесничих определялись советниками Казенных палат.

Главное управление лесами в губерниях было возложено на вице-губернаторов, которые заведовали всей финансовой частью губерний. Впоследствии лесные служащие были переименованы в лесничих.

Непосредственное смотрение за лесами, их охрана находились в ведении полесовщиков. А Указом от 28 декабря 1832 г. было утверждено Положение об учреждении постоянной семейной лесной стражи.

Этим Указом было введено особое сословие, отвечавшее за охрану лесов и в этой связи освобождавшееся от платежа податей, земских повинностей. Относившиеся к новому сословию семьи наделялись пахотными и сенокосными угодьями.

Член семьи, которому вверялась охрана лесного участка, назывался служащим стрелком. Для получения этого звания он должен был 6 лет прослужить в егерских полках.

С преобразованием Лесного департамента (в составе Министерства финансов) Адмиралтейств-коллегия, заведовавшая морскими силами государства, более не участвовала в управлении корабельными лесами. Снабжение флотов строительным материалом было также возложено на Министерство финансов.

Однако новый порядок себя не оправдывал, и для осуществления местного управления корабельными лесами было решено учредить особые присутственные места. Главное заведование корабельными лесами при этом оставалось в ведении Департамента государственных имуществ Министерства финансов.

Заведование Министерства финансов корабельными лесами продолжалось до 1828 года. Указом от 3 декабря 1828 г. был образован особый Департамент корабельных лесов, вошедший позднее в состав Морского министерства.

Таким образом, "главное заведование корабельными лесами было снова поручено тому министерству, которое, главным образом, было обязано заботиться о благосостоянии флота".

В 1839 г. был организован Корпус лесничих. Самое важное (или наиболее крупное) лесничество в округе отныне возглавлял окружной лесничий.

Другими заведовали младшие лесничие с помощниками (подлесничими). Лесничества одной-двух губерний подчинялись Управлению государственных имуществ.

30 января 1839 г. лесное ведомство Министерства государственных имуществ получило военный статус, а всех его служащих объединили в составе Корпуса лесничих. Учреждались должности вице-инспекторов, ученых и запасных лесничих, а для следственных и судебных дел - Лесной аудиториат.

Леса в губернии разделялись на округа, а последние, в свою очередь, были разделены на лесничества и лесные участки. Первыми начальствовали лесничие, а вторыми - подлесничие (на правах ротных командиров).

Лесничества и лесные участки разделились на дистанции или объезды. В каждой дистанции или объезде надзирал лесной конный объездчик или унтер-офицер. Дистанции или объезды разделялись на обходы. При каждом из них водворялось особое семейство стражи, упомянутое выше.

"Для надзора за стрелками и лесною стражею определяются унтер-офицеры, или объездчики, из служивших в военной службе нижних чинов или из отличнейших служащих стрелков. Объездчики получают содержание и жалованье от казны. Каждому объездчику поручается для надзора от 6 до 10 сторожевых семейств и обходов, смотря по удобству местоположения. Лесное пространство, порученное надзору одного объездчика, составляет его дистанцию или объезд".

Со временем все местные лесничие стали именоваться лесничими, а в помощь им определялись 1-2 кондуктора (помощники лесничего) - выпускники низших лесных школ.

В 1869 г. было утверждено Положение о лесной страже в казенных лесах. Наряду с лесничими право составлять протоколы по самовольным порубкам получили помощники лесничих (кондукторы), а позже (по мелким нарушениям) - объездчики и лесники.

В 1894 г. - с учреждением Министерства земледелия и государственных имуществ - Лесной департамент оказался в его составе вместе с Корпусом лесничих. В распоряжении министерства состояли инспекторы по сельскохозяйственной, рыбной, лесной и горной частям.

Кроме того, в министерстве был организован Лесной комитет. Последний предназначался для обсуждения и разработки технических вопросов по лесному хозяйству.

В состав комитета входили директор Лесного департамента, директор Санкт-Петербургского лесного института, инспектор по лесной части и другие чиновники. По сути, с этого времени Министерство земледелия и государственных имуществ руководило и всеми учебными лесными заведениями.

С 1906 г. Лесной департамент входил в состав Главного управления землеустройства и земледелия. М.М. Орловым, одним из основоположников российского лесоуправления, в этой связи было отмечено следующее: "Ничто так не вредно в лесном хозяйстве, как метание из стороны в сторону, постоянная смена направлений, которая приводит к топтанию на месте".

На Всероссийском съезде лесоводов и лесных техников, состояв­шемся с 28 апреля по 2 мая 1917 г., отмечалось, что для сохранения лесов и возможности правильного лесного хозяйства в интересах народа необ­ходимо признать леса всех категорий государственной (национальной) собственностью. Съезд во многом предопределил также и многие из положений, впоследствии вошедших в Основной закон о лесах 1918 г. (Декрет «О лесах») устанавливал право государства на заведование лесами.

Закон о лесе 1918 г. в специальном разделе об обязанностях граждан указывал, что граждане должны содействовать лесовозращению и охране леса и принимать все меры к заботливому отношению к общенародному благу и к возможно бережливому расходованию полученных лесных материалов.

Основной закон о лесах (1918) действовал на протяжении 5 лет до введения в действие Лесного кодекса РСФСР (август 1923 г.). Лесной ко­декс, отразив чётко основную идею прежнего закона, утвердившего прин­цип государственной собственности на леса, в то же время предусматри­вал реализацию и развитие целого ряда положений в ведомственно инструктивном порядке. Лесное хозяйство 20-х годов Лесным кодексом харак­теризуется как отрасль народного хозяйства, организованная в соответст­вии с новой экономической политикой государства, и законодательными органами признаётся производственной отраслью.

Лесной кодекс 1923 г. действовал до принятия в 1977 г. Основ лес­ного законодательства Союза ССР и союзных республик.

22 января 1997 г. был принят Лесной кодекс Российской Федерации, установивший правовые основы рационального пользования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, их экологического и ресурсного потенциала в условиях перехода к рыночной экономике.

Дальнейший ход реализации административной реформы и совершенствования структуры органов исполнительной власти, в том числе в области лесного хозяйства, привёл к принятию (04.12.2006 г. № 200-ФЗ) нового Лесного кодекса Российской Федерации, введённого в действие с 01.01.2007 г. В рамках реформирования лесного хозяйства в соответствии с Лес­ным кодексом весь объем работ по передаче полномочий, предусмотренных законом от 04.12.2006 г. № 201-ФЗ «О введение в действие Лесного кодекса» Российской Федерации разбило на три этапа.

Первый этап - до 1 февраля 2007 года. Главной задачей было завершение передачи лесхозов и баз авиационной охраны лесов субъектам Федерации. Субъекты Федерации самостоятельно выбирали имущество и условия его передачи, при этом регионам передавались численность работающих в лесхозах и авиабазах «Авиалесоохраны», основные фонды, жильё, другое недвижимое имущество. В ходе первого этапа субъекты должны были создать собственные органы управления лесами - соответствующие министерства либо управления.

Второй этап реформирования отрасли – до 1 июля 2007 года, включал в себя разработку пакета из 56 нормативных правовых докумен­тов по всему комплексу вопросов использования, охраны, защиты и вос­производства лесов. Всего в рамках этого пакета необходимо было подготовить 24 постановления правительства, 32 приказа Минприроды России, а также 12 нормативных правовых актов разработать в субъектах Россий­ской Федерации.

На третьем этапе – до 1 января 2008 года, предстояло полностью завершить разделение функций государственного управления и ведения лесного хозяйства и реформировать лесхозы путём выделения из них территориальных единиц управления - лесничеств и лесопарков, которые станут главным звеном территориального управления лесами и будут выполнять функции государственного лесного контроля и надзора.

В соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации 1997 года управление государственным лесным фондом осуществлялось Министерством природных ресурсов, Федеральным агентством лесного хозяйства «Рослесхоз», а сельскими, т.е. не входящими в лесной фонд лесами - органа­ми власти субъектов РФ.