Раздел VII. Виды безопасности. Транспортная безопасность

В Российской Федерации, как и в других развитых странах, транспорт является одной из крупнейших базовых отраслей хозяйства, важнейшей составной частью производственной и социальной инфраструктуры.

Транспортные коммуникации объединяют все районы страны, что является необходимым условием ее территориальной целостности, единства ее экономического пространства. Они связывают страну с мировым сообществом, являясь материальной основой обеспечения внешнеэкономических связей России и ее интеграции в глобальную экономическую систему.

Выгодное географическое положение позволяет России получать значительные доходы от экспорта транспортных услуг, в том числе от осуществления транзитных перевозок по своим коммуникациям.

Место транспортной безопасности в общей системе безопасности национальной.Транспорт играет важную роль в социально-экономическом развитии страны. Транспортная система обеспечивает условия экономического роста, повышения конкурентоспособности национальной экономики и качества жизни населения. Доступ к безопасным и качественным транспортным услугам определяет эффективность развития производства, бизнеса и социальной сферы.

Транспорт является одной из крупнейших системообразующих отраслей, имеющих тесные связи со всеми элементами экономики и социальной сферы. По мере дальнейшего развития страны, расширения ее внутренних и внешних транспортно-экономических связей, роста объемов производства и повышения уровня жизни населения значение транспорта и его роль как системообразующего фактора будут только возрастать[297].

И поэтому дальнейшее совершенствование транспортного комплекса России объективно связано с вопросом обеспечения транспортной безопасности, что актуализируется современной ситуацией глобального финансово-экономического кризиса, санкционной политикой ряда стран по отношению к Российской Федерации, террористическими атаками. Следует подчеркнуть, что обеспечение надлежащего уровня транспортной безопасности – это проблема общенационального масштаба. Как верно отмечал С.В. Проценко, от состояния и качества безопасной работы транспортной системы Российской Федерации зависят не только перспективы дальнейшего социально-экономического развития, но также возможности государства эффективно выполнять такие важнейшие функции, как защита национального суверенитета и безопасности страны в целом[298].

Несомненно, транспорт – это повышенный источник опасности как для жизни и здоровья граждан, их имущества, так и для окружающей природной среды. И надежное обеспечение транспортной безопасности стало одной из самых актуальных задач, что обусловлено рядом факторов, не теряющих, к сожалению, своего значения на протяжении последних десятилетий:

– беспрецедентной эскалацией терроризма и диверсий на транспорте, применением со стороны структур внутригосударственного и международного терроризма новых, особо опасных способов совершения диверсионных актов (массовое использование террористов-смертников и транспортных средств как орудие диверсии);

– активизацией национальных и транснациональных форм организованной преступности, специализирующихся на незаконных внешнеэкономических операциях, контрабанде, нелегальной миграции, использующих транспортные артерии в своих преступных целях;

– тесным переплетением терроризма с международным наркобизнесом – главным его финансовым источником. Деятельность по повышению уровня транспортной безопасности аккумулирует в себе не только противодействие незаконному обороту наркотиков, но и пресечение контрабанды оружия, боеприпасами, взрывчатыми веществами, средствами осуществления диверсионных актов;

– непрерывным ростом иных форм неправомерного вмешательство в функционирование транспортного комплекса, что приводит и к авариям и дестабилизации его работы;

– нарастанием на российском транспорте числа аварий и других чрезвычайных ситуаций, обусловленных не только нарушением правил эксплуатации технических систем, но и физическим состоянием самих этих систем, т.е. высокой степенью износа и их техническим несовершенством[299].

Таким образом, мы видим, что между национальной и транспортной безопасностью существует неразрывная связь и взаимозависимость. С одной стороны, именно приоритеты и интересы национальной безопасности предопределяют ведущие цели и задачи политики нашего государства во всех сферах жизнедеятельности, в том числе, и в области развития транспорта и транспортной безопасности. С другой:

– транспорт – ведущий материальный фактор обеспечения национальной безопасности;

– непрерывное развитие транспорта является гарантией обеспечения национальной безопасности России, а также улучшения условий и уровня жизни населения;

– размеры территории России подчеркивают значимость транспортного комплекса и уровня транспортной безопасности в деле обеспечения национальной безопасности и обороноспособности страны, выполнения, при необходимости, Вооруженными Силами РФ своих задач по надежной защите суверенитета, государственной и территориальной целостности, предотвращении возможной военной агрессии против России и ее союзников;

– состояние транспортного комплекса и уровень его защищенности, как отмечалось в проекте Концепциитранспортной безопасности РФ, прямо и косвенно оказывают влияние и на другие составляющие национальной безопасности: научно-техническую, информационную, экологическую, и другие.

В конечном итоге, от обеспечения транспортной безопасности существенным образом зависит национальная безопасность Российской Федерации и в ходе технического прогресса эта зависимость возрастает[300].

В Стратегии национальной безопасности 2015года среди всех перечисляемых видов национальной безопасности была названа, как самостоятельный вид, и транспортная (п. 6).

В научных кругах вопросы, связанные с нормативным обеспечением транспортной безопасности, энергично обсуждались, начиная с 90-х годов XX века.

Развитие понятия «транспортная безопасность». Собственно термин «транспортная безопасность» впервые появился в тексте нормативно-правового акта 11 июня 2004 года. В постановлении Правительства РФ № 274 в перечне разрабатываемых Министерством транспорта проектов нормативных правовых актов упоминалось и такое направление, как транспортная безопасность (п. 3 «з»)[301].

Понятийный аппарат, применяемый до появления упомянутого документа, включал иной термин – «безопасность на транспорте». Как считает ряд исследователей, сама идея выделения института транспортной безопасности была продиктована необходимостью борьбы с терроризмом на транспорте, а термин видового понятия «авиационная безопасность» был распространен на весь транспорт (ниже мы подробнее остановимся на данных вопросах). Новый термин, не сформулированный в определении, был включен во многие нормативные правовые акты Минтранса России, которые получили неоднозначное толкование[302].

Как абсолютно верно отмечал Ю.В. Степаненко, введение термина «транспортная безопасность» связана с тем, что законодатель больше руководствовался политической волей, чем соображениями юридической чистоты и непротиворечивости этой законодательной новеллы.

В науке одно и то же понятие может иметь существенно различающиеся дефиниции, по-разному отражающие его содержание. Но, когда одно из таких доктринальных определений получает законодательное (легальное) закрепление, правоприменительная практика обязана следовать только ему. Это означает, что законодательная дефиниция по возможности должна быть безукоризненной, не оставлять места для интерпретационных рисков, чего явно не получилось в случае с понятием «транспортная безопасность».

Общепризнано, что появлению дефиниций в законодательных актах должно предшествовать их теоретическое конструирование, а уже имеющиеся определения в случае необходимости должны подвергаться критическому научному анализу для выявления и устранения пробелов, противоречий и неточностей.

В нашем случае законодатель, руководствуясь, разумеется, добрыми намерениями, выбрал короткий и прямой путь введения в законодательный оборот неопределенного понятия, допускающего вариативность толкования, в обход его предварительной научной разработки как пути, безусловно, более длинного и тернистого[303].

И, как результат, в ФЗ «О транспортной безопасности» 2007 года она определялась, как «состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства» (ст.1, п.10).Подактом незаконного вмешательства, в данном случае, понималось противоправное действие (бездействие), в том числе террористический акт, угрожающее безопасной деятельности транспортного комплекса, повлекшее за собой причинение вреда жизни и здоровью людей, материальный ущерб либо создавшее угрозу наступления таких последствий(ст.1, п.1)[304].

Появление подобного определения привело к активным спорам как среди юристов-теоретиков, так и практиков. И это не случайно.

Во-первых, результативность правовой нормы во многом зависит от однозначности ее толкования, что актуализирует проблему понятийного аппарата, разработанности базовых дефиниций в сфере транспортной безопасности.

Во-вторых, формально закрепленная в законе определенная дефиниция, включающая расплывчатые положения, может привести к появлению подзаконных нормативных актов, с аналогичными, двойственными по содержанию, базовыми понятиями. А это уже возможность получить отрицательные результаты в правоприменительной деятельности. И свою непоследовательность и в понимании, и в использовании термина «транспортная безопасность» законодатель демонстрировал неоднократно, что еще более усугубляло проблему доктринального толкования рассматриваемого понятия.

Например, название модельного закона СНГ, появившееся уже после 9 февраля 2007 года – «О безопасности на транспорте», а принят этот акт был 31 октября 2007 года[305]. Или, в Указе Президента «О создании комплексной системы обеспечения безопасности населения на транспорте» от 31 марта 2010 года вновь происходит возвращение (без всяких пояснений) к термину «безопасность на транспорте» (ст.1, п. «а»)[306].

В Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года в редакции 2014 года широко используются понятия «безопасность транспорта», «безопасность транспортной системы», а категория «транспортная безопасность» практически отсутствует[307].

Определение, появившееся в ФЗ «О транспортной безопасности»,во-первых, четко продемонстрировало тот уровень теоретического знания в сфере транспортной безопасности вообще, и, базовых дефиниций, в частности, который сформировался к моменту принятия указанного закона.

Во-вторых, не вышло за рамки действующей на тот момент в РФ нормативно-правовой базы.

В-третьих, основывалось на одномерной политической составляющей, связанной с острейшей потребностью решить проблему террористической угрозы.

Расшифровываем данные положения.

Первое.

К моменту принятия ФЗ «О транспортной безопасности» на доктринальном уровне были закреплены такие важные понятия, связанные с безопасностью в сфере транспорта и транспортной деятельности, как: «авиационная безопасность», «безопасность дорожного движения», «безопасность судоходства» и т.п. Активно используемая до 2007года категория «безопасность на транспорте» по смысловому наполнению охватывала три понятия: безопасность движения; безопасность эксплуатации; безопасность объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства.

Уже упоминалось, что впервые в российском правовом поле термин «транспортная безопасность» был использован в Постановлении Правительства РФ «Вопросы Министерства транспорта Российской Федерации» 2004 года . После выхода постановления Минтранс России объявил тендер на разработку проекта Государственной концепции обеспечения транспортной безопасности России. Его выиграли исследователи Института законодательства и нормативно-правовых разработок во главе с С.С. Сулакшиным. Сулакшин С.С. и члены его авторских коллективов основные доводы Концепции изложили в брошюре «Проблемы нормативно-правового регулирования транспортной безопасности» (2004год), а позже, в монографии«Проблемы формирования государственной политики транспортной безопасности» (2006 год). В этом же труде был предложен и проект ФЗ «О транспортной безопасности»[308].

Сложилась интересная ситуация. В 2006 году наличествовало два комплекта актов: уже упомянутые проекты коллектива С.С. Сулакшина (с одной стороны) и проект Концепции транспортной безопасности Российской Федерации, разработанный Фондом транспортной безопасности РФ[309], а, также, проект ФЗ «О транспортной безопасности», предложенный Правительством РФ для внесения в Государственную Думу РФ – с другой.

В них, собственно, и нашли отражение диаметрально противоположные подходы ученых к пониманию категории «транспортная безопасность».

В первом, Сулакшинском варианте актов, утверждалось, что транспортной безопасностью является «состояние транспортной системы Российской Федерации, позволяющее обеспечить национальную безопасность и национальные интересы в области транспортной деятельности, устойчивость транспортной деятельности, предотвращать (минимизировать) вред здоровью и жизни людей, ущерб имуществу и окружающей среде, общенациональный экономический ущерб при транспортной деятельности»[310].

В проекте Концепции Фонда транспортной безопасности под транспортной безопасностью Российской Федерации понималось состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства в транспортной сфере от внутренних и внешних угроз, состояние защищенности транспортного комплекса от этих угроз[311].

А в тексте проекта ФЗ «О безопасности», предложенного Государственной Думе РФ, практически аналогичный смысловой вариант. Исходя их него, транспортная безопасность – это состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса, потребителей транспортных услуг, объектов и субъектов транспортной инфраструктуры от актов незаконного вмешательства, в том числе от актов терроризма во всех его формах[312].

Ученые, сторонники определения, сформулированного под эгидой Института законодательства и нормативно-правовых разработок, отстаивая эффективность смыслового понимания своего термина:

– во-первых, пытались, в очередной раз обратить внимание на нелогичность объяснения безопасности через «состояние защищенности». Они считали, что еще неопределенное понятие в левой части дефиниции нельзя раскрывать также через неопределенное понятие в правой части, так как здесь абсолютно не ясно, а что такое «защищенность» (это предотвращение угроз или минимизация рисков, или минимизация ущерба постфактум транспортного происшествия)? Ко всему, жизненно важные интересы – это какие?

– во-вторых, доказывали, что из первого варианта определения многое становится ясно. В нем речь идет о необходимости достижения при государственном управлении соответствующего набора характеристик состояния конкретного объекта – «транспортной системы Российской Федерации». Этим практически сформирована целевая функция – неотъемлемый элемент управления. Характеристика целевого состояния также указана. Она заключается в способности выполнять вполне определенные функции, которые тоже перечислены. Даны и ценностно-целевые критерии: жизнь и здоровье (вполне логично, что им отдается приоритет), отсутствие ущерба. Следовательно, каждый элемент этого определения порождает соответствующий раздел при последующем нормативно-правовом конструировании, «вложенную» цепочку подчиненных или связанных более частных понятий, таких, как «транспортная система», «устойчивость транспортной деятельности» и сама «транспортная деятельность». Уже в определении рождается категориальный ряд, основные правовые понятия;

– в-третьих, указывали на несистемный подход к вопросу транспортной безопасности и на необходимость прийти к единообразному пониманию транспортной безопасности. Мотивация – исключение синхронного использования в законодательстве внешне схожих понятий, таких как «безопасность на транспорте», «безопасность транспортного комплекса» и т.п.[313].

Таким образом, после появления категории «транспортная безопасность» в Постановлении Правительства РФ «Вопросы Министерства транспорта Российской Федерации» в научных публикациях подчеркивалось, что этот термин имеет собирательное значение. Отдельные исследователи вообще рекомендовали воздерживаться от использования этого термина в других нормативных правовых актах до его разъяснения непосредственно в законе[314].

Но, как мы только что показали, введение в правовой оборот термина «транспортная безопасность» изначально не нашло общего понимания в научном мире, и принятие ФЗ «О транспортной безопасности» задачу единства понятийного аппарата не решило.

Второе.

Попытки наполнить смысловым содержанием появившееся в правовом лексиконе понятие «транспортная безопасность», демонстрировали серьезные трудности, с которыми столкнулся законодатель.

Во-первых, сама категория оказалась принципиально новой, что мы уже неоднократно отмечали. Не упоминалось о транспортной безопасности в законе «О безопасности» 1992 года, в Концепции национальной безопасности РФ 1997года, в базовых для транспортной сферы отраслевых кодексах и законах.

Во-вторых, отсутствовала возможность воспользоваться зарубежным правовым опытом, так как в зарубежных странах это понятие также не было определено. Зарубежная практика свидетельствовала, что там законодатели принимали нормативно-правовые акты видового характера, связанные с обеспечением безопасности отдельных видов транспорта – авиационного, железнодорожного и т.п.

В-третьих, законодатель фактически не прислушался к доводам ученых, предлагающих развернутые формулировки термина «транспортная безопасность» и остался в рамках уже явно не соответствующего реалиям 2007 года закона «О безопасности» 1992 года. Напоминаем, что в ст. 1. указанного закона была представлена следующая формулировка безопасности как состояния защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз (сравните с определением транспортной безопасности). Ко всему, законодатель просто фактически заменил в определении существующего понятия «авиационная безопасность» базовый термин на безопасность транспортную. Понятие «авиационной безопасности» было закреплено в ст. 83 Воздушного кодекса 1997 года, где фиксировалось, что авиационная безопасность – состояние защищенности авиации от незаконного вмешательства в деятельность в области авиации. Термин «незаконное вмешательство в деятельность в области авиации» объяснялся, как противоправные действия (бездействие), угрожающие безопасной деятельности в области авиации, повлекшие за собой несчастные случаи с людьми, материальный ущерб, захват или угон воздушного судна либо создавшие угрозу наступления таких последствий[315].

Третье.

Понятие транспортной безопасности преимущественно трактовалось (да и трактуется) как предупреждение терроризма на транспорте. Как отмечалось в проект Концепции транспортной безопасности РФ, антитеррористический императив транспортной безопасности носит объективный характер и в целом (на момент написания Концепции – прим. А.Ш.) обусловлен значительным ростом террористических актов в мире, а также степенью его опасности непосредственно для транспортного комплекса[316].

Если объяснять данное положение подробнее, то представляется следующая картина.

Необходимость принятия ФЗ «О транспортной безопасности» обусловлена рядом факторов, где основным являлся фактор террористической угрозы, опасность которого для объектов транспортного комплекса резко возросла.

Серьезные меры правового регулирования по усовершенствованию норм обеспечения транспортной безопасности были предприняты во многих государствах после событий 11 сентября 2001 года в США. Учитывая особую уязвимость транспортного комплекса к терактам, руководители восьми ведущих государств мира в Кананаскисе, Эвиане и Саванне подписали ряд совместных документов, предусматривающих повышенные обязательства сторон по мерам противодействия терроризму[317].

Исходя из анализа сентябрьского теракта 2001 года в США, угроз национальной безопасности России, в стране была разработана и начала реализовываться программа борьбы и противодействия терроризму. Россия активизировала свое участие в Контртеррористическом комитете Совета Безопасности ООН, «Большой восьмерке», АТЦ СНГ, ОДКБ, ОБСЕ, ШОС.

В октябре 2003 года Россия за успехи в борьбе с финансированием терроризма была принята в постоянные члены ФАТФ (Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег).

Несмотря на принимаемые меры, предотвратить крупные теракты на своей территории нам не удалось. Так, в 2004 году был совершен целый ряд террористических актов на различных объектах транспорта и транспортных средствах, в том числе в гражданской авиации, на железнодорожном транспорте, метрополитене. В целом эти события показали недостаточность существующей системы мер обеспечения транспортной безопасности. 24 августа 2004 года произошел двойной террористический акт, когда террористками-смертницами был осуществлен подрыв самолетов по маршрутам Москва-Волгоград и Москва-Сочи. Поручение на разработку законопроекта о мерах по обеспечению безопасности на транспорте было дано Президентом РФ в кратчайшие сроки, уже 3 сентября 2004 года.

По мнению экспертов, наиболее эффективным управленческим решением в борьбе с терроризмом стало создание в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15 февраля 2006 года № 116 «О мерах по противодействию терроризму»[318] Национального антитеррористического комитета. Это – коллегиальный орган, обеспечивающий координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию терроризму, а также осуществляющий подготовку соответствующих предложений Президенту Российской Федерации.

Образование Национального антитеррористического комитета способствовало снятию и разрешению проблемы разобщенности силовых структур, усиливало их координацию. Создание Национального антитеррористического комитета придало и импульс работе над Федеральным законом РФ «О противодействии терроризму». Президент РФ подписал его 6 марта 2006 года[319].С апреля 2006 года был принят целый пакет других актов антитеррористического законодательства.

В подобных условиях и был принят Федеральный закон «О транспортной безопасности» 2007 года, который, по мнению Степаненко Ю.В. следовало бы назвать Закон «Об антитеррористической безопасности на транспорте»[320].

Во-первых, ограничение перечня угроз транспортной безопасности только актами незаконного вмешательства, нарушающими его нормальное функционирование, направленность этих актов не на конкретных лиц или их права, а на неопределенный круг лиц сближал транспортную безопасность с антитеррористической безопасностью[321].

Во-вторых, не корректно при определении актов незаконного вмешательства особо выделять только акты террористические. Транспортная безопасность включает необходимость нейтрализации (или минимизации последствий) от угроз и техногенного и природного характера.

Следует еще раз обратить внимание на утверждение, что без терминологии невозможна никакая профессиональная научная деятельность. Мы представили картину споров, вызванную неоднозначностью понимания термина «транспортная безопасность» при подготовке ФЗ «О транспортной безопасности». Но, именно принятие данного закона, позволило констатировать появление транспортной безопасности как самостоятельного правового института.

К сожалению, автоматически, его место в системе других институтов безопасности новым законом не определялось. Более того, мы абсолютно согласны с Ю.В. Степаненко, что как только Федеральный закон «О транспортной безопасности» был принят и обнародован, он сразу же стал «возмутителем спокойствия» в правовом регулировании безопасности на транспорте. Для многих ученых-юристов и других специалистов в этой области такая реакция была вполне ожидаемой, так как терминологические споры (об этом уже упоминалось) разгорелись в литературе задолго до принятия данного акта[322].

В итоге, в современной правовой литературе четко можно выделить два подхода к объяснению термина «транспортная безопасность»: узкий и широкий.

Узкий подход связан с формулировкой, которой придерживаются те авторы, которые берут за основу определение термина, зафиксированного в ФЗ «О транспортной безопасности». По этому поводу можно отметить, что, во-первых, в подобной интерпретации транспортной безопасности охватывается только один, социальный компонент этой области общественных отношений.

Во-вторых, данная смысловая нагрузка «транспортной безопасности» скрывает всего лишь одну из частных сфер возможного приложения сил и средств антитеррористического комплекса[323].

Понимание «транспортной безопасности» в широком смысле слова связано с теми авторами, которые разделяют основные положения С.С. Сулакшина и его коллег – разработчиков проектов Государственной концепции и Федерального закона о транспортной безопасности. Напоминаем, что в этом случае транспортной безопасностью является состояние транспортной системы Российской Федерации, позволяющее обеспечить национальную безопасность и национальные интересы в области транспортной деятельности, устойчивость транспортной деятельности, предотвращать (минимизировать) вред здоровью и жизни людей, ущерб имуществу и окружающей среде, общенациональный экономический ущерб при транспортной деятельности[324].

Один из основных доводов связан с тем, что дефиниция принятого ФЗ «О транспортной безопасности» отражает лишь одну угрозу состоянию защищенности – акты незаконного вмешательства, среди которых ведущую роль играет террористическая компонента. Но здесь следует подчеркнуть, что немаловажной составляющей является защита транспортной сферы от иных, в том числе – криминальных, форм незаконного вмешательства в действия транспорта, а также от различного рода чрезвычайных ситуаций (происшествий).

Следует учитывать, что помимо актов незаконного вмешательства существуют и иные виды угроз транспортной безопасности, самой распространенной из которых является техногенная. Технические неисправности транспортных средств и объектов транспортной инфраструктуры становятся основными причинами транспортных происшествий (аварий, крушений, катастроф). Другая немаловажная причина – стихийные бедствия и природные катаклизмы[325].

Ко всему, Сулакшин С.С. и члены работающих с ним над проектами Государственной концепции и Федерального закона «О транспортной безопасности» творческих коллективов, транспортную безопасность подразделяли на три вида: «технико-технологическую безопасность», «антитеррористическую безопасность» и «организационно-структурно-управленческую готовность. Они полагали, что выделенные составляющие транспортной безопасности коррелируют с аналогичными терминами, используемыми в зарубежных подходах, такими, как safety, security и preparedness.

Применительно к транспортной тематике security означает антитеррористическую безопасность, защищенность от актов незаконного вмешательства в транспортную деятельность.

Такой подвид безопасности, как safety, представляет технико-технологическую безопасность, как способность предотвращения аварий, катастроф и различных происшествий технического происхождения в связи с состоянием техники и системы человек-машина.

Кроме того, для российской системы важен еще один фактор транспортной безопасности – preparedness, предназначенный для процедурных мероприятий, в том числе превентивных, и означающий структурно-организационно-управленческую готовность. Указанная готовность – это способность оценивать угрозы, т. е. минимизировать риски, прогнозировать и предотвращать кризисные ситуации, действовать максимально эффективно в период их возникновения и развития, а также тренированность при ликвидации (минимизации) последствий кризисных ситуаций[326].

В проекте Концепции транспортной безопасности, разработанной Фондом транспортной безопасности в 2006 году, авторы определяли понятие «транспортная безопасность» в общем виде, как:

– систему предупреждения, противодействия и пресечения преступлений, включая терроризм, в транспортной сфере;

– систему предупреждения на транспорте чрезвычайных происшествий природного и техногенного характера;

– систему недопущения либо минимизации материального и морального ущерба на транспорте от преступлений и чрезвычайных происшествий;

– систему, направленную на повышение экологической безопасности перевозок, экологической устойчивости транспортной системы;

– систему реализации целей национальной безопасности в транспортном комплексе в целом[327].

Данное положение получило дальнейшее развитие и в научной среде[328]. Смысловое содержание понятия «транспортная безопасность» базируется на реальной оценке национальных интересов в транспортной сфере и учете всех видов угроз транспортной безопасности.

Национальные интересы РФ в транспортной сфере. В структуре национальных интересов РФ особое место занимают интересы национальной безопасности страны, неотъемлемой составной частью которой являются интересы транспортной безопасности. На формирование национальных интересов Российской Федерации в транспортной сфере большое влияние оказывают как положение России в мировом сообществе, так и внутриполитическая обстановка в стране[329].

В настоящее время интересы российской экономики определяются сочетанием ряда факторов, соотносимых, в том числе, и с транспортной сферой и ее безопасностью. Один из ведущих факторов связан с тем, что усиление глобальной конкуренции, охватывающей рынки товаров, услуг и капитала, структурная перестройка мирового хозяйства, связанная с изменением баланса между экономическими центрами, возрастание роли региональных экономических союзов, перспектива распространения новых технологий влекут за собой изменение национальных и мировых грузо- и пассажиропотоков. Соответственно, возрастает рост требований к качеству транспортного обслуживания, обеспечению безопасности и устойчивости транспортной системы, существенному повышению ее конкурентоспособности. При этом следует учитывать, что одновременно в России появились и существенные ограничения роста экономики, обусловленные недостаточным развитием транспортной системы и ее безопасности. В современный период центр тяжести в области транспорта должен смещаться от стратегии экономического роста к интенсивному, инновационному и социально ориентированному типу развития. И на данном этапе целью государства является создание условий для превращения транспорта в системообразующий элемент экономики, генератор инвестиционного и инновационного спроса на продукцию, самостоятельную точку роста экономики.

В проекте Концепции транспортной безопасности РФ, разработанном Фондом транспортно безопасности, подчеркивается, что развитие национальных интересов нашей страны в транспортной сфере – это двусторонний процесс. Он напрямую связан как с основными тенденциями в развитии международных отношений на современном этапе, так и с внутренней ситуацией, в том числе, задачами экономического и социального развития, непосредственно нацеленными на реализацию социально-политических и геополитических интересов и приоритетов государства, на их надежное обеспечение.

Особая роль транспортного комплекса и транспортной безопасности в обеспечении национальных интересов Российской Федерации в значительной мере обусловлена некоторыми характеристиками присущими территории Российского государства в том числе:

– ее огромными размерами;

– наличием богатейших природных ресурсов мирового значения, расположенных на ее территории, часто в отдаленной от экономических центров страны, в труднодоступной, с экстремальными климатическими условиями, слабо освоенной местности;

– неравномерным развитием ее регионов, существенно отличающихся по уровню не только от московского, но и друг от друга;

– уникальным геостратегическим положением территории государства на Евразийском континенте.

Учет этих характеристик позволяет в полном объеме понять роль транспортного комплекса и транспортной безопасности в обеспечении национальных интересов России. Степень эффективности выполнения транспортным комплексом Российской Федерации своей особой роли в деле обеспечения национальных интересов страны находится в прямой зависимости от достигнутого на транспортных магистралях уровня безопасности.

В наиболее общем виде национальные интересы Российской Федерации в транспортной сфере состоят:

– в удовлетворении потребностей личности, общества и государства в современном спектре транспортных услуг;

– в достижении путем технического перевооружения и модернизации транспортного комплекса высокой экономической эффективности и безопасности транспортного процесса, в обеспечении доступности транспортных услуг на уровне, гарантирующем социальную стабильность, развитие межрегиональных связей и национального рынка труда, а также бесперебойный характер предоставления транспортных услуг;

– в приведении транспортной безопасности России к уровню международных стандартов, что является необходимым условием: реализации транзитного потенциала транспортного комплекса; развития экспортно-импортных услуг; предупреждения и пресечения преступлений на транспорте, включая терроризм; обеспечение военной безопасности и укреплении России как великой державы[330];

– вобеспечении роста производительности труда, улучшении использования трудовых ресурсов в транспортном комплексе, которые должны стать важнейшими факторами снижения транспортных издержек и повышения конкурентоспособности транспортного комплекса России на мировом рынке.

Национальные интересы в транспортной сфере обеспечиваются институтами государственной власти. Они осуществляют свои функции во взаимодействии с общественными организациями, субъектами транспортной инфраструктуры, специализированными органами в области транспортной безопасности, действующими на основе Конституции и законодательства РФ.

Угрозы транспортной безопасности.Термин «угроза», в том числе, «угроза транспортной безопасности», активно использовался и используется в официальных правовых источниках, в научных работах российских авторов. Но реальность такова, что содержание этого понятия, и, соответственно, проблемы, связанные с обеспечением транспортной безопасности России, раскрыты не полностью. В первую очередь, это относится к самой «угрозе транспортной безопасности». Сразу следует отметить, что в ст. 1 «Основные понятия» ФЗ «О транспортной безопасности» среди более двадцати представленных дефиниций такой, как «угроза транспортной безопасности», нет.

Можно продемонстрировать ряд вариантов, наличествующих в наших источниках:

– угрозы транспортной безопасности – это условия, обстоятельства и причины, способные привести к ущербу национальной безопасности, ущемлению национальных интересов Российской Федерации в области транспортной деятельности, нарушению устойчивости транспортной деятельности, нанесению вреда здоровью и жизни людей, ущерба имуществу и окружающей среде, общенациональному экономическому ущербу при транспортной деятельности[331];

– угроза транспортной безопасности – это противоправные действия, либо намерения совершить подобные действия, а также процессы природного либо техногенного характера, или их совокупность, препятствующие реализации жизненно важных интересов личности, общества и государства в транспортной сфере, приводящие или способные привести к авариям в транспортном комплексе[332];

– угрозы транспортной безопасности – это условия и факторы, способные привести к понижению уровня транспортной безопасности, ущербу национальной безопасности Российской Федерации, нарушению устойчивости транспортной деятельности, нанесению вреда здоровью и жизни людей, ущерба имуществу и окружающей среде, общенациональным экономическим потерям[333].

Представленные положения созвучны понятию «угроза», зафиксированному в Стратегиях национальной безопасности РФ 2009 и 2015 годов, где дефиниция так же строится на анализе комплекса условий и факторов и национальных интересов РФ.

Провести полноценный анализ угроз предлагается при опоре на положения научных работ, связанных с рассматриваемой тематикой.

Обеспечение транспортной безопасности во многом зависит от объективной оценки угрожающих ей факторов. Это вызывает потребность грамотной классификация угроз безопасности по определенным критериям на отдельные виды.

Первый критерий. Основания для классификации предлагаются крайне разнообразные, но большинство авторов соглашается с тем, что значимым в этом отношении критерием является местонахождение источников угрозы. Исходя из этого, четко просматривается две категории источников угроз – внешние и внутренние.

К внешним источникам угроз относят:

– деятельность иностранных политических, экономических, военных, разведывательных и транспортных структур, направленная против интересов Российской Федерации в транспортной сфере;

– обострение международной конкуренции за обладание новыми транспортными рынками, новыми транспортными технологиями и природными ресурсами;

– стремление ряда стран к доминированию на мировом транспортном пространстве и вытеснению России с традиционных транспортных рынков;

– увеличение технологического отрыва ведущих держав мира от России и наращивание их возможностей по противодействию созданию конкурентоспособных российских транспортных технологий;

– деятельность международных террористических организаций.

К внутренним источникам угроз относят:

– критическое материально-техническое состояние некоторых отраслей транспортного комплекса;

– неблагоприятную криминогенную обстановку, сопровождающуюся тенденциями сращивания государственных и криминальных структур в транспортной сфере;

– недостаточную координацию деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации по формированию и реализации единой государственной политики в транспортном комплексе и обеспечения его безопасности.

Соответственно, мы видим, что в зависимости от места зарождения угрозы можно разделить на внешние и внутренние.

Внутренние угрозы транспортной безопасности формируются в пределах транспортной отрасли – преимущественно технического, экологического, террористического, информационного характера, а также, и в особенности, в связи с человеческим фактором.

Под внешними угрозами транспортной безопасности подразумевается экономическая и национальная безопасность России в мировом экономическом и геополитическом пространствах.

По состоянию на начало XXI века для Российской Федерации приоритетное значение имеют внутренние угрозы транспортной безопасности.

С учетом того, что угроза не возникает из ничего, а является следствием целого комплекса процессов, которые при этом выступают в качестве причин или условий возникновения угроз транспортной безопасности, важно различать потенциальную или реальную угрозу.

Потенциальная угроза транспортной безопасности представляет собой процесс зарождение опасности, формирование предпосылок возможности причинения существенного вреда.

Реальная угроза транспортной безопасности – это окончательно сформировавшееся, ожидаемое или существующее явление, которое объективно уже способно причинить вред жизненно важным интересам личности, общества и государства.

Реальная и потенциальная угроза – это преграда для безопасного функционирования транспортного комплекса, исходящая из внутренних и внешних источников. Ее оценка позволяет определить содержание деятельности по обеспечению внутренней и внешней безопасности.