Раздел VIII. Виды безопасности. Энергетическая безопасность

Любой период развития человеческого сообщества демонстрирует нам не иссякающий интерес к обеспеченности государства стратегическими ресурсами, которые считались и считаются источником стабильности и гарантией поступательного развития нации. Но в современный период общим убеждением является то, что безопасность нашей цивилизации зависит от уровня энергетических ресурсов, а их запасы не являются неисчерпаемыми.

И, как абсолютно верно отмечала А.О. Баранова, наблюдается усиление энергетической взаимозависимости отдельных стран, а также рост степени интернационализации и глобализации энергетики. Современная тенденция привела к тому, что обеспечение национальной энергетической безопасности напрямую зависит от решения проблем международной энергетической безопасности на региональном и глобальном уровнях[373].

Сегодня энергетика является фундаментом российской экономики, что уже само по себе во многом объясняет особую значимость фактора энергетической безопасности. Его важность связана как с внешними, так и с внутренними причинами.

Во-первых, и это мы уже неоднократно отмечали, Россия продолжает сохранять традицию экспортно-сырьевой модели развития, что не позволяет ей полноценно участвовать в процессе международного разделения труда и предопределяет зависимость экономики от внешнеэкономической конъюнктуры сырьевых рынков. Ко всему, что было зафиксировано в Стратегии национальной безопасности РФ 2015 года, наблюдаются и попытки ряда государств регулировать рынки энергоресурсов исходя из политической, а не экономической целесообразности (п.61).

Во-вторых, неуклонно уменьшаются запасы вовлекаемых в освоение объектов, ухудшаются характеристики запасов данных месторождений при недостаточном а) внедрении перспективных энергосберегающих и энергоэффективных технологий; б) повышении степени переработки энергоресурсов; в) уровне государственного управления топливно-энергетическим комплексом.

Соответственно, для России, как страны, где энергетический фактор является одним из ведущих, огромное значение играет уровень энергетической безопасности, который обеспечивает национальную безопасность в целом.

Место энергетической безопасности в системе национальной безопасности РФ. В разделе, посвященном экономическая безопасности (раздел VI) мы показали сложившуюся в научном поле России традицию представлять место энергетической безопасности как части безопасности экономической. Там у нас не стояла отдельная задача выявления положения именно энергетической безопасности. Соответственно, кратко резюмированный общий вывод, сделанный в разделе VI, будет выглядеть следующим образом: энергетическая безопасность является необходимым условием экономической, а экономическая – национальной безопасности. Такое утверждение, пусть и с различными вариациями, было вполне приемлемо до появления Стратегии национальной безопасности РФ 2015 года. Стратегия внесла определенные коррективы. Она, с одной стороны, казалось бы четко уточняла, что энергетическая безопасность – это самостоятельный вид национальной безопасности. Но, с другой, в подразделе «Экономический рост» полностью повторила установления предыдущей Стратегии, назвав одним из главных направлений обеспечения национальной безопасности в области экономики на долгосрочную перспективу повышение уровня энергетической безопасности (п.60).

Следовательно, нам необходимо отдельно разобрать вопрос о соотношении энергетической, экономической и национальной безопасности. Интересно, в связи с поставленной проблемой, мнение Гафурова А.Р., Глушковой И.В., которые, вслед за М.Ю. Ксенофонтовым, писали, что существует три основных подхода к пониманию взаимовлияния и взаимосвязи рассматриваемых видов безопасности.

При первом подходе энергетическая безопасность выступает как важнейший и незаменимый фактор поддержания требуемого уровня экономической безопасности, которая, в свою очередь, наряду с политической, социальной, оборонной и др. формирует национальную безопасность, а, следовательно, и общую защищенность экономики и населения страны.

При разработке стратегии обеспечения энергетической безопасности, согласно второму подходу, приоритет должен отдаваться развитию экономики, а энергетика лишь помогает ее развитию. Такой подход целесообразно применять при разработке стратегии обеспечения энергетической безопасности для энергоизбыточных регионов, там, где проблемы энергетики можно отодвинуть на второй план, где важнее развивать другие отрасли, инфраструктуру и т.п.

Третий подход предполагает влияние состояния национальной безопасности, меняющегося в силу диалектики непрерывного развития общества, на уровень экономической, а впоследствии и на уровень энергетической безопасности регионов и государства в целом. В Европе, например, с ее сложившейся структурой экономики, во многом ориентированной на топливно-энергетический сектор, экономическая безопасность регионов находится в определенной зависимости от показателей их энергетики. В то же время, работа энергетического комплекса находится в зависимости от экономических условий региона уже потому, что системы энергетики являются подсистемами экономики. Поэтому приоритет отдается развитию энергетики, предопределяющей соответствующий вариант развития экономики региона. Данный подход может быть использован при разработке стратегии для регионов с ярко выраженной энергетической направленностью.

В контексте рассматриваемой ситуации, во всех трех, рассмотренных выше, подходах к определению понятия «энергетическая безопасность», тем не менее, не прослеживаются обоюдные связи категорий энергетической, экономической и национальной безопасности, то есть, не отражен динамический процесс их взаимовлияния и взаимопроникновения в общей структуре безопасности общества.

Постоянное изменение внешней и внутренней среды, тесная связь между различными отраслями и сферами экономики требуют интегрированного подхода при определении места энергетической безопасности в общей структуре безопасности. При этом необходимо также учитывать, что каждый из видов безопасности, с одной стороны, являясь составной частью национальной безопасности, с другой – равноправной категорией, может достаточно ярко проявляться в сфере действия друг друга, усиливая или ослабляя свое влияние[374].

Зеркалов Д.В., в свою очередь, уточняет, что для России, как крупнейшего мирового экспортера топлива, данный термин имеет специфическое содержание, правильнее говорить об энергетическом аспекте национальной безопасности или энергетическом факторе стратегических угроз. Эти угрозы определяются как внешними (геополитическими, макроэкономическими, конъюнктурными) факторами, так и собственно состоянием и функционированием энергетического сектора страны[375].

Развитие понятия «энергетическая безопасность».Большинство исследователей отмечали, что интерес к категории «энергетическая безопасность, а, соответственно, и ее смысловое оформление было связано с нефтяным кризисом 1973 года. Введение нефтяного эмбарго в указанном году и привело к возникновению самой концепции «энергетической безопасности»[376].

Но Гафуров А.Р. писал, что понятие «энергетическая безопасность» впервые было введено промышленно-развитыми странами с рыночной экономикой в 1947 году, когда в США был принят законодательный документ, регламентирующий действия государства в сфере обеспечения национальной безопасности[377].

В нашей стране вопросы, связанные с энергетической безопасностью стали предметом несомненного научного интереса с начала 1990-х годов.

К сожалению, мы стандартно констатируем, что единства в научном мире России в толковании энергетической безопасности нет. Одна из причин подобного положения – разночтения в определении энергетической безопасности в актах различного уровня.

Понятие «энергетическая безопасность» было сформулировано Международным энергетическим агентством после нефтяного кризиса начала 70-х годов ХХ столетия как «уверенность в том, что энергия будет иметься в распоряжении в том количестве и того качества, которые требуются при данных экономических условиях»[378].

Мировой Энергетический Совет в 1992 году определил энергетическую безопасность страны как «состояние защищенности отдельных граждан, общества, экономики и государства от угроз надежному топливо- и энергообеспечению»[379].

Попытки представить сущность энергетической безопасности предпринимались законодателем в Энергетической стратегии России на период до 2020 года[380] (принята в 2003 году) иЭнергетической стратегии России на период до 2030 года[381] (принята в 2009 году).

Выглядели эти определения, соответственно, следующим образом:

– энергетическая безопасность– это состояние защищенности страны, ее граждан, общества, государства, экономики от угроз надежному топливо- и энергообеспечению. Эти угрозы определяются как внешними (геополитическими, макроэкономическими, конъюнктурными) факторами, так и собственно состоянием и функционированием энергетического сектора страны (Энергетическая стратегия 2003 года);

– энергетическая безопасность – это состояние защищенности страны, ее граждан, общества, государства и экономики от угроз надежному топливо- и энергообеспечению. Эти угрозы определяются внешними (геополитическими, макроэкономическими, конъюнктурными) факторами, а также состоянием и функционированием энергетического сектора страны (Энергетическая стратегия 2009 года).

Таким образом, во-первых, определение повторяет формулировку, данную Мировым Энергетическим Советом в 1992 году. При этом, Зеркалов Д.В. уточнял, что определение было введено для стран, не располагающих достаточными энергетическими ресурсами [382].Вряд ли это относится к России, которая является их постоянным экспортером.

Во-вторых, приведенное содержание понятий свидетельствует, что они практически идентичны. Но различны цели энергетической безопасности, что ясно видно из материалов ниже приведенной таблицы (табл.16)

Таблица16

Цели политики энергетической безопасности

Соответственно, выделенные фрагменты показывают явное изменение вектора внимания в сторону сугубо внутрироссийских проблем. В целях государственной энергетической политики в области энергетической безопасности уже отсутствуют положения об обеспечении экономически обоснованного внешнего спроса на энергоносители.

В-третьих, обе Энергетические стратегии понимание категории «энергетическая безопасность» неразрывно связывают с теми актуальными вопросами, без которых невозможно осуществление собственно энергетической безопасности РФ. Но подходы к их изложению отличаются друг от друга (табл.17)

Таблица 17

Сравнительный анализ проблем энергетической безопасности РФ

В Энергетической стратегии 2003 года речь идет о необходимости решения ряда проблем, тональность изложения связана с неопределенной перспективой их реализации – «будет осуществляться», «предусматривается», «потребуется»… . В Энергетической стратегии 2009 года речь идет уже о конкретной констатации фактов и реальной оценке ситуации. Ко всему, отдельно выделена проблема, связанная с несоответствием производственного потенциала топливно-энергетического комплекса России мировому научно-техническому уровню, включая экологические стандарты.

В-четвертых, в Энергетической стратегии 2009 года понятие «энергетическая безопасность» оказалось расширено за счет ряда определенных характеристик, среди которых названы:

– ресурсная достаточность – физические возможности бездефицитного обеспечения энергоресурсами национальной экономики и населения;

– экономическая доступность – рентабельность такого обеспечения при соответствующей конъюнктуре цен;

– экологическая и технологическая допустимость – возможность добычи, производства и потребления энергоресурсов в рамках существующих на каждом этапе технологий и экологических ограничений, определяющих безопасность функционирования энергетических объектов.

В 2011 году был принят федеральный закон « О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса»[383],в котором под безопасностью объектов топливно-энергетического комплекса понималось состояние защищенности объектов топливно-энергетического комплекса от актов незаконного вмешательства.(ст.2, п.3).Акт незаконного вмешательства по данному закону – это противоправное действие (бездействие), в том числе террористический акт или покушение на его совершение, угрожающее безопасному функционированию объекта топливно-энергетического комплекса, повлекшее за собой причинение вреда жизни и здоровью людей, повреждение или уничтожение имущества либо создавшее угрозу наступления таких последствий (ст. 2, п.1).

Прочтение данных дефиниций позволяет уверенно заявлять, что они являются абсолютной калькой предложенных в ФЗ «О транспортной безопасности» понятий «транспортная безопасность» и «акт незаконного вмешательства»[384].

Соответственно, можно сделать вывод, что, во-первых, принятие ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса», и, следовательно, одного из основных его понятий носило больше политический характер, нацеленный на борьбу с террористической угрозой, было стимулировано последствиями террористического акта 24 января 2011 года в Москве, аэропорту «Домодедово».

Во-вторых, понятие «безопасность объектов топливно-энергетического комплекса», приведенное в вышеупомянутом ФЗ, несомненно, уже, чем определение «энергетическая безопасность», представленное в Энергетической стратегии РФ 2009 года.

И, наконец, видение энергетической безопасности мы находим в Стратегии национальной безопасности РФ от 2015 года, исходя из которой энергетическая безопасность включает в себя устойчивое обеспечение внутреннего спроса на энергоносители стандартного качества, рост энергоэффективности и энергосбережения, конкурентоспособности отечественных энергетических компаний и производителей энергоресурсов, предотвращение дефицита топливно-энергетических ресурсов, создание стратегических запасов топлива, резервных мощностей, производство комплектующего оборудования, стабильное функционирование систем энерго- и теплоснабжения (п.60).

Определение, как можно заметить, достаточно пространное, связанное с акцентированием внимания на внутренние факторы энергетической безопасности, учетом изменений, возникших в связи с вводимыми против России санкциями и недобросовестной конкуренции иностранных партнеров

Таким образом, в правовом поле понятие «энергетическая безопасность» не имеет, практически, общих знаменателей, характеризуется значительными различиями в толковании, отличается крайней неоднородностью. Это, в свою очередь, не могло не отразиться на доктринальном анализе данной категории.

И сегодня, несмотря на большое количество публикаций по рассматриваемой теме, не существует единого определения такого важного понятия – энергетическая безопасность.

В российской научной литературе сложилось несколько стандартных подходов в объяснении понятия «энергетическая безопасность», сторонники которых или «отталкивались» или полностью воспроизводили уже имеющиеся в мировой практике, или российской нормативной базе, определения энергетической безопасности.

Первая группа авторов связывала свое видение проблемы с формулировкой, представленной Международным энергетическим агентством (напоминаем, что в данном случае энергетическая безопасность понималась как уверенность в том, что энергия будет иметься в распоряжении в том количестве и того качества, которые требуются при данных экономических условиях).

Вторая группа исследователей разделяла позицию Мирового Энергетического Совета, а, соответственно, и Энергетических стратегий РФ 2003 и 2009 годов (энергетическая безопасность – это состояние защищенности отдельных граждан, общества, экономики и государства от угроз надежному топливо- и энергообеспечению).

Третья точка зрения – комбинированная. Она соединяла понятие «безопасность», данное в законе РФ «О безопасности» 1992 года и «энергетическая безопасность» Мирового Энергетического Совета.

Именно в подобном ключе и оформлено одно из наиболее распространенных в российской науке понятие термина «энергетическая безопасность», разработанное учеными Института систем энергетики им. Л.А. Мелентьева Сибирского отделения РАН. Энергетическая безопасность – состояние защищенности граждан, общества, государства, экономики от угроз различного рода в обеспечении их потребностей в энергии экономически доступными энергетическими ресурсами приемлемого качества, а также от угроз нарушений бесперебойности энергоснабжения. Энергетическая безопасность включает в себя ресурсную достаточность, экономическую доступность, экологическую допустимость и технологическую достижимость сбалансированного обеспечения спроса и предложения соответствующих энергоносителей. Еще одна вариация определения авторов этого же института «энергетическая безопасность – это состояние защищенности граждан, общества, государства, экономики от угроз дефицита в обеспечении их потребностей в энергии экономически доступными энергетическими ресурсами приемлемого качества, от угроз нарушений бесперебойности энергоснабжения. При этом состояние защищенности – состояние, соответствующее в нормальных условиях обеспечению в полном объеме обоснованных потребностей (спроса) в энергии, в экстремальных условиях – гарантированному обеспечению минимально необходимого объема потребностей»[385].

Данное определение, по сравнению с двумя предыдущими, наиболее полно раскрывает содержание категории «энергетическая безопасность».

Во-первых, в нем выделены конкретные объекты энергетической безопасности – личность, общество, государство.

Во-вторых, сформулированы угрозы энергетической безопасности, а, соответственно, обращено внимание на взаимосвязь интересов и угроз в данной сфере при выделении причин угроз.

В-третьих, основной упор сделан на «привязку» понятия к внутреннему состоянию топливно-энергетического комплекса страны, способность предотвратить дефицит экономически доступных энергетических ресурсов и перебои в энергоснабжении. Но данное определение за основу понятия «энергетическая безопасность» берет категорию «защищенность». Что, как мы неоднократно отмечали, не находит единодушного согласия в российском правовом поле.

И, наконец, четвертая группа исследователей, которые пытались, при учете недостатков всех выше приведенных формулировок, предложить свой, авторский вариант.

В первую очередь, хотелось бы привлечь внимание к работам А.Р. Гафурова[386].

Он писал, что рассматривая имеющиеся определения энергетической безопасности, можно заключить, что, во-первых, каждое из них характеризует тот или иной аспект данной сущностной категории и может войти составной частью в единую концепцию энергобезопасности.

Во-вторых, в них, при этом, не прослеживаются обоюдные связи категорий энергетической, экономической и национальной безопасности, то есть, не отражен динамический процесс взаимовлияния и взаимопроникновения энергетической, экономической и национальной безопасности в общей структуре безопасности общества.

В-третьих, категорию «энергетическая безопасность» можно охарактеризовать только на основе анализа понятий «состояние», «состояние защищенности», «равновесие», «состояние равновесия». И, в данном случае, у А.Р. Гафурова сложилось следующее определение. Энергетическая безопасность – это такое состояние сбалансированности топливно-энергетического комплекса, которое определяет способность данного комплекса надежно обеспечивать в любой момент времени обоснованные потребности экономики региона экономически доступными топливно-энергетическими ресурсами приемлемого качества и в полном объеме, противодействовать негативному воздействию постоянно изменяющихся, эволюционирующих внутренних и внешних угроз, а в случае воздействия этих угроз – минимизировать ущерб от этого воздействия, то есть определяет способность данного комплекса к саморазвитию и самосовершенствованию.

И, по мнению А.Р. Гафурова, преимущество его формулировки в том, что данная трактовка затрагивает несколько определяющих аспектов энергетической безопасности. Данная позиция поддерживалась И.В. Глушковой, которая, к сожалению, приводит ее в своей статье, полностью повторяя доводы и определения А.Р. Гафурова без единой ссылки на этого автора[387].

Свой вариант предлагал П.В. Шестопалов. Он считал, что основное количество определений подразумевали нацеленность на защищенность объекта от угроз, а не на их предупреждение или уменьшение, а также не связывали энергетическую безопасность с целями долговременного развития экономики страны. Также приведенные определения акцентировали внимание на ценовой политике на энергоресурсы.

И он определял энергетическую безопасность как способность топливно-энергетического комплекса страны на основе эффективного использования внутренних и внешних ресурсов обеспечивать устойчивое развития экономики страны, надежное энергоснабжение субъектов хозяйственной деятельности и населения в настоящее время и на перспективу, а также способность реализовывать свою стратегию на мировом рынке[388].

В качестве вывода, мы хотели бы обратить внимание на подход О.С. Масловой, которая на основе анализа нормативных правовых актов и юридической литературы, посвященной исследованиям различных аспектов изучаемой дефиниции, утверждает, что энергетическую безопасность следует рассматривать на нескольких уровнях: политическом, экономическом и техногенном.

Так, на политическом уровне энергетическая безопасность предполагает ее осуществление от имени государства. Например, Энергетическая стратегия России считает энергетическую безопасность одной из ключевых составляющих национальной безопасности страны. Нормативное закрепление этой дефиниции выражается через состояние защищенности страны, ее граждан, общества, государства и экономики от угроз надежного топливо- и энергообеспечения. Под такими угрозами понимаются внешние (геополитические, макроэкономические, конъюнктурные) факторы, в том числе состояние и функционирование энергетического сектора страны.

К политическому инструментарию практически всех современных государств относятся энергетические ресурсы. Ввиду их неравномерного распределения достаточно четко просматриваются две основные модели энергетической политики на государственном уровне: традиционная и альтернативная. Первая предполагает экспорт ресурсов и использование полученных сверхприбылей с продажи сырья для решения государственных проблем (Россия, некоторые арабские государства, Азербайджан, Туркменистан). Вторая соответственно характерна для стран, не располагающих существенными запасами природных ресурсов (государства Западной Европы, США). Это, в свою очередь, определяет их государственную политику, направленную на снижение зависимости от традиционных энергоносителей в своей экономике, увеличение экологических стандартов, и на основе новых научно-технических исследований в области освоения и использования альтернативных источников энергии добиться энергетической и геополитической независимости со стороны стран, осуществляющих экспорт углеводородов.

Энергетическая безопасность на экономическом уровне достаточно часто переплетается с политическими составляющими и предполагает поддержание жизнеобеспечения, жизнедеятельности общества и государства на оптимальном уровне через механизм оптимизации топливно-энергетического баланса и рационального потребления ресурсов.

Однако акцент на достижение внутреннего и внешнего состояния государства, при котором максимально снижены реальные и потенциальные угрозы энергетическим интересам, достигается, как правило, с помощью экономического инструментария.

На техногенном уровне энергетическая безопасность подразумевает, что риски для человека, его имущества и окружающей среды, связанные с эксплуатацией энергетических установок, носят техногенный характер. Любой, как правило, сложный в техническом отношении объект электроэнергетики предполагает повышенные требования к электробезопасности, пожарной, электромагнитной, механической, экологической, промышленной радиационной, ядерной, химической безопасности, взрывобезопасности и т.д. Ввиду этого техногенная безопасность представляет собой совокупность систематических мероприятий, направленных на предотвращение техногенных катастроф за все время существования объекта электроэнергетики или всего жизненного цикла человека. Более 70% аварий и техногенных катастроф, по оценкам экспертов, связаны с «человеческим фактором». Значит, профессиональная компетентность – это основной вектор обеспечения техногенной безопасности. В этой связи необходимо упомянуть о возобновляемой энергетике, развитие и использование которой снимет проблему потенциальной опасности техногенной катастрофы при любом виде разрушения энергоустановок, да и сами ресурсы такого рода носят неисчерпаемый характер[389].

Мы видим, что при рассмотрении любого уровня понятия «энергетическая безопасность», так или иначе, возникает связь с проблемами интересов, приоритетов и угроз РФ в рассматриваемой области.

На наш взгляд, содержание приоритетов и интересов России в сфере энергетической безопасности, можно представить, отталкиваясь от текста Стратегии национальной безопасности РФ 2015 года следующим образом:

– повышение эффективности государственного управления топливно-энергетическим комплексом;

– надежность и бесперебойность поставок энергоресурсов потребителям;

– внедрение перспективных энергосберегающих и энергоэффективных технологий;

– повышение степени переработки энергоресурсов;

– обеспечение технологического суверенитета страны на мировом энергетическом рынке;

– недопущение дискриминации российских поставщиков энергоносителей на зарубежных рынках и российских добывающих компаний при освоении месторождений углеводородов за пределами Российской Федерации;

– разработка перспективных энергосберегающих технологий и международный обмен ими (п.61).

Ко всему, полноценно разобраться в сущности категории «энергетическая безопасность» мы предлагаем и путем анализа направленных против нее угроз. Встречаются различные вариации определения термина «угрозы энергетической безопасности»:

– события кратковременного или долговременного характера, которые могут дестабилизировать работу энергокомплекса, ограничить или нарушить энергообеспечение, привести к авариям и другим негативным последствиям для энергетики, экономики и общества[390];

– совокупность условий и факторов, создающих экстремальные ситуации в системах топливо- и энергоснабжения потребителей, представляющих опасность для нормального функционирования этих систем, а значит и жизненно важным интересам личности, общества и государства[391];

– внутренние экономические, социально-политические, техногенные, природные, а также внешнеполитические и внешнеэкономические условия и факторы, создающие опасность ослабления энергетической безопасности как в результате совокупного действия, так и по отдельности[392].

И российские ученые справедливо замечали, что выявление источников угроз энергетической безопасности требует, в первую очередь, их классификации. Анализ российской научной литературы[393]позволил нам сгруппировать данные следующим образом (табл. 18)

Таблица 18

Угрозы энергетической безопасности РФ

Таким образом, во-первых, угрозы энергетической безопасности делятся не только на внутренние и внешние, но и на базовые и текущие, где базовые связаны с возможностью проявления на протяжении длительного периода времени недостатка доступных топливно-энергетических ресурсов.

Во-вторых, угрозы энергетической безопасности крайне не статичны, подвержены самым серьезным изменениям, что требует их постоянной корректировки. В качестве примера можно привести характеристику ситуации на нефтяном рынке в 2014 – 2015 годах, когда цены на нефть снизились более чем в два раза.

В-третьих, вопросы, связанные с угрозами энергетической безопасности, к сожалению, на сегодняшний день наиболее политизированы. Поэтому в практике отношений с Западом просматривается их стремление не только искусственно воспрепятствовать свободному транзиту и доступу российских энергоносителей на мировой рынок, но и идеологическое «обоснование» этого процесса, прикрываемое «заботой» о развитии демократии в нашей стране.

Обеспечение энергетической безопасности РФ.Обеспечение энергетической безопасности – деятельность, направленная на предотвращение угроз энергетической безопасности, снижение восприимчивости экономики или энергетики к этим угрозам либо смягчение последствий от их реализации и тем самым способствующая сохранению или повышению уровня энергетической безопасности, снижению риска ее ослабления[394].

Соответственно, обеспечение энергетической безопасности требует полноценного анализа всех явлений, которые могут привезти к разного рода анормальным ситуациям в сфере энергетики и энергоснабжения. Эффективное использование топливно-энергетического потенциала РФ будет однозначно способствовать обеспечению энергетической безопасности страны. А принципы и задачи данного обеспечения приводились в проекте Доктрины энергетической безопасности Российской Федерации, разработка которой осуществлялась Министерством энергетики РФ при участии учреждений Российской академии наук с учетом предложений заинтересованных министерств и ведомств, компаний и научных организаций.

Основные принципы обеспечения энергетической безопасности:

– надежность функционирования систем топливо- и энергоснабжения, позволяющая снабжать потребителей на территории страны в достаточном объеме экономически доступными топливно-энергетическими ресурсами приемлемого качества;

– энергетическая эффективность работы национального хозяйства в части затрат на энергообеспечение и предотвращения нерационального расходования топливно-энергетических ресурсов;

– сбалансированность производства и потребления топливно-энергетических ресурсов с учетом необходимости воспроизводства минерально-сырьевой базы и внешнеэкономических обязательств;

– устойчивость энергетического сектора экономики к экономическим, социально- политическим, техногенным, природным и другим угрозам, его способность минимизировать ущерб, вызванный проявлениями угроз различного характера;

– разделение рисков в сфере топливно-энергетического комплекса, полномочий и ответственности государства, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов в сфере обеспечения энергетической безопасности.

Основные задачи обеспечения энергетической безопасности:

– модернизация и инновационное развитие топливно-энергетического комплекса (через техническое перевооружение отраслей топливно-энергетического комплекса и омоложение производственного аппарата);

– повышение энергетической эффективности экономики страны (в особенности жилищно-коммунального хозяйства и транспорта), в том числе через разработку и реализацию отраслевых и региональных программ энергосбережения и повышения энергетической эффективности, снижение энергетической составляющей затрат на производство товаров и услуг;

– своевременное проведение геологоразведки и работ по подготовке и освоению месторождений, обеспечивающее воспроизводство и рациональное использование минерально-сырьевой базы страны, повышение эффективности недропользования (в том числе повышение коэффициента извлечения нефти);

– диверсификация источников и транспортной инфраструктуры энергоснабжения;

– повышение степени самообеспечения регионов топливно-энергетическими ресурсами посредством освоения местных топливных баз и развития малой энергетики;

– достижение рационального уровня централизации энергоснабжения и рационального соотношения централизованного и децентрализованного энергоснабжения;

– обеспечение надежной работы и своевременного развития энергетической инфраструктуры, включая обеспечение достаточности резервов производственной мощности топливно-энергетического комплекса и пропускной способности энергетических коммуникаций;

– укрепление, на основе межрегиональных и межгосударственных поставок топливно-энергетических ресурсов, оборудования, услуг и энергетических технологий, позиций России на мировых рынках, прежде всего в СНГ, Европе, АТР[395].

Система обеспечения энергетической безопасности определяется федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также решениями Совета Безопасности Российской Федерации. Кроме того, на уровне государства соответствующие цели и задачи, предусматривающие структурные изменения в топливно-энергетическом комплексе, определены в Энергетической стратегии России до 2030 года.

Задачами органов государственной власти, по мнению д.т.н.Сендерова С.М. являются:

– совершенствование нормативной правовой базы функционирования топливно-энергетического комплекса;

– осуществление мониторинга и контроля состояния энергетической безопасности;

– оценка устойчивости энергетики страны и ее регионов к изменениям конъюнктуры внутреннего и внешних рынков топливно-энергетических ресурсов;

– формирование государственных информационных ресурсов в сфере обеспечения энергетической безопасности[396].

Соответственно, в сфере энергетики и энергетической безопасности полномочия по государственному регулированию осуществляют различные государственные органы: Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти (в том числе Министерство энергетики Российской Федерации), их территориальные органы, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления.

Мы неоднократно обращали внимание на полномочия Президента РФ в сфере обеспечения национальной безопасности и отдельных ее видов, исходя из Конституции РФ 1993 года и ФЗ «О безопасности» 2010 года. Учитывая эти общие положения, следует дополнить их вопросами урегулирования отношений именно в области энергетики и энергетической безопасности России.

Решение данных вопросов закреплено за многими государственными структурами. Исходя из этого плюс необходимости координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций по:

– развитию топливно-энергетического комплекса;

– обеспечению промышленной, энергетической и экологической безопасности;

– рациональному использованию и эффективному воспроизводству минерально-сырьевой базы, Указом Президента РФ создана Комиссия по вопросам стратегии развития топливно-энергетического комплекса и экологической безопасности[397].

Председателем Комиссии является Президент Российской Федерации.

Среди основных задачам Комиссии можно обратить внимание на следующие:

– обеспечение согласованных действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по разработке и реализации основных направлений государственной политики в сфере топливно-энергетического комплекса, а также по подготовке мер, направленных на соблюдение требований промышленной и энергетической безопасности, рациональное использование и эффективное воспроизводство минерально-сырьевой базы;

– разработка основных направлений совершенствования нормативно-правового регулирования в сфере топливно-энергетического комплекса, промышленной и энергетической безопасности, рационального использования недр и их охраны, а также координация и контроль реализации указанных основных направлений;

– разработка мер по модернизации мощностей нефте- и газоперерабатывающих предприятий, обеспечению внутреннего рынка сырьем и продуктами его переработки в необходимых объемах, координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и организаций по реализации таких мер;

– рассмотрение проектов нормативных правовых актов по вопросам топливно-энергетического комплекса, рационального использования недр и их охраны, обеспечения промышленной, энергетической и экологической безопасности, а также выработка мер, направленных на реализацию государственной политики в указанных сферах;

– анализ текущего состояния и перспектив освоения ресурсов континентального шельфа и другие (ст.4).

Ряд полномочий Президента РФ четко формулирует собственно энергетическое законодательство, например, в области использования атомной энергии.

Мы указывали, что совершенствование нормативной правовой базы функционирования топливно-энергетического комплекса – это одна из важнейших задач органов государственной власти. Реализацией ее постоянно занимаются структуры и законодательной и исполнительной ветвей власти.

Органом, играющим серьезную роль в осуществлении нормативного регулирования отрасли, является профильный комитет Государственной думы Российской Федерации – Комитет Государственной Думы по энергетике[398].

Одними из основных задач, которые решает Комитет можно назвать:

– совершенствование законодательного обеспечения в целях устойчивого развития топливно-энергетического комплекса;

– организация научно-правовой и экспертно-аналитической работы по вопросам ведения Комитета;

– участие в международном и межпарламентском сотрудничестве по вопросам ведения Комитета (п.2).

К основным функциям Комитета относятся:

– внесение изменений и предложений по формированию примерной программы законопроектной работы Государственной Думы;

– предварительное рассмотрение проектов федеральных законов и их подготовка к рассмотрению Государственной Думой;

– подготовка проектов постановлений Государственной Думы и проектов документов, которые принимаются или утверждаются постановлениями Государственной Думы по направлениям работы Комитета;

– внесение предложений и организация проведения парламентских слушаний, конференций, совещаний, «круглых столов», семинаров и других мероприятий в Государственной Думе по вопросам, отнесенным к ведению Комитета и участие в их работе;

– подготовка заключений к проектам федеральных законов и проектам постановлений Государственной Думы по вопросам ведения Комитета, поступившим на рассмотрение Государственной Думы (п.3) и другие.

Мы обращались к полномочиям Правительства Российской Федерации, закрепленным и в ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», и в ФЗ «О безопасности» 2010 года. Акцентируя внимание именно на проблеме энергетической безопасности, отмечаем, что полномочия Правительства Российской Федерации в сфере энергетики и энергетической безопасности закреплены, например, в Федеральных законах «Об использовании атомной энергии» (ст.9)[399],«Об электроэнергетике» (ст. 21)[400], «О теплоснабжении» (ст.4)[401] и других.

Среди органов исполнительной власти, взаимодействующих с субъектами топливно-энергетического комплекса вообще, и в сфере обеспечения его безопасности, в частности, следует, конечно, выделить Министерство энергетики Российской Федерации.

Министерство энергетики Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере топливно-энергетического комплекса, в том числе по вопросам электроэнергетики, нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности, магистральных трубопроводов нефти, газа и продуктов их переработки, возобновляемых источников энергии, освоения месторождений углеводородов на основе соглашений о разделе продукции, и в сфере нефтехимической промышленности, а также функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере производства и использования топливно-энергетических ресурсов.

Министерство энергетики Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности по вопросам проведения энергетических обследований, информационного обеспечения мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, учета используемых энергетических ресурсов, методического обеспечения разработки и реализации региональных и муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, а также оценки эффективности региональных и муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности[402].

В качестве вывода, обратимся к положениям монографии Д.В. Зеркалова. Он отмечал, что важнейшим условием обеспечения энергетической безопасности и сбалансированного развития топливно-энергетического комплекса является единство целей и методов государственной энергетической политики на федеральном и региональном уровнях.

Федеральные органы исполнительной власти:

– разрабатывают нормативно-правовую базу функционирования топливно-энергетического комплекса и взаимоотношений в сфере топлива и энергии, в директивном порядке осуществляют координацию и контроль деятельности федеральных энергетических систем и атомной энергетики;

– управляют стратегическими запасами энергетических ресурсов;

– устанавливают технические регламенты, стандарты и нормативы безопасности и эффективности работы энергетических объектов и установок, организуют государственный надзор за их соблюдением;

– ведут лицензирование месторождений полезных ископаемых и деятельности субъектов топливно-энергетического комплекса;

– регулируют деятельность естественных монополий на основе законодательной и нормативной базы, а также путём владения акциями компаний и акционерных обществ.

К совместному ведению федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации относятся:

– определение условий лицензирования месторождений полезных ископаемых;

– контроль за соблюдением выданных лицензий;

– организация топливо- и энергоснабжения потребителей при чрезвычайных обстоятельствах.

В исключительном ведении субъектов Российской Федерации находятся:

– регулирование в рамках федерального законодательства функционирования объектов, не входящих в состав федеральных энергетических систем;

– выдача разрешений на строительство новых и расширение действующих топливно-энергетических объектов и отвод земель для них;

– разработка дополнительных требований к экологической безопасности и энергоэффективности объектов, расположенных на подведомственной территории, с учётом экономической целесообразности[403].

Система правового обеспечения энергетической безопасности в последние годы активно развивается в нашей стране. Мы не будем рассматривать общие законы регулирования отношений в энергетической сфере, о которых косвенно уже упоминалось («Об использовании атомной энергии» «Об электроэнергетике», «О теплоснабжении» и т.п.). Подчеркнем лишь, что указанные законы уже являются действующими, но, исходя из их комплексности и особой важности, они продолжают оставаться в центре внимания законодателя в плане внесения необходимых изменений и дополнений.

Базисные основы законодательства об электроэнергетике и энергетической безопасности заложены в Конституции Российской Федерации. Согласно ст.71, п. «и» федеральные энергетические системы относятся к ведению Российской Федерации.

Конкретизация заложенных в Конституции РФ 1993 года идей, как писала О.С. Маслова, начинается с закрепления в качестве высшей ценности человека, его прав и свобод, а также обязанности государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданин. В контексте энергетической безопасности это означает, с одной стороны, признание прав человека и гражданина на надежный доступ к достаточной по объему и приемлемой по цене энергии. С другой – на защиту от вредоносных природных и техногенных факторов окружающей среды, которые могут привести к прекращению или существенному ограничению предоставления топливно-энергетических услуг из-за неправомерных действий по использованию предметов, процессов и явлений, являющихся (при определенных условиях) очагом опасности. Эти факторы призваны способствовать решению задачи повышения уровня и качества жизни населения, что напрямую вытекает из конституционного положения, фиксирующего Российскую Федерацию как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Соответственно, основы конституционного строя выступают в качестве базовой составляющей энергобезопасности, определяя не только связанные с ней политико-правовые установки, но и особенности правовой регламентации отношений в политической, экономической и социальной подсистемах общества, обеспечивая их взаимодействие[404].

Значительное внимание государством уделяется вопросам защиты населения от существующих угроз вообще, и от угроз функционирования объектов энергетики, в частности. В соответствии с Конституцией РФ, органами законодательной власти, Правительством РФ, был разработан и принят ряд законов и подзаконных актов, регулирующих отношения в данной сфере.

Достаточно динамичное развитие такого законодательства стимулируется обращением к его различным аспектам на заседаниях Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам стратегии развития топливно-энергетического комплекса и экологической безопасности. На них неоднократно рассматривались проблемы совершенствования законодательства, как в сфере обеспечения энергетической безопасности, так и безопасности опасных производственных объектов.

Общественные отношения в сфере безопасности энергетики регулируются сегодня такими федеральными законами, как, например, «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера[405]», «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»[406],«Об охране окружающей среды»[407], «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса»[408].

В 2011 году был принят один из важнейших законов «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса». В ст.1 закреплялось положение о том, что настоящий Федеральный закон устанавливает организационные и правовые основы в сфере обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса в Российской Федерации, за исключением объектов атомной энергетики, в целях предотвращения актов незаконного вмешательства, определяет полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в указанной сфере, а также права, обязанности и ответственность физических и юридических лиц, владеющих на праве собственности или ином законном праве объектами топливно-энергетического комплекса.

В Законе:

– определены цели, задачи и принципы обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса;

– дается четкий перечень объектов топливно-энергетического комплекса;

– представлены относительно новые для энергетики определения («критически важные объекты топливно-энергетического комплекса», «критические элементы объекта топливно-энергетического комплекса», «линейные объекты топливно-энергетического комплекса» и другие);

– определено понятие субъекта топливно-энергетического комплекса

– установлен особый правовой режим объектов топливно-энергетического комплекса, введены дополнительные требования к лицам, владеющим на праве собственности или ином законном праве объектами топливно-энергетического комплекса;

– зафиксированы, в зависимости от отнесения объекта топливно-энергетического комплекса к той или иной категории опасности, дифференцированные требования обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса;

– сформулированы требования антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса.

В то же время, базовой целью закона является создание правовых основ защиты объектов топливно-энергетического комплекса от актов незаконного вмешательства.

Выше уже упоминалось, что появление Закона «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» более связано с политическими причинами, являющимися последствиями террористического акта 2011 года в аэропорту «Домодедово». Соответственно, мы разделяем точку зрения авторов, связывающих концепцию, идеологию, построение закона с явно выраженной антитеррористической направленностью, где, при этом, не говорится ни о степени ответственности за охрану тех или иных объектов, ни о причинно-следственных связях между фактом аварии и причиненным ущербом. Ко всему, в Законе не говориться о комплексном характере понятия «энергетическая безопасность»[409].

В ст. 3 Закона перечислены основные задачи обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса, среди которых:

1) нормативное правовое регулирование в области обеспечения антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса;

2) определение угроз совершения актов незаконного вмешательства и предупреждение таких угроз;

3) категорирование объектов топливно-энергетического комплекса;

4) разработка и реализация требований обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса и др.

Данные задачи несколько уже, нежели достижение цели, зафиксированной как базовой в рассматриваемом Законе. Выявление только террористического источника и сущности угроз не позволяет представить полноценную характеристику энергетической безопасности, как неразрывной части безопасности национальной.

Введение в правовое поле России ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» повлекло разработку и принятие правовых актов, направленных на реализацию положений Закона:

– Постановление Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2011 года «О порядке формирования и ведения реестра объектов топливно-энергетического комплекса»[410];

– Постановление Правительства Российской Федерации от 5 мая 2012 года «Об утверждении Положения об исходных данных для проведения категорирования объекта топливно-энергетического комплекса, порядке его проведения и критериях категорирования» [411];

– Постановление Правительства Российской Федерации от 5 мая 2012 года «Об утверждении Правил актуализации паспорта безопасности объекта топливно-энергетического комплекса» [412];

– Постановление Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2012 года «Об установлении охранных зон для гидроэнергетических объектов»[413];

– Постановление Правительства Российской Федерации от 2 октября 2013 года «Об утверждении Правил информирования субъектами топливно-энергетического комплекса об угрозах совершения и о совершении актов незаконного вмешательства на объектах топливно-энергетического комплекса»[414];

– Постановление Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 года «О порядке установления охранных зон объектов по производству электрической энергии и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон»[415];

–Постановление Правительства РФ от 16 апреля 2015 года «О внесении изменения в Правила актуализации паспорта безопасности объекта топливно-энергетического комплекса» [416] и другие.

Был принят и отдельный федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу создания ведомственной охраны для обеспечения безопасности объектов топливно-энергетического комплекса»[417].

Как совершенно справедливо отмечала В.В. Романова, правовой анализ всех рассмотренных нормативных правовых актов показывает, что для сферы правового регулирования энергетической безопасности характерна явно выраженная тенденция к унификации законодательства[418].

С учетом положений ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса», стремлением к унификации законодательства вполне логично выглядела бы разработка документа базового, концептуального характера, определяющего идеологические и стратегические основы деятельности государства в сфере обеспечения энергетической безопасности. Таким актом призвана была стать Доктрина энергетической безопасности РФ.

Проект Доктрины готовился в конце 2011 – начале 2012 годов, рассматривался на Межведомственной комиссии Совета безопасности. 29 ноября 2012 года «Доктрина энергетической безопасности РФ была протокольно утверждена Президентом РФ В.В. Путиным. (Пр-3167 от 29 ноября 2012 года)[419].

Данный документ не получил полноценного нормативно-правового утверждения, активность по процессу его дальнейшему законодательного прохождения фактически приостановилась в конце 2012 года, что, как нам кажется, не является случайным.

Обратимся к мотивационным истокам принятия данного документа, основываясь на ряде положений, высказанных А.П. Епишовым еще в 2010 году[420].

Во-первых, речь шла именно о Доктрине, и контекст такого названия нового государственного документа подчёркивал – речь идёт о создании новой системы государственных энергетических ценностей, новых руководящих принципов государственной политики в сфере энергетической безопасности.

Во-вторых, такой перенос темы – из отраслевой плоскости в плоскость государственной безопасности – показывал её исключительную важность и несколько новую трактовку самого понятия. В данном случае энергетическая безопасность, на которой было сфокусировано основное внимание, становилась ключевым критерием для оценки уровня развития и надёжности не только отраслей топливно-энергетического комплекса, но и всей российской экономики, особенно с точки зрения решения важных социальных задач.

В-третьих, такой подход к приоритетам энергетической стратегии и политики, являлся, по замыслу законодателя, современным и бол