Правовой основой государственной безопасности является Конституция РФ.

Положения Конституции, регулирующие государственную безопасность, могут быть разделены на следующие группы:

1) основы конституционного строя, выступающие нормативно-правовой базой государственной деятельности по обеспечению безопасности Российской Федерации;

2) статьи, посвященные отдельным видам безопасности (отдельным составляющим безопасности государства);

3) положения Конституции РФ, в которых требование обеспечения безопасности государства выступает критерием правомерности ограничения прав и свобод человека и гражданина;

4) положения Конституции РФ, в которых требование обеспечения безопасности государства выступает критерием правомерности деятельности общественного объединения^[57].

Конституционные основы государственной безопасности Российской Федерации выражены, прежде всего, в защите суверенитета и обеспечении территориальной целостности государства. Более всего это иллюстрируют основные полномочия высших органов государственной власти в указанной сфере, например, Президента РФ (ст. 80, ч. 2; ст. 82, ч. 1).

Если конкретно, то в ст. 13 (ч. 5) и ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ говорится о «безопасности государства».

Ст. 13 (ч. 5) устанавливает гарантии многопартийности, идеологического многообразия и политического плюрализма, которые характерны для демократического правового государства. Данные гарантии связаны с определенным перечнем запретов – указании конкретных действий, запрещенных Конституцией РФ в отношении политических партий и иных общественных объединений. Если общественное объединение осуществляет конкретные действия, или преследует цели, направленные на подрыв безопасности государства, то создание подобных объединений конституционно запрещено. Безопасность государства – это предмет особой защиты Конституцией Российской Федерации. Для ее обеспечения могут издаваться федеральные законы, которые ущемляют права и свободы человека и гражданина, включая и право на объединение в политические партии.

Это ясно видно из ст. 55 (ч. 3) – права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Иными словами, если не нарушаются ни основы конституционного строя, ни нравственность и здоровье, ни права и законные интересы других лиц, ни обороноспособность и безопасность государства, ограничение прав и свобод невозможно, а любые попытки их ограничить являются незаконными и должны быть немедленно пресечены. «Возникает закономерный вопрос: кто и как должен определять эту «меру»? Очевидно, что государство в лице своих органов посредством инициирования и издания федеральных законов. Иными словами, Конституция РФ четко обозначает единственную легитимную форму возможного ограничения прав и свобод – федеральный закон, процедура принятия которого прописана в разделе 3 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ»^[58].

В ст. 82 (ч. 1) говорится о «безопасности и целостности государства», что является частью клятвы Президента РФ народу. Собственно, понятие «государственная безопасность» используется в ст. 114 (ч. 1, п. «д»), где Правительство Российской Федерации «осуществляет меры по обеспечению … государственной безопасности…».

Как справедливо отмечал Д.В. Ирошников, основа конституционно-правового закрепления государственной безопасности также находит отражение в основных полномочиях высших органов государственной власти в данной сфере. В соответствии со ст. 10 Конституции РФ, государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Конституционно-правовые нормы закрепляют за каждой из ветвей власти определенные полномочия в сфере государственной безопасности^[59].

Полномочия Президента Российской Федерации в области обеспечения государственной безопасности определены в ст. 80 (ч. 2) и сформулированы следующим образом: Президент Российской Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Охрана суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности связана с деятельностью всех ветвей власти. Но Президент наделяется Основным Законом в этой области особыми полномочиями. Например, принимать оперативные решения, вызванные экстраординарными обстоятельствами, в частности, вводить военное или чрезвычайное положение на территории России или в отдельных ее местностях.

Полномочия Президента по охране исторически сложившегося государственного единства непосредственно связаны с выполнением им конституционных требований об обеспечении целостности Российской Федерации и неприкосновенности ее территории. Государственная целостность – это одна из основ конституционного строя России, которая является важным условием обеспечения равного правового статуса всех граждан независимо от места их проживания, одной из гарантий их конституционных прав и свобод.

Разнообразны и объемны полномочия Президента и его деятельность по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Например, Президент РФ:

- обладает определенными рычагами воздействия на Государственную Думу и Правительство, так как вправе в установленном порядке объявлять об отставке Правительства или роспуске Государственной Думы, если Дума выражает недоверие Правительству или отказывает Правительству в доверии;

- имеет право на федеральное вмешательство в ситуации, когда органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления нарушаются Конституция РФ и законы, ограничиваются права и свободы граждан;

- может вносить в установленном порядке проекты федеральных законов о роспуске законодательных (представительных) органов власти субъектов Федерации и т.д.

Основными конституционными полномочиями законодательной власти в сфере государственной безопасности являются принятие законов, регламентирующих вопросы государственной безопасности, а также внесение изменений в действующее законодательство в данной сфере. Мы уже представляли материал о деятельности Комитетов палат Федерального Собрания. Относительно нашего вопроса следует отметить, что Комитет по безопасности и противодействию коррупции Государственной Думы РФ предварительно рассматривает и готовит к рассмотрению Государственной Думой законопроекты и проекты постановлений палаты по следующим вопросам государственной безопасности:

- о статусе и правовом регулировании деятельности Службы внешней разведки Российской Федерации; Федеральной службы безопасности Российской Федерации; Федеральной службы охраны Российской Федерации;

- о борьбе с терроризмом, экстремизмом, контрабандой и коррупцией;

- об обеспечении суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации, безопасности ее границ и континентального шельфа и др.

Комитет по безопасности и противодействию коррупции Государственной Думы РФ так же участвует в обобщении правоприменительной практики деятельности специальных служб в целях прогнозирования, своевременного выявления и нейтрализации внешних и внутренних угроз безопасности Российской Федерации^[60].

В структуре Комитета по безопасности и противодействию коррупции создан подкомитет по законодательству в сфере государственной безопасности, внешней разведки и по вопросам государственной границы^[61].

Подкомитет предварительно прорабатывает направляемые им председателем Комитета законопроекты, иные документы и материалы, рассматривает их на своих заседаниях и подготавливает предложения по обсуждаемым вопросам к заседаниям Комитета^[62].

Согласно Конституции Российской Федерации, Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации (ст. 114, ч. 1, п. «д»).

Детализируя положения Конституции, ст. 20 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 года № 2–ФКЗ (ред. от 28 декабря 2016 года)[63] определяет следующим образом полномочия Правительства Российской Федерациипо обеспечению государственной безопасности нашей страны. Правительство:

- осуществляет необходимые меры по обеспечению государственной безопасности Российской Федерации;

- обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными законами к обеспечению государственной безопасности Российской Федерации;

- принимает меры по охране Государственной границы Российской Федерации.

Соответственно, можно сделать вывод, что конституционные нормы оформляют базу государственной безопасности Российской Федерации, связанную, в первую очередь, с защитой суверенитета и обеспечением территориальной целостности государства, а также основными конституционными полномочиями высших органов государственной власти в области защиты государственной безопасности страны.

Конституция РФ является отправной точкой последующего процесса правового регулирования государственной безопасности в России, что ясно видно из принимаемых на ее основе федеральных законов и иных нормативных правовых актах.

Можно назвать следующие наиболее значимые акты, среди которых, помимо ФЗ «О безопасности» и ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», федеральные законы:

– «О Государственной границе Российской Федерации»от 1 апреля 1993 года № 4730-1(ред. от 3 июля 2016 года)^[64];

– «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ (ред. от 23 июня 2016 года)^[65];

– «О Федеральной службе безопасности» от 3 апреля 1995 года № 40-ФЗ (ред. от 6 июля 2016 года)^[66];

– «О связи» от 07.07.2003 года № 126-ФЗ (ред. от 6 июля 2016 года)^[67];

– «О противодействии терроризму» от 06.03.2006 года № 35-ФЗ (ред. от 6 июля 2016 года)^[68]

– «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» от 3 июля 2016 года № 226-ФЗ^[69] и другие.

Указы Президента РФ:

– «О мерах по своевременному финансированию государственных органов и сил обеспечения безопасности» от 16 мая 1996 года № 726 (ред. от 30 сентября 2011 года)^[70];

– «О мерах по совершенствованию государственного управления в области безопасности Российской Федерации» от 11 марта 2003 года № 308 (ред. от 7 августа 2004 года)^[71];

– «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» от 12 мая 2009 года № 537 (ред. от 1 июля 2014 года) (утратил силу);

– «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 21 мая 2012 года № 636 (ред. от 29 декабря 2016 года)^[72];

– «О порядке установления уровней террористической опасности, предусматривающих принятие дополнительных мер по обеспечению безопасности личности, общества и государства» от 14 июня 2012 года № 851^[73];

– «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» от 31 декабря 2015 года № 683;

– «Вопросы Федеральной службы войск национальной гвардии РФ» от 5 апреля 2016 года № 157[74]и другие.

Указанные нормативно-правовые акты охватывают различные содержательные стороны государственной безопасности.

В Российской Федерации созданы и функционируют органы государственной власти, призванные осуществлять деятельность по обеспечению государственной безопасности. Сразу следует подчеркнуть, что в обеспечении безопасности участвуют в той или иной степени все органы государственной власти. Но, в основном, это органы исполнительной власти. В частности, закрепляются полномочия высшего органа исполнительной власти (Правительства РФ) по обеспечению государственной безопасности, охране Государственной границы РФ, обязанности по обеспечению социальных гарантий военнослужащих и иных лиц, привлекаемых к осуществлению государственной безопасности.

Регулируется деятельность ведущих в рассматриваемой сфере федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, в первую очередь, Федеральной службы войск национальной гвардии, Федеральной службы безопасности и Службы внешней разведки. Указ Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти» прямо возлагает на спецслужбы страны обязанность обеспечивать государственную безопасность РФ.

Действующие нормативно-правовые акты, в особенности ФЗ «О федеральной службе безопасности», регламентируют содержание и деятельность в области разведки и контрразведки, противодействия терроризму, преступлениям, посягающим на государственную безопасность, пограничной сфере и т.д. Федеральный закон «О Государственной границе Российской Федерации» не только установил конкретные полномочия ряда федеральных органов исполнительной власти по вопросам защиты и охраны Государственной границы, но и закрепил легитимные определения и толкования ряда понятий, как-то «защита Государственной границы», «приграничная территория», «охрана Государственной границы», «режим Государственной границы».

Регулируются вопросы военной службы, деятельность по борьбе с экстремизмом, националистическими проявлениями, легализацией доходов, полученных незаконным путем.

Следует еще раз подчеркнуть, что ряд актов носит спорный характер, что не позволяет как результативно осуществлять их исполнение, так и успешно совершенствовать теоретические исследования, связанные с проблематикой государственной безопасности. И, как совершенно справедливо отмечала Ю.Г. Федотова, «многие нормативные правовые акты по вопросам обеспечения безопасности государства определяют разный понятийный аппарат, в ряде случаев противоречат друг другу и практически не дифференцируют виды безопасности государства»^[75].

Особенно явно это было видно в положениях Стратегии национальной безопасности 2009 года.

С одной стороны, в Стратегии национальной безопасности указывалось на такой вид безопасности, как государственная, когда один из параграфов (р. IV, § 2) так и назывался – «Государственная и общественная безопасность». Но, с другой, в общетеоретическом первом разделе, помимо самого определения «национальная безопасность», представлены ее сферы, где собственно государственной безопасности, как отдельного вида, нет (п.7).

В Стратегии национальной безопасности 2015 года, наоборот, в п.6 «государственная безопасность», как отдельный вид выделена, но при этом, в разделе IV ситуация с соединением государственной и общественной безопасности, сохраняется (§ 2 ).

Проблемность в правовом регулировании государственной безопасности, таким образом, объясняется рядом факторов:

- в Конституции РФ говорится и о безопасности государства, и о государственной безопасности, что вызывает неоднозначное доктринальное толкование и споры среди исследователей;

- вопросы государственной безопасности охватывают практически все сферы общественных отношений и поэтому объективно являются предметом регулирования фактически любой из отраслей права;

- правовое регулирование касается, во-первых, отдельных составляющих государственной безопасности, и, во-вторых, это, как правило, не федеральное законодательство, а указы, постановления, распоряжения, в правовой природе которых много неопределенных и неясных моментов;

- регламентации подлежат, в основном, вопросы организационного обеспечения государственной безопасности, а также деятельности правоохранительных ведомств в данной сфере.

Таким образом, в российском обществе вообще, и в научном сообществе, в частности, еще не сложилось общепризнанного цельного мнения о том, что есть «государственная безопасность». Это, естественно, препятствует формированию единого подхода к законотворчеству в рассматриваемой области. В свою очередь, подобная нормативная неопределенность не лучшим образом влияет и на доктринальное толкование разнообразных аспектов понятия «государственная безопасность».

Мы уже обратили внимание на использовании в Конституции РФ как понятия «безопасность государства», так и «государственная безопасность». Это разнообразие, естественно, было замечено российскими учеными, на уровне теоретического осмысления стал пользоваться актуальностью вопрос о соотношении дефиниций «безопасность государства» и «государственная безопасность.

Ряд авторов свободно взаимозаменяют эти понятия.

Другие утверждают, что рассматриваемые категории не тождественны, но расходятся в мотивационных доводах:

- различать термины следует, чтобы более точно понимать содержание термина «государственная безопасность», так как понятие «безопасность государства» находится в одном ряду с такими понятиями, как безопасность личности и общества, защита суверенитета, территориальной целостности Российской Федерации, законных прав и свобод ее граждан и т.д. Безопасность государства предполагает не только выявление и устранение угроз, но и противодействие их источникам, а также целенаправленную деятельность по обеспечению устойчивого поступательного развития государства. Если отождествлять понятие государственной безопасности и безопасности государства, то в систему обеспечения государственной безопасности следовало бы включать всю экономическую, социально-политическую и духовно-идеологическую систему общества в той мере, в какой она направлена на развитие государства, и, таким образом, на обеспечение его безопасности;

- различать термины следует, потому, что категория «безопасность государства» является более конкретной и точной по сравнению с «государственной безопасностью». В данном случае выводится следующая система квалификации понятий, к которым относится термин «безопасность»: «национальная безопасность», «безопасность государства», «государственная безопасность», «военная безопасность», «политическая безопасность», «экономическая безопасность» и др.

- различать термины следует, потому, что «безопасность государства» –более широкое понятие по сравнению категорией «государственная безопасность». В данном случае представляется восприятие государства как «государства-нации (страны)», и, соответственно, во-первых, безопасность государства (страны) связана с различного рода угрозами, выходящими за пределы государственной безопасности, где ее угрозы – это разведывательная и иная подрывная деятельность иностранных спецслужб и организаций, а также других враждебных существующему строю элементов, направленная против основ конституционного строя, политического, экономического, оборонного, научно-технического и информационного потенциала страны. И, во-вторых, государственная, военная, экономическая, общественная безопасность являются составляющими общего понятие «безопасность страны (государства)».

- различие понятий «государственная безопасность» и «безопасность государства» обусловливается следующим: в первом случае говорится о категории «государство» как политической системе власти, своего рода организации; во втором случае речь идет о категории «страна», которая характеризуется в большей степени историческим и культурными факторами, включающими население, общность территории, язык и т.п. То есть, при употреблении термина «безопасность государства» подразумевается безопасность страны, безопасность России^[76].

Мы присоединяемся к мнению авторов, «разводящих» указанные понятия, и, исходя из этого, попытаемся представить их сущность.

Безопасность государства включает в себя все сферы общественных отношений личности, общества и самого государства, в том числе, и международные отношения, а противодействие угрозам осуществляется на всех уровнях, во всех плоскостях. Следовательно, безопасность государства – это состояние его защищенности от внутренних и внешних угроз, которое позволяет ему (государству) обеспечить свой суверенитет во всех сферах жизнедеятельности, территориальную целостность и обороноспособность, конституционный строй, конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан. Соответственно, государственная безопасность –более узкий вид безопасности государства, но при этом ее элементы проникают фактически во все сферы общественных отношений и объективно могут быть предметом регулирования в любой из существующих отраслей права. Таким образом, простраивается следующая логическая цепочка, где безопасность государства (основа) –государственная безопасность (родовой признак) –иные виды безопасности (видовые элементы)^[77].

Теперь мы можем перейти к конкретному рассмотрению дефиниции «государственная безопасность».

Как уже отмечалось, в постсоветском пространстве восприятие категории «государственная безопасность» изменилось. Обсуждение этого вопроса продолжало оставаться актуальным. А после появления Стратегии национальной безопасности 2009 года и закона «О безопасности» 2010 года наметился новый всплеск интереса к сущности данного понятия, который еще более стимулировало принятие Стратегии национальной безопасности 2015 года.

В научном сообществе развернулось множество дискуссий, предоставивших самые разнообразные обоснования содержания термина «государственная безопасность»:

- государственная безопасность – состояние защищенности основ конституционного строя, политического, экономического, оборонного, научно-технического и информационного потенциала страны от внешних и внутренних угроз, исходящих от иностранных спецслужб и организаций, а также преступных сообществ, групп и отдельных лиц^[78];

- государственная безопасность – состояние надежности и несокрушимости государственного и общественного строя, нерушимости его территориальной общности и независимости в определении курса внешней и внутренней политики^[79];

- государственная безопасность – это обеспечение незыблемости конституционного строя, суверенитета, территориальной целостности и нерушимости границ России; защиты природных богатств и системы управления страной; это обеспечение политической, экономической и социальной стабильности, законности и правопорядка; развитие равноправного и взаимовыгодного международного сотрудничества^[80];

- государственная безопасность – это форма (разновидность) безопасности национальной, предусматривающая возможность государства обеспечивать стабильное функционирование государственных и общественных учреждений, а также состояние их защищенности от потенциальных и реальных угроз^[81];

- государственная безопасность – функция государства по выявлению и разрешению конфликтов с целью предотвращения негативного влияния их последствий на охраняемые государством ценности^[82].

Таким образом, просматриваются попытки объяснить категорию «государственная безопасность» через следующие базовые термины – «состояние», «обеспечение», «отношения», «функция».

Но наиболее обоснованным, на наш взгляд, является подход Д.В. Ирошникова. Относительно первого определения он справедливо отмечал, что политический, экономический, оборонный и другие аспекты не могут входить в государственную безопасность, так как это самостоятельные виды национальной безопасности. Ко всему, заужен круг угроз, так как их источниками, в данном случае, являются только иностранные спецслужбы и организации, а также преступные сообщества и отдельные лица^[83].

Что касается последней формулировки, то к ее недостаткам Д.В. Ирошников относил, прежде всего, использованную категорию «охраняемые государством ценности». Государством охраняются права и свободы человека и гражданина, отношения собственности, семья и т.п. Однако данные «ценности» скорее принадлежат объектам национальной, нежели государственной безопасности. Представляется ему спорным и использование термина «конфликт». Конфликт, как правило, означает противоречие во взглядах, разногласие, спор. В процессе повседневной деятельности государства возникает множество конфликтов с иными государствами, политическими структурами, общественными организациями, а также отдельными гражданами. Но далеко не все конфликты подпадают под обеспечение государственной безопасности, а лишь те из них, которые несут в себе реальную угрозу объектам государственной безопасности^[84].

Содержательную сторону своего определения Д.В. Ирошников представляет как сложную систему, включающую в себя:

- субъекты государственной безопасности, где основным субъектом является государство;

- объекты государственной безопасности, понимаемые как основные признаки государства – государственный строй; государственные органы; государственный суверенитет; территориальная целостность государства;

- угрозы государственной безопасности, где угроза определяется как совокупность условий и факторов, создающих опасность объектам государственной безопасности. В зависимости от места зарождения угрозы квалифицируются как внешние и внутренние;

- совокупность сил и средств, необходимых для обеспечения государственной безопасности. Силы обеспечения государственной безопасности представляют собой органы государственной безопасности, которые можно определить как государственные органы, осуществляющие функции по обеспечению государственной безопасности. Средства обеспечения государственной безопасности – это технологии, а также технические, программные, правовые, организационные средства, используемые в процессе обеспечения государственной безопасности.

На основании проведенного анализа Д.В. Ирошников представляет следующее определение государственной безопасности: состояние защищенности государственного строя, государственных органов, территориальной целостности государства, а также его суверенитета от внутренних и внешних угроз^[85].

Соответственно, мы видим, что Д.В. Ирошниковым государственная безопасность рассматривается как бы в двух направлениях: как защита от посягательств на независимость государства извне, со стороны иных стран и иностранных организаций (внешняя безопасность), и как борьба с «внутренними врагами», стремящимися противозаконно изменить государственный строй (внутренняя безопасность)^[86].

И само понятие «государственная безопасность» и ее обеспечение неразрывно связано с дефиницией «угроза». Мы не случайно в качестве комплексного определения привели понятие «государственная безопасность» в трактовке Д.В. Ирошникова. Здесь четко прослеживается связь государственной безопасности с таким важнейшим признаком, как защищенность, которую следует воспринимать как активную целенаправленную деятельность субъекта обеспечения безопасности, направленную на поддержание определенного качественного уровня предохранения от внутренних и внешних воздействий. И это не просто «загороженность» от потенциальных противников, которая может привести к игнорированию важнейших свойств и функций безопасности по снижению, ослаблению, устранению или предупреждению опасности и угрозы.

Ряд исследователей считают, что смысл слова «защищать» хотя и отражает одну из важнейших функций безопасности, но не исчерпывает их^[87]. Ведь вторая составляющая определения «государственная безопасность» связана именно с внутренними и внешними угрозами (а мы уже отмечали, что в нашем случае угроза – это совокупность условий и факторов, создающих опасность объектам государственной безопасности).

И если сами категории «защищенность» и «угроза» в рассматриваемом определении – величины постоянные, то их внутреннее содержание может меняться, в зависимости от ситуации как непосредственно в нашей стране, так и вокруг нее. Учет данного фактора позволяет прогнозировать и предупреждать возможность нанесения вреда на самых ранних стадиях формирования угрозы.

Поэтому законодатель уделяет серьезное внимание данной проблеме. Закон «О безопасности» 2010 года в содержание деятельности по обеспечению безопасности (ст. 3) включает, в том числе, прогнозирование, выявление, анализ и оценку угроз безопасности; разработку и применение комплекса оперативных и долговременных мер по выявлению, предупреждению и устранению угроз безопасности, локализации и нейтрализации последствий их проявления.

Под обеспечением безопасности обычно понимается выработка необходимых решений, принятие на их основе продуманных действий, адекватных реальным и потенциальным угрозам. При этом обеспечение безопасности должно включать в себя прогнозирование реальных и потенциальных угроз на базе полученной информации, своевременную идентификацию угроз и определение наиболее опасных из них – как внутри государства, так и за его пределами.

Эффективное обеспечение безопасности государства возможно только тогда, когда представления об угрозе, а, следовательно, и способность принимать адекватные решения будут соответствовать характеру и степени опасности самой угрозы. Только в таком случае может осуществиться комплекс отвечающих угрозам действий. Но при идентификации угроз государственной безопасности необходимо устойчивое понимание интересов государства, личности, общества, но, прежде всего, именно интересов государства.

Владимирова Т.В. отмечала, что это условие считается первым в идентификации угроз как национальной, так и государственной безопасности. Данное условие невыполнимо, если не представлять в каких аспектах, на каких системных уровнях организации жизни страны интересы государства не являются интересами общества, интересами личности, т.е. расходятся с ними. К примеру, прекрасно известно противоречие между потребностью в свободе и потребностью в безопасности, которое, в различных вариациях, часто возникает при столкновении интересов таких субъектов как личность и государство, личность и общество, общество и государство. Сложная структура общества, различия в социальном положении людей, особенности преломления объективных условий действительности во внутреннем мире человека, в его сознании и деятельности приводят к появлению множества, как правило, несовпадающих между собой интересов. Соответственно, возможности прогнозирования реальных и потенциальных угроз государства исполнимы только на базе полученной информации, позволяющей своевременно идентифицировать угрозы и определять наиболее опасные из них^[88].

Мы подчеркнули, что эффективность деятельности по обеспечению государственной безопасности зависит не просто от своевременного выявления угроз, но и определения наиболее опасных из них. В СССР, в связи с наличием конфронтации между социалистическим и капиталистическим блоками, на которые был расколот мир, первоочередными считались внешние источники угроз. После распада советской системы перед руководством страны и структурами, занимающимися непосредственно защитой государственной безопасности, встали совершенно новые задачи, среди которых терроризм, наркоторговля, контрабанда, религиозный, национальный и политический экстремизм, сепаратизм и т.п. Постепенно сложилось понимание первостепенности для России внутренних, а не внешних угроз.

Осознание этого впервые отчетливо было продемонстрировано в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 23 февраля 1996 года и Концепции национальной безопасности РФ 1997 года[89]. В числе подобных были названы такие взаимосвязанные и взаимозависимые факторы, как системный экономический кризис, социально-политическая напряженность, национализм, религиозный экстремизм, сепаратизм, терроризм и т.п. На сегодняшний день основные методологические ориентиры для изучения проблем государственной безопасности сформулированы в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации 2015 года.

Уже упоминалось, что в разделе, посвященном обеспечению национальной безопасности, государственная и общественная безопасность рассматриваются в одном параграфе. Но их можно попытаться четко разделить, исходя из содержания угроз и мер противодействия. «Так, в частности общественную безопасность обычно связывают с защищенностью жизни, здоровья, имущества людей и корпораций, а также с обеспечением общественного порядка. Государственную безопасность как явление современной общественно-политической жизни обычно связывают с устойчивостью политического режима, незыблемостью конституционного строя, стабильным функционированием органов государственной власти и управления, мерой их защищенности от деструктивных действий внешней и внутренней направленности»^[90].

Соответственно, исходя из указанного посыла, в Стратегии национальной безопасности 2015года можно среди источников угроз государственной безопасности выделить следующие:

– разведывательная и иная деятельность специальных служб и организаций иностранных государств, отдельных лиц, наносящая ущерб национальным интересам;

– деятельность террористических и экстремистских организаций, направленная на насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации, дестабилизацию работы органов государственной власти, уничтожение или нарушение функционирования военных и промышленных объектов;

– деятельность радикальных общественных объединений и группировок, использующих националистическую и религиозно-экстремистскую идеологию, иностранных и международных неправительственных организаций, финансовых и экономических структур, а также частных лиц, направленная на нарушение единства и территориальной целостности Российской Федерации,

– деятельность, связанная с использованием информационных и коммуникационных технологий для распространения и пропаганды идеологии фашизма, экстремизма, терроризма и сепаратизма (п. 43).

Корректировка угроз государственной безопасности проводится в ежегодных Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. И все чаще обращается внимание на то, что угрозы государственной безопасности, исходящие от современных процессов глобализации, обусловлены ростом глобальных экономических, политических, социальных сетей, информационными потоками, которые все сильнее «оплетают» современный мир. Именно рост этнических и конфессиональных, профессиональных и социальных сетей является мощным фактором бурного роста миграционных процессов, роста транснациональной преступности, международного терроризма. Сознанием масс безраздельно владеют те, кто управляет информационными медийными потоками^[91].

Силы обеспечения государственной безопасности представляют собой государственные органы, осуществляющие функции по обеспечению государственной безопасности. Именно функции этих органов исполнительной власти, а также специальные формы и методы, применяемые в практической деятельности, отличают их от других государственных структур (использование агентуры; перлюстрация корреспонденции; негласный обыск, досмотр помещений; контроль телефонной связи и разговоров людей; шифрование, перехват и дешифрование электронных сообщений, проникновение в компьютерные сети и др.).

Основные органы, непосредственно обеспечивающие государственную безопасность – это Войска национальной гвардии, ФСБ, СВР, ФСО.

Три последних являются одними из старейших в нашей стране служб подобного рода, и их достаточно часто называют обобщающим термином – спецслужбы (спорным является отнесение к данной категории ФСО). В целом, как писали авторы монографии «Стратегия национальной безопасности России: теоретико-методологические аспекты», под «специальными службами принято понимать государственные органы, созданные и действующие в интересах защиты национальных интересов и безопасности как внутри страны, так и на международной арене. Они всегда являлись наиболее острым инструментом борьбы, обеспечивая политическое руководство достоверной объективной информацией о реальном состоянии дел в той или иной сфере социально-политической и экономической жизни, требующих решения на высшем уровне. Деятельность специальных служб регламентируется законом и контролируется правительственными и законодательными органами^[92].

Расшифровывать категорию «спецслужба» следует начать с более общей формулировки собственно «службы как органа». Это можно сделать при помощи нормативно-правовой базы.

Указ Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»[93] фиксирует, что федеральная служба – это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности (ст. 4, п. «а»).

Ирошников Д.В., опираясь на анализ научных исследований в данной сфере, приводит следующее определение категории «спецслужба» – это государственный орган, наделенный полномочиями осуществлять разведывательную, контрразведывательную и (или) иную деятельность, направленную на обеспечение безопасности государства, с использованием специальных сил, средств, форм и методов деятельности^[94].

Нормативная база не представляет нам объяснения, какой смысл вкладывается в словосочетание «специальная функция». А доктринальное толкование «спецслужбы» не детализирует понятие «иная деятельность, направленная на обеспечение безопасности государства». Это, в первую очередь, и вызывает неоднозначность определения места ФСО в системе органов государственной безопасности.

Мы уже достаточно подробно писали об основных целях, задачах, направлениях деятельности Федеральной службы войск национальной гвардии, ФСБ, СВР и ФСО. В данном разделе мы обратим внимание только на организационную сторону деятельности трех последних структур (полноценная деятельность Федеральной службы войск национальной гвардии начнется в 2018 году)[95].

Федеральная служба безопасности.Напоминаем, что основными нормативно-правовыми актами в данной сфере являются Федеральный закон «О Федеральной службе безопасности» и Указ Президента РФ «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации» (утвердил Положение о Федеральной службе безопасности Российской Федерации).

Федеральная служба безопасности – единая централизованная система органов федеральной службы безопасности, осуществляющая решение в пределах своих полномочий задач по обеспечению безопасности Российской Федерации (ФЗ «О Федеральной службе безопасности», ст. 1).

Данная система включает:

- Федеральную службу безопасности Российской Федерации (имеет в своем составе подразделения, непосредственно реализующие направления ее деятельности, а также подразделения, исполняющие управленческие функции);

- территориальные органы безопасности (управления (отделы) ФСБ РФ по отдельным регионам и субъектам Российской Федерации;

- органы безопасности в войсках (управления (отделы) ФСБ РФ в Вооруженных Силах Российской Федерации, войсках и иных воинских формированиях, а также в их органах управления);

- пограничные органы (управления (отряды, отделы) ФСБ РФ по пограничной службе);

- другие управления (отделы) ФСБ России, осуществляющие отдельные полномочия ФСБ России или обеспечивающие деятельность органов федеральной службы безопасности (другие органы безопасности);

- авиационные подразделения, центры специальной подготовки, подразделения специального назначения, предприятия, образовательные организации, научные, экспертные, судебно-экспертные, военно-медицинские и военно-строительные подразделения и иные учреждения, организации и подразделения, предназначенные для обеспечения деятельности федеральной службы безопасности.

Служба внешней разведки. Напоминаем, что основным нормативным правовым актом в данной сфере является Федеральный закон «О внешней разведке».

Общее руководство органами внешней разведки Российской Федерации осуществляет Президент Российской Федерации, который:

- определяет задачи разведывательной деятельности;

- контролирует и координирует деятельность органов внешней разведки Российской Федерации;

- принимает в пределах полномочий, определяемых федеральными законами, решения по вопросам, связанным с внешней разведкой Российской Федерации;

- назначает руководителей органов внешней разведки Российской Федерации (ст. 12).

Структурные подразделения СВР – это:

- Аппарат Директора СВР;

- Протокольный отдел;

- Академия СВР;

- Бюро по связям с общественностью и СМИ (Пресс-бюро);

- Оперативные отделы;

- Управление анализа и информации;

- Управление внешней контрразведки;

- Управление информатики;

- Управление НТР;

- Управление опертехники;

- Управление экономической разведки;

- Служба эксплуатации и обеспечения.

Таким образом, организационная структура СВР построена в соответствии с ФЗ «О внешней разведке» и включает в себя подразделения, которые можно сгруппировать, исходя из направлений деятельности на:

-оперативные подразделения;

-аналитические подразделения;

-функциональные подразделения^[96].

Федеральная служба охраны. Напоминаем, что основными нормативно-правовыми актами в данной сфере являются Федеральный закон «О государственной охране» и Указ Президента РФ «Вопросы Федеральной службы охраны Российской Федерации», утвердившийПоложение о Федеральной службе охраны Российской Федерации. Структура органов ФСО и организация ее деятельности выглядят следующим образом.

ФСО России возглавляет директор, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом Российской Федерации. Директор ФСО России имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Президентом Российской Федерации. Количество заместителей директора ФСО России устанавливается Президентом Российской Федерации.

Структурные подразделения государственной охраны:

- Федеральная служба охраны Российской Федерации (ФСО России);

- Подразделения ФСО России, осуществляющие отдельные полномочия ФСО России;

- Военные профессиональные образовательные организации и военные образовательные организации высшего образования ФСО России.

Специализированные службы, обеспечивающие государственную безопасность, могут входить в состав некоторых министерств и иных федеральных органов исполнительной власти России.

Таким образом, мы видим, что подход к пониманию государственной безопасности в России кардинально отличался от восприятия данной проблемы в иных странах. Специфика обеспечения государственной безопасности предопределялась реалиями политического режима того или иного периода времени.

Обеспечение государственной безопасности в современный период – это сочетание мер политического, экономического, социального, военного характера. Реализация данного комплекса мер требует наличия хорошо отлаженной системы субъектов, действующих в данной сфере. В Стратегиях национальной безопасности 2009 и 2015 годов среди таких сил выделяли как органы государственной власти и местного самоуправления, так и силовые структуры. В Стратегии национальной безопасности 2009 года центральным органом назывались Вооруженные силы РФ. У законодателя, по-видимому, существовало убеждение, что (как отмечал Р.З. Амиров)[97] военизированные императивы являются обязательным условием эффективности функционирования системы обеспечения государственной безопасности. Об этом свидетельствует исторический опыт Российского государства, где в зависимости от исторических условий изменялась лишь степень участия вооруженных сил в обеспечении внутренней безопасности в процессе совместной с правоохранительными органами деятельности. К моменту появления Стратегии национальной безопасности 2015 года акценты сместились. И 2016 год знаменателен для государственной безопасности РФ появлением новой службы, нацеленной именно на обеспечение государственной и общественной безопасности – войск Национальной гвардии.

И как верно писал А.Э. Кочетков, «всякий раз, когда система соответствующих органов не могла адекватно реагировать на возникающие угрозы, будь то внутренние или внешние, последствия для государства были крайне серьёзными. Именно поэтому сейчас, в условиях глобализации процессов мирового развития, формирующей новые угрозы и вызовы государственной безопасности, её обеспечение становится ключевым направлением государственной политики страны». И от соразмерной государственной политики в сфере обеспечения защищенности государства от этих угроз в целом зависит государственная безопасность Российской Федерации[98].