Общественная безопасность

Вопрос о месте общественной безопасности в системе безопасности национальной является одним из наиболее проблемных в общей теории национальной безопасности. Соотношение таких дефиниций как «национальная безопасность», «государственная безопасность», «общественная безопасность» мы рассмотрели выше. При этом основной акцент был сделан на выяснении связи с указанными понятиями именно государственной безопасности. Но в научном сообществе спорным является вопрос о том, можно ли считать общественную безопасность видом национальной безопасности.

Как отмечала И.Б. Кардашова, одни авторы полагали, что неотъемлемой частью национальной безопасности является общественная безопасность, которую призваны обеспечивать органы государства, местного самоуправления, общественные организации и движения. Другие не включали понятие «общественная безопасность» в систему национальной безопасности, хотя и обращали внимание на важность проблемы «безопасности общества». Для самой И.Б. Кардашовой этот вид национальной безопасности является «высшим срезом» национальной безопасности, т.е. его нельзя соотносить как равноценный с такими видами национальной безопасности, как экономическая, экологическая, информационная и др., можно только с государственной безопасностью^{^[99]}.

Ю.Г. Федотова писала, что «общественная безопасность» очень широкое понятие. Оно включает охрану общественных отношений, которые не являются правоотношениями, а также не имеют элементов исполнения государственно-властных полномочий. Это и позволяет нам говорить о том, что общественная безопасность лишь частью входит в понятие национальной безопасности, ей присущи и иные подвиды, выходящие за рамки национальной безопасности, не регулируемые конституционно-правовыми нормами и выходящие за пределы понимания содержания фактической конституции. Она не разделяет оценки общественной безопасности, данной И.Б. Кардашовой, так как считает, что высшей, по смыслу Конституции РФ, является исключительно безопасность личности, ее интересов^{^[100]}.

Характерно, что и тот, и другой автор ссылаются на один и тот же довод – позицию европейских ученых, которые разрабатывали концепцию общественной безопасности в 1990-х годах. Западные исследователи полагали, что в отличие от национальной безопасности, основанной на политическом контроле ситуации, общественная безопасность означала «способность общества сохранять свою сущность неизменной в условиях постоянно изменяющихся окружающих условий и фактических или возможных угроз».

Определение места общественной безопасности в системе безопасности национальной принципиально важно:

- во-первых, необходима методологическая база для решения правовых, организационных, правоприменительных задач;

- во-вторых, основой национальной безопасности и одновременно ее целью является обеспечение безопасности личности. В этом смысле положение общественной безопасности относительно безопасности национальной должно быть абсолютно понятно, так как достижение указанных целей национальной безопасности возможно путем укрепления именно общественной безопасности.

И рассмотрение вопроса о соотношении общественной и национальной безопасности мы проведем по аналогии с уже представленным вариантом национальная безопасность – государственная безопасность. Соответственно, национальная безопасность – это общее родовое понятие, объединяющее совокупность видов национальной безопасности, не зависящих от отраслевых признаков, а общественная безопасность – понятие видовое.

Таким образом, взаимодействие цепочки национальная безопасность – государственная безопасность – общественная безопасность может быть представлено так: безопасность – общее понятие, национальная безопасность – родовое понятие, государственная и общественная – видовое, причем, как отмечал С.В. Хмелевский, государственная безопасность выступает средством, а должный уровень общественной безопасности – целью данного вида национальной безопасности^{^[101]}.

Ко всему, на наш взгляд, следует обратить внимание на положениеКонцепции общественной безопасности (утверждена Президентом Российской Федерации 14 ноября 2013 года № Пр-2685),в которой четко записано, что общественная безопасность – это часть национальной безопасности Российской Федерации (п. 1)^{^[102]}.

И, наконец, в Стратегии национальной безопасности 2015 года среди видов национальной безопасности названа «общественная» (п.6).

Следует отметить, что нет единства и в вопросе соответствия понятий «общественная безопасность» и «безопасность общества». С.В. Хмелевский использовал следующий вариант – безопасность общества (общественная безопасность)^{^[103]}, Н.А. Баранов утверждал, что эти два понятия близки, но не тождественны. Он уточнял, что понятие «общественная безопасность» преимущественно используется специалистами права и трактуется, как система общественных отношений и юридических норм, регулирующих эти отношения в целях обеспечения общественного спокойствия, неприкосновенности жизни и здоровья населения, нормального труда и отдыха граждан, нормальной деятельности государственных и общественных организаций, учреждений и предприятий (Н.А. Баранов в основу своего определения положил объяснение, представленное еще в советское время в Юридическом энциклопедическом словаре 1984 года издания – прим. А.Ш.)^{^[104]}.

Мы разделяем точку зрения о несовпадении указанных категорий и полагаем, что необходимо рассмотреть понимание российскими учеными самого термина «общественная безопасность». При этом следует учитывать, что в общей теории безопасности общественная безопасность трактуется шире, чем в правовых науках.

Выделяют два подхода в понимании категории «общественная безопасность» (табл. 8).

Таблица 8

Подходы к пониманию общественной безопасности

Трактовка понятия общественная безопасность

в широком смысле в узком смысле

Первый подход основан на «широком» понимании общественной безопасности и, в основном, характеризует ее как нормальный режим функционирования общественной жизни. В частности, общественная безопасность объясняется как система отношений, которые складываются в процессе предупреждения и устранения угрозы жизни, здоровья граждан и их имущества, то есть это состояние жизни, при котором нормально функционируют все общественные институты Второй подход базируется на «узком» понимании системы общественных отношений, связанных с источниками повышенной опасности, где к сфере общественной безопасности относят те общественные отношения, которые связаны с проявлением негативных свойств источников повышенной опасности при их неправильном использовании (механизмы, технологические процессы; стихийные силы природы; вещества и предметы, подпадающие под разрешительную систему; деяния физических лиц, создающих реальную угрозу жизни и здоровью людей, материальным и духовным ценностям и др.)

Недостатки, присущие данной трактовке

В данном случае «общественный» включает в свое содержание весь комплекс социальных явлений, что объяснимо, если отталкиваться от истинного значения слова, но при этом происходит отождествление общественной безопасности с национальной безопасностью, т. е. смешивается видовое и родовое понятие. Соответственно, широкое толкование определения общественной безопасности создает проблему установления общественных отношений, включаемых именно в содержание общественной безопасности. В данном случае сужается сфера общественной безопасности, так как все общественные отношения сводятся либо к тем, которые возникли при использовании объектов, представляющих повышенную опасность, либо к возникающим при особых условиях, наступивших в связи со стихийными бедствиями или другими чрезвычайными обстоятельствами социального или техногенного характера. Но сфера общественной безопасности обладает более широким кругом общественных отношений, поскольку зависит от многих социальных факторов

Существует и ряд других формулировок. Такое многообразие и разночтения в объяснении рассматриваемой категории во многом было связано с отсутствием четкого нормативного закрепления дефиниции «общественная безопасность», хотя попытки сделать это предпринимались на уровне ведомственных актов. В частности, М.А. Камилов отмечал, что Н.А. Босхамджиева, исследуя дискуссионные подходы к определению «общественная безопасность», нашла нормативное определение общественной безопасности лишь в утратившем силу распоряжении Правительства Москвы от 16 апреля 2010 года № 707-РП «Об утверждении Концепции комплексной безопасности города Москвы»^{^[105]}.Это не совсем верно. И.Б. Кардашова еще в 2008 году приводила более достоверный факт: определение общественной безопасности было дано в Приказе МВД РФ от 15 марта 2002 года № 240 «Концепция развития службы общественной безопасности МВД РФ»^{^[106]}.

Приведем оба этих определения (табл. 9).

Таблица 9

Определения общественной безопасности в ведомственных актах

Концепция развития службы общественной безопасности МВД РФ Об утверждении Концепции комплексной безопасности города Москвы

Общественная безопасность в Российской Федерации определяется как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от общественно опасных деяний и негативного воздействия чрезвычайных обстоятельств, вызванных криминогенной ситуацией в Российской Федерации, а также чрезвычайных ситуаций, вызванных стихийными бедствиями, катастрофами, авариями, пожарами, эпидемиями и иными чрезвычайными событиями (п. 1)^{^[107]} Общественная безопасность – неотъемлемая часть национальной безопасности, охватывающая общественные отношения в сфере предотвращения или устранения угрозы для жизни, здоровья людей и их имущества. Она органически связана с личной безопасностью граждан и общественным порядком (р. 1. Основные понятия)^{^[108]}

Явно видно, что определение, данное в «Концепции развития службы общественной безопасности МВД РФ» тесно связано с положениями закона «О безопасности» от 5 марта 1992 года, в котором в ст. 1 было представлено понятие «безопасность» (состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз).

И исследователи, используя трактовку закона 1992 года, формулировали свое видение общественной безопасности. В частности, Н.А.Босхамджиева писала, чтообщественная безопасность – это защищенность жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз, достигаемая применением системы мер политического, экономического, организационного, правового, военного, идеологического и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства, обеспечивающая их устойчивое прогрессивное развитие^{^[109]}.

Это понятие указанного автора в качестве примера приводится не случайно. В нем встречается ряд характерных и для других ученых подходов, вызывающих вопросы.

Во-первых, «жизненно важные интересы». По логике получается, что иные интересы не включаются в сферу защищенности. Соответственно, возникают сложности в конкретном использовании данной категории на практике.

Во-вторых, в предмет общественной безопасности вводится безопасность интересов государства, но это фактически соединяет государственную и общественную безопасность, когда необходимо, наоборот, выделять общественную безопасность как отдельный вид безопасности национальной.

Определенная ясность в многообразное толкование смысла общественной безопасности была внесена в Концепции общественной безопасности в Российской Федерации. В ней зафиксировано, что под общественной безопасностью понимается состояние защищенности человека и гражданина, материальных и духовных ценностей общества от преступных и иных противоправных посягательств, социальных и межнациональных конфликтов, а также от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (п. 4).

Преимущества данного определения заключаются в следующем: во-первых, в нем отражены новые явления в жизни современного российского общества:

- межнациональные проблемы, где необходимость ликвидации их источников привела к отдельному выявлению такой угрозы, как «межнациональные конфликты»;

- разрушение духовно-нравственных основ русского общества, где недопустимость этого процесса потребовала определения в качестве особого объекта духовных ценностей общества.

Во-вторых, не употребляется понятие «жизненно важные интересы», что свидетельствует о признании наличия у людей интересов иного порядка (например, неприкосновенность собственности).

В-третьих, применяется не категория «личность», а категории «человек» и «гражданин», что выделяет важность защищенности именно граждан Российской Федерации.

Соответственно, предложенная законодателем формулировка содержит конкретные положения, четко определяет общественную безопасность как отдельный вид национальной безопасности, что, как верно отмечалМ.А. Камилов, позволит «конкретизировать положения определенных нормативно-правовых актов и улучшить их практическое применение в дальнейшем»^{^[110]}.

Анализ Концепции общественной безопасности Российской Федерации позволяет уяснить основные положения ее обеспечения. Обеспечение общественной безопасности является одним из приоритетных направлений государственной политики в сфере национальной безопасности Российской Федерации. Под обеспечение общественной безопасности понимается реализация определяемой государством системы политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер, направленных на противодействие преступным и иным противоправным посягательствам, а также на предупреждение, ликвидацию и (или) минимизацию последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (п. 6 «б»).

Обеспечение общественной безопасности осуществляется на основе следующих принципов:

а) соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина;

б) законность;

в) системность и комплексность применения силами обеспечения общественной безопасности политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер по обеспечению общественной безопасности;

г) приоритет профилактических мер по обеспечению общественной безопасности;

д) взаимодействие сил обеспечения общественной безопасности с общественными объединениями, международными организациями и гражданами в целях комплексного и своевременного реагирования на угрозы общественной безопасности (п. 27).

Целями обеспечения общественной безопасности являются:

а) достижение и поддержание необходимого уровня защищенности прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов организаций и общественных объединений, материальных и духовных ценностей общества от угроз криминального характера;

б) повышение уровня защищенности населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также от террористических угроз;

в) сохранение гражданского мира, политической, социальной и экономической стабильности в обществе (п. 25).

Приоритетной задачей обеспечения общественной безопасности является защита жизни, здоровья, конституционных прав и свобод человека и гражданина.

К иным задачам обеспечения общественной безопасности относятся:

а) выявление и нейтрализация источников угроз общественной безопасности;

б) оценка состояния общественной безопасности, прогнозирование ее развития, информирование руководства страны, государственных органов, общественности и населения о положении дел в данной области;

в) принятие и сопровождение комплексных целевых программ, направленных на обеспечение общественной безопасности, в том числе федеральных, региональных, муниципальных и отраслевых программ по профилактике правонарушений, социальных и межнациональных конфликтов, предупреждению, ликвидации и (или) минимизации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

г) постоянное совершенствование и поддержание в достаточной степени готовности сил и средств обеспечения общественной безопасности, в том числе системы обеспечения вызова экстренных оперативных служб на территории Российской Федерации;

д) превентивная защита материальных и духовных ценностей общества от угроз криминального характера, защита прав и законных интересов российских граждан за рубежом, укрепление режима безопасного функционирования предприятий, организаций и учреждений оборонно-промышленного, ядерного, химического, атомно-энергетического и лесного комплексов страны, а также объектов жизнеобеспечения населения;

е) повышение безопасности дорожного движения, сокращение количества дорожно-транспортных происшествий, влекущих причинение вреда жизни и здоровью граждан, снижение тяжести их последствий;

ж) совершенствование профилактических мер по снижению риска террористических актов;

з) защита населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах;

и) противодействие незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, профилактика немедицинского потребления наркотических средств и психотропных веществ, лечение и реабилитация наркозависимых граждан;

к) пресечение социальных и межнациональных конфликтов, незаконной миграции, деятельности, направленной на разжигание расовой, национальной и религиозной розни, ненависти либо вражды;

л) противодействие коррупции;

м) совершенствование механизмов эффективного взаимодействия сил обеспечения общественной безопасности с общественными объединениями, международными организациями и гражданами по вопросам обеспечения общественной безопасности;

н) повышение уровня материального и технического оснащения сил обеспечения общественной безопасности, а также уровня правовой и социальной защищенности их сотрудников (п. 26).

Цели и задачи обеспечения общественной безопасности определяются характером потенциальных и имеющихся угроз, где «угроза общественной безопасности – прямая или косвенная возможность нанесения ущерба правам и свободам человека и гражданина, материальным и духовным ценностям общества» (п.6 «а»). В конечном счете, цель обеспечения общественной безопасности заключается в выявлении, устранении и предупреждении угроз, способных нанести ущерб общественным интересам и соответствующим общественным отношениям.

И если в Стратегиях национальной безопасности 2009 и 2015 годов стратегические цели и источники угроз не разделены по видам безопасности – государственной и общественной, то в Концепции общественной безопасности РФ данное положение получило развернутое обоснование. Более того, сделана попытка простроить цепочку: угроза и ее источник – направление деятельности по обеспечению общественной безопасности в сфере нейтрализации данной угрозы (табл. 10).

Таблица 10

Направления деятельности по нейтрализации угроз общественной безопасности

Угрозы и их источники Направление деятельности по нейтрализации угрозы

Источник угрозы общественной безопасности – террористическая деятельность. Уровень террористической угрозы на территории Российской Федерации продолжает оставаться высоким, масштабы последствий террористических актов значительны (п. 10) Основные направления деятельности в области противодействия терроризму: – совершенствование системы противодействия идеологии терроризма, осуществление мер правового, организационного, оперативного, административного, режимного, военного и технического характера, направленных на обеспечение антитеррористической защищенности потенциальных объектов террористических посягательств, усиление контроля за соблюдением административно-правовых режимов; – борьба с терроризмом на основе комплексного подхода к анализу причин возникновения и распространения терроризма, выявлению субъектов террористической деятельности, четкого разграничения функций и зон ответственности сил обеспечения общественной безопасности, своевременного определения приоритетов в решении поставленных перед ними задач, совершенствования организации и взаимодействия сил обеспечения общественной безопасности с общественными объединениями, международными организациями и гражданами; – уменьшение и (или) ликвидация последствий проявлений терроризма, ориентация на недопущение (минимизацию) человеческих потерь исходя из приоритета жизни и здоровья человека над материальными и финансовыми ресурсами, своевременное проведение аварийно-спасательных работ при совершении террористического акта, оказание медицинской и иной помощи лицам, участвующим в его пресечении, а также лицам, пострадавшим в результате террористического акта, их последующая социальная и психологическая реабилитация, минимизация последствий террористического акта и его неблагоприятного морально-психологического воздействия на общество или отдельные социальные группы, восстановление поврежденных или разрушенных в результате террористического акта объектов, возмещение в соответствии с законодательством Российской Федерации причиненного вреда физическим и юридическим лицам, пострадавшим в результате террористического акта (п. 28 «а»)

Одним из основных источников угроз общественной безопасности является экстремистская деятельность националистических, религиозных, этнических и иных организаций и структур, направленная на нарушение единства и территориальной целостности Российской Федерации, дестабилизацию внутриполитической и социальной ситуации в стране (п. 11) Основные направления деятельности в области противодействия экстремизму: – принятие профилактических, воспитательных и пропагандистских мер, направленных на предупреждение экстремистской деятельности, в том числе на выявление и последующее устранение причин и условий, способствующих осуществлению экстремистской деятельности и развитию социальных и межнациональных конфликтов, противодействие экстремизму на основе комплексного подхода к анализу причин возникновения и распространения экстремизма, четкого разграничения функций и зон ответственности сил обеспечения общественной безопасности, противодействие распространению экстремистских материалов через средства массовой информации и информационно-телекоммуникационную сеть «Интернет»; – выявление субъектов экстремистской деятельности, предупреждение и пресечение экстремистской деятельности общественных и религиозных объединений, иных организаций путем осуществления мер по предупреждению такой деятельности, совершенствование мер организационного и оперативного характера, направленных на пресечение экстремистской деятельности организаций и физических лиц (п. 28 «б»)

Ряд криминогенных факторов продолжает оказывать негативное воздействие на состояние общественной безопасности в стране (п. 15). Увеличилось количество преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров (п. 12); значительное количество преступлений совершается в состоянии алкогольного или наркотического опьянения, в том числе на транспорте и в сфере дорожного движения (п. 13); количество преступников увеличивается за счет беспризорных и безнадзорных несовершеннолетних, граждан без определенного места жительства, лиц, освобожденных из мест лишения свободы, иностранных граждан или лиц без гражданства, незаконно находящихся на территории Российской Федерации, а также лиц, не имеющих постоянного источника дохода (п. 14) Основные направления деятельности в области противодействия преступным и иным противоправным посягательствам: – совершенствование системы профилактики правонарушений, включающей в себя выявление причин и условий, способствующих совершению правонарушений, а также принятие мер по их устранению, реализация федеральных, региональных, муниципальных и отраслевых программ по предупреждению правонарушений, социальных и межнациональных конфликтов, привлечение граждан к участию в охране общественного порядка, развитие правовой грамотности и правосознания населения; – выявление лиц, склонных к совершению преступлений (в том числе страдающих заболеваниями наркоманией и алкоголизмом, лиц без определенного места жительства), и применение к ним мер профилактического воздействия в целях недопущения с их стороны преступных посягательств, развитие системы профилактического учета лиц, склонных к совершению преступлений, и контроля за ними, совершенствование механизмов административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, а также механизмов их социальной адаптации и реабилитации; – противодействие организованной преступности, связанной с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, организацией незаконной миграции, торговлей людьми, незаконным вывозом и ввозом стратегических ресурсов, причинением ущерба материальным и духовным ценностям общества; – профилактика дорожно-транспортных происшествий, преступлений и иных правонарушений, совершаемых по неосторожности в быту, на транспорте, при использовании техники в сферах промышленности, строительства, сельского хозяйства, а также в сфере профессиональной деятельности, не связанной с использованием управленческих функций или технических средств; –предупреждение безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий, совершаемых несовершеннолетними, выявление и устранение причин и условий, способствующих этому (п. 28 «в»)

Одной из системных угроз общественной безопасности является коррупция, которая существенно затрудняет нормальное функционирование государственных органов и органов местного самоуправления, препятствует проведению социальных преобразований и модернизации российской экономики, вызывает серьезную тревогу в обществе и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене (п. 16) Основные направления деятельности в области противодействия коррупции: – выявление и последующее устранение причин коррупции и условий ее возникновения, разработка и осуществление профилактических мер, направленных на снижение уровня коррумпированности общественных отношений, обеспечение участия институтов гражданского общества в профилактике коррупции; – минимизация и (или) ликвидация последствий коррупционных правонарушений (п. 28 «г»)

Незаконная миграция в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства, в том числе из стран со сложной общественно-политической, экономической и санитарно-эпидемиологической обстановкой, способствует возникновению угроз общественной безопасности. Неблагоприятные тенденции наблюдаются во внутренней миграции, основным вектором которой остается переселение мигрантов с Востока страны в Центр, в том числе в Московский регион, в результате чего не только усиливается дисбаланс в распределении населения по территории Российской Федерации, но и растет социальная напряженность в обществе (п. 17) Основные направления деятельности в области противодействия незаконной миграции: – совершенствование межведомственного взаимодействия, в том числе обмена информацией на внутригосударственном уровне, а также взаимодействия с компетентными органами иностранных государств по вопросам противодействия незаконной миграции; – формирование автоматизированной системы оформления и выдачи миграционных карт с одновременным внесением информации, содержащейся в них, в государственную информационную систему миграционного учета; – развитие инфраструктуры для осуществления административного выдворения за пределы территории Российской Федерации, депортации, а также процедуры реадмиссии; – совершенствование информационной и разъяснительной работы с гражданами и работодателями в целях предупреждения нарушений миграционного законодательства Российской Федерации; – совершенствование взаимодействия сил обеспечения общественной безопасности с общественными объединениями, национальными диаспорами в сфере профилактики правонарушений на почве социальной, расовой, национальной или религиозной розни; – развитие механизмов общественного контроля за расследованием преступлений, общественного мониторинга, независимой экспертизы в целях предотвращения роста уровня ксенофобии, социальной, расовой, национальной или религиозной розни (п. 28 «е»)

Основными причинами возникновения чрезвычайных ситуаций, представляющих существенную угрозу для безопасности граждан, экономики страны и, как следствие, для устойчивого развития Российской Федерации, являются стихийные бедствия, связанные с опасными природными явлениями и пожарами, происшествия на водных объектах, а также техногенные аварии (на ядерно и радиационно опасных объектах, биотехнологической и химической промышленности, гидрологических сооружениях и т.п.) (пп. 18–24) Основные направления деятельности в области защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: – предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, уменьшение размеров ущерба и потерь от них, ликвидация чрезвычайных ситуаций; – осуществление мероприятий по надзору и контролю в области гражданской обороны, защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечению пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах (п. 28 «д»)

Следует отметить, что не все исследователи однозначно положительно оценили выявление в Концепции приоритета именно указанных видов угроз. Доктор юридических наук А.В. Ростокинский писал, что в Концепции был проведен выбор криминологически необоснованных приоритетов и политизированных оценок. Это, по его словам, не только делает серьезный документ инструментом манипулирования общественным мнением, но и формирует информационные предпосылки для последующего принятия необоснованных и неэффективных решений в сфере обеспечения общественной безопасности, распределения ограниченных ресурсов общества, воспроизведения и умножения ранее совершенных ошибок^{^[111]}.

Хочется обратить внимание, что Концепция общественной безопасности является системой взглядов на обеспечение общественной безопасности в РФ и изначально не ставит целью представить конкретный механизм борьбы с основными угрозами общественной безопасности. Во многом ее предназначение – обеспечить правовую базу, которая могла бы позитивно использоваться при решении задач, обозначенных в Концепции.

Эффективность обеспечения общественной безопасности напрямую зависит от состояния правового регулирования в этой сфере. Как указывается в Концепции общественной безопасности, правовую основу ее обеспечения составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ «О безопасности» (в данном положении допущена явная опечатка. Дата и номер ФЗ соответствуют не закону «О безопасности», а закону «О полиции» – прим. А.Ш.), иные федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, а также нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований и иные муниципальные правовые акты (п. 7).

Основой обеспечения общественной безопасности является Конституция РФ. И, в отличие от государственной безопасности, охрана которой возлагается на государство в целом, Конституция РФ определяет, что вопросы обеспечения общественной безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72, ч. 1, п. «б»). Ст. 132 (п. 1) Конституции РФ расширяет круг субъектов обеспечения общественной безопасности за счет органов местного самоуправления, которые осуществляют охрану общественного порядка.

На сегодняшний день вопросы общественной безопасности страны регулируются большим количеством разноуровневых нормативных актов. По утверждению С.Ю. Чапчикова «ключевую роль в укреплении правовой основы обеспечения общественной безопасности играют общегосударственные концептуальные документы: стратегии и концепции развития страны»^{^[112]}.

Для объединения всех усилий и придания им системной направленности и была утверждена Концепция общественной безопасности в Российской Федерации. В ней четко зафиксировано, что концептуальные подходы к обеспечению общественной безопасности разработаны в соответствии с положениями Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (2009 год) и Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (п. 3).

И первой причиной появления Концепции общественной безопасности в РФ как раз и являлась острая необходимость определения понятия «общественная безопасность».

Эта потребность объяснялась рядом факторов. Само понятие упоминается в Конституции РФ, активно использовалось в нормативных актах федерального значения, актах субъектов РФ, но формальное закрепление его отсутствовало. Наличествовала и доктринальная разноголосица, когда в юридической науке встречалось большое количество разнообразных подходов, порой вообще диаметрально противоположных.

Многовариантность толкования общественной безопасности приводила к проблемности установления общественных отношений, включаемых в содержание общественной безопасности, что, в свою очередь, не могло не являться тормозом в практической деятельности по реализации процесса обеспечения национальной безопасности.

Отсюда вытекает еще одна причина – необходимость, как писал А.А. Чекалин, создания универсальных, основополагающих федеральных стандартов в российском законодательстве и развитием на их основе соответствующей правовой базы в субъектах Российской Федерации, что в целом приведет к совершенствованию правового регулирования общественной безопасности^{^[113]}.

Несомненной необходимостью принятия Концепции общественной безопасности являлся и нестабильный уровень внутренней безопасности в нашей стране, где, несмотря на принимаемые государством и обществом усилия, направленные на борьбу с преступными и иными противоправными посягательствами, предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, необходимый уровень обеспечения общественной безопасности не был достигнут.

Соответственно, законодателем в рамках реализации Стратегии национальной безопасности 2009 года, ФЗ «О безопасности» 2010 года и была концептуально оформлена система взглядов на обеспечение общественной безопасности как части национальной безопасности страны. При этом были выделены основные источники угроз общественной безопасности, цели, задачи, принципы и основные направления деятельности уполномоченных органов, принимающих участие в обеспечении общественной безопасности на основании законодательства Российской Федерации (пп. 1–2 Концепции общественной безопасности в РФ).

Процесс разработки Концепции общественной безопасности освещал начальник ВНИИ МВД России, генерал-майор полиции, доктор юридических наук С.И. Гирько.

В 2009 году по инициативе Всероссийского научно-исследовательского института МВД России и по поручению секции по актуальным проблемам нейтрализации внутренних угроз национальной безопасности научного совета при Совете Безопасности Российской Федерации были проведены исследования, направленные на разработку концептуальных подходов к созданию теории общественной безопасности. Результаты проведенных исследований получили одобрение на секции Совета Безопасности Российской Федерации.

В сентябре 2010 года Правительством Российской Федерации был утвержден Комплекс мер по исполнению Комплексного плана мероприятий по реализации Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года и Основ стратегического планирования в Российской Федерации. МВД России определялось головным разработчиком проекта Концепции общественной безопасности, а Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России – головным исполнителем по разработке проекта.

Учеными Института, совместно с представителями заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, были изучены и проанализированы: состояние существующей системы обеспечения безопасности в Российской Федерации и современные проблемы правового регулирования правоохранительной деятельности; сущность и содержание угроз общественной безопасности; опыт разработки проектов документов государственного планирования в сфере обеспечения общественной безопасности; зарубежный опыт. Проведенные исследования позволили разработчикам дать определение понятию «общественная безопасность», выделить основные направления деятельности сил по обеспечению общественной безопасности в пределах своей компетенции (противодействие терроризму, экстремизму, коррупции, угрозам в миграционной сфере, снижение криминализации общественных отношений, защита населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера).

Действующая на тот момент Стратегия национальной безопасности Российской Федерации 2009 года в качестве одного из главных направлений государственной политики в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу определяла совершенствование нормативного правового регулирования предупреждения и борьбы с преступностью, коррупцией, терроризмом и экстремизмом. И в качестве одного из основных механизмов реализации Концепции разработчики предложили совершенствование законодательства Российской Федерации. Это совершенствование предусматривалось в части, касающейся: профилактики правонарушений; прохождения правоохранительной службы; дисциплинарной, гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности за правонарушения в сфере общественной безопасности; социальной поддержки жертв преступлений, техногенных аварий и природных катастроф; социальной адаптации и реабилитации лиц, освобожденных из мест лишения свободы.

Гирько С.И. подчеркивал, что данные направления развития законодательства в сфере обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации хотя и являются общими, однако не представлены в нем базовыми (тематическими) нормативными правовыми актами. Помимо профилактического сегмента в обеспечении общественной безопасности в результате проведенных исследований была определена и взаимосвязь эффективности реализации мероприятий в рамках обеспечения общественной безопасности и качества организации системы государственной службы в Российской Федерации^{^[114]}.

Концепция общественной безопасности состоит из семи разделов, включающих 33 пункта (рис. 1).

Концепция общественной безопасности РФ

Раздел I. Общие положения

Раздел II. Основные источники угроз общественной безопасности

Раздел III. Цели, задачи и принципы обеспечения общественной безопасности

Раздел IV. Основные направления деятельности по обеспечению общественной безопасности

Раздел V. Механизмы реализации настоящей концепции

Раздел VI. Ожидаемые результаты реализации настоящей концепции

Пп. 1–7

Пп. 8–24

Пп. 25–27

Пп. 28

Пп. 29–30

П. 33

Раздел VI. Этапы реализации настоящей концепции

Пп. 31–32

Рис. 1. Структура Концепции общественной безопасности РФ

Несомненным достоинством документа является выделение собственно общественной безопасности, а не демонстрация ее взаимодействия с безопасностью государственной, как это представлялось в Стратегии национальной безопасности РФ. В разделе I представлены основные категории теории общественной безопасности, где, помимо уже рассмотренных («общественная безопасность», «угроза общественной безопасности», «обеспечение общественной безопасности»), сформулированы такие понятия, как:

- система обеспечения общественной безопасности – силы и средства обеспечения общественной безопасности (п. 6);

- уполномоченные государственные органы, а также органы местного самоуправления, иные органы и организации, принимающие участие в обеспечении общественной безопасности на основании законодательства Российской Федерации (далее – силы обеспечения общественной безопасности) (п. 2);

- средства обеспечения общественной безопасности – технологии, а также технические, программные, лингвистические, правовые и организационные средства, включая телекоммуникационные каналы и автоматизированные системы управления процессами, используемые для сбора, формирования, обработки, передачи или приема информации о состоянии общественной безопасности и мерах по ее укреплению (п. 6);

- государственная система мониторинга состояния общественной безопасности– единая межведомственная многоуровневая автоматизированная информационная система наблюдения за состоянием общественной безопасности, предназначенная для выявления, прогнозирования и оценки угроз общественной безопасности, оценки эффективности государственной политики, проводимой в сфере обеспечения общественной безопасности, а также для формирования предложений по совершенствованию состояния общественной безопасности (п. 6).

В Концепции определены сферы претворения в жизнь соответствующей программы безопасности, где Российская Федерация при обеспечении общественной безопасности на долгосрочную перспективу исходит из необходимости постоянного совершенствования системы обеспечения общественной безопасности, а также политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер:

- по предупреждению, выявлению и пресечению террористической и экстремистской деятельности, преступлений, связанных с коррупцией, незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, организацией незаконной миграции, торговлей людьми, а также других преступных посягательств на права и свободы человека и гражданина, материальные и духовные ценности общества, критически важные и (или) потенциально опасные объекты инфраструктуры Российской Федерации;

- по профилактике социальных и межнациональных конфликтов;

- по предупреждению, ликвидации и (или) минимизации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая оказание первой помощи лицам, находящимся в беспомощном состоянии либо в состоянии, опасном для их жизни и здоровья;

- по совершенствованию государственного управления в области пожарной, химической, биологической, ядерной, радиационной, гидрометеорологической, промышленной и транспортной безопасности;

- по развитию международного сотрудничества в правоохранительной сфере, а также в области предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий (п. 5). Данные меры должны реализовываться системно и комплексно.

В Концепции общественной безопасности выделены несколько основных угроз, на которые государство обращает внимание в первую очередь:

– экстремистская деятельность и терроризм;

– преступления, связанные с незаконным оборотом наркотических средств;

– незаконная миграция;

– коррупция.

Следует подчеркнуть, что особо отмечается необходимость противодействия коррупции. Она, являясь одной из системных угроз общественной безопасности, существенно затрудняет нормальное функционирование государственных органов и органов местного самоуправления, препятствует проведению социальных преобразований и модернизации российской экономики, вызывает серьезную тревогу в обществе и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене (п. 16). В числе других источников угроз общественной безопасности указаны ухудшение технического состояния инфраструктурных объектов, вероятность возникновения чрезвычайных ситуаций на ядерно- и радиационно-опасных объектах, биологические и химические угрозы, пожары, сейсмическую опасность и другие стихийные бедствия.

Главными направлениями данной концепции является постановка конкретных целей и задач, направленных на улучшение работы системы безопасности в РФ. Цели и задачи определены для властей всех уровней, а также для тех организаций, работа которых изначально связана с противодействием угрозам и вызовам для российского общества.

Сформулированы в Концепции и основные направления деятельности сил обеспечения общественной безопасности в пределах их компетенции.

Анализ положений концепции позволяет утверждать, что законодатель на первое место ставит профилактические меры, предусматривая создание государственной системы мониторинга состояния общественной безопасности, совершенствование законодательства, внедрение комплексных целевых программ обеспечения общественной безопасности.

В осуществлении Концепции предусмотрено два этапа. На первом этапе (2013–2016 годы) предполагается осуществить следующие мероприятия:

а) разработка и принятие законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, направленных на достижение целей, выполнение задач и определение основных направлений деятельности по обеспечению общественной безопасности;

б) разработка и апробация комплексных целевых программ по обеспечению общественной безопасности;

в) корректировка региональных и муниципальных программ по профилактике правонарушений, социальных и межнациональных конфликтов, предупреждению, ликвидации и (или) минимизации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

г) реализация и мониторинг действующих программ в рамках осуществления основных направлений деятельности по обеспечению общественной безопасности (п. 31).

Второй этап (2017–2020 годы) предусматривает:

а) принятие комплексных целевых программ, направленных на обеспечение общественной безопасности, в том числе федеральных, региональных, муниципальных и отраслевых программ по профилактике правонарушений, социальных и межнациональных конфликтов, предупреждению, ликвидации и (или) минимизации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

б) реализация и мониторинг принятых комплексных целевых программ по обеспечению общественной безопасности;

в) обобщение и анализ правоприменительной практики законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, направленных на достижение целей, выполнение задач и определение основных направлений деятельности по обеспечению общественной безопасности (п. 32).

Реализация Концепции должна будет способствовать:

-укреплению правопорядка, сохранению гражданского мира, политической и социальной стабильности в обществе;

-повышению эффективности защиты жизни, здоровья, конституционных прав и свобод человека и гражданина на территории Российской Федерации;

-дальнейшему развитию системы обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации;

-усилению роли государства как гаранта безопасности граждан, прежде всего несовершеннолетних;

-повышению эффективности деятельности сил обеспечения общественной безопасности;

-снижению уровня криминализации общественных отношений;

-повышению защищённости населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также от последствий проявления терроризма и экстремизма;

-совершенствованию нормативно-правового регулирования в сфере профилактики правонарушений, коррупции, терроризма и экстремизма (п. 33).

Эффективность обеспечения общественной безопасности во многом зависит от деятельности субъектов ее обеспечения. Четкого законодательного перечня данных субъектов не существует, но если исходить из логики закона «О безопасности» 2010 года, и признания того, что общественная безопасность – это вид безопасности национальной, то можно представить следующее положение, исходя из которого, организационную структуру системы обеспечения общественной безопасности представляют:

- федеральные органы государственной власти;

- органы государственной власти субъектов Российской Федерации;

- органы местного самоуправления (ст. 3);

- граждане и общественные объединения (ст. 4).

Круг субъектов обеспечения общественной безопасности описывался исследователями в различных вариациях:

- государство, органы государственной власти, государственные органы, не являющиеся носителями властных полномочий, органы местного самоуправления, общественные объединения, международные правительственные и неправительственные организации, субъекты правозащитной деятельности и т.д.^{^[115]}

- органы государства (милиция, внутренние войска, службы ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и т.п.), а также органы местного самоуправления, общественные организации и движения^{^[116]}.

- государство, органы публичной власти, общественные и иные организации и объединения правоохранительной направленности, а также граждане^{^[117]}.

Но, несомненно, общим является выделение всеми авторами двух основных групп элементов – субъектов государственной и негосударственной системы обеспечения общественной безопасности.

Здесь мы заострим внимание только на нескольких специфических моментах, связанных именно с проблемами обеспечения общественной безопасности.

На федеральном уровне федеральную правовую основу обеспечения общественной безопасности создает Федеральное Собрание Российской Федерации. Принимаемые им законы позволяют формировать систему обеспечения общественной безопасности, устанавливают общие принципы функционирования этой системы, определяют функции каждого из ее звеньев, порядок и объемы финансирования, права и обязанности граждан по охране общественного порядка.

В систему обеспечения общественной безопасности данного уровня входят и Президент Российской Федерации, и федеральные органы исполнительной власти, участвующие в обеспечении общественной безопасности (МВД, МЧС России и др.). Особо хочется подчеркнуть, что именно на МВД России ложится основная ответственность по обеспечению преимущественно общественной безопасности.

Роль Вооруженных сил РФ в обеспечении общественной безопасности определяется рамками основных положений Военной доктрины Российской Федерации. В частности, в п. 32 «Основные задачи Вооруженных Сил, других войск и органов в мирное время» к таковым относятся:

п) подготовка к проведению мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне;

р) участие в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности;

с) участие в ликвидации чрезвычайных ситуаций и восстановление объектов специального назначения.

Как отмечал А.М. Воронов, Вооруженные силы РФ могут принимать участие в охране общественной безопасности только: во-первых, в рамках отдельных формирований Вооруженных Сил; во-вторых, только для содействия органам внутренних дел и внутренним войскам МВД, а не самостоятельно; в-третьих, в порядке, установленном законодательством; в-четвертых, для решения ограниченного числа четко обозначенных задач^{^[118]}.

Что касается уровня субъекта Федерации, в систему обеспечения общественной безопасности входят соответствующие структуры органов публичной (государственной) власти и управления. Органы муниципальной власти занимают нижнюю ступень государственной системы обеспечения общественной безопасности и, исходя из норм российского законодательства, им делегированы государственные полномочия по управлению силами и средствами безопасности по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности в пределах своих муниципальных образований.

Особо следует упомянуть о полиции, которая является частью единой централизованной системы органов исполнительной власти в области внутренних дел. В ФЗ «О полиции»от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ (ред. от 3 июля 2016 года, с изм. от 19 декабря 2016 года) четко зафиксировано, что полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности (ст. 1). Полиция в пределах своих полномочий оказывает содействие федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, иным государственным органам, органам местного самоуправления, иным муниципальным органам, общественным объединениям, а также организациям независимо от форм собственности, должностным лицам этих органов и организаций в защите их прав (ст. 3)^{^[119]}.

Компетенция полиции получает свое проявление в различных сферах жизни общества. Основным направлением деятельности полиции провозглашено предупреждение и профилактика преступлений. И в ФЗ «О полиции» заложена новая социальная модель, где во главу угла поставлена безопасность личности, защита ее прав и законных интересов от разного рода противоправных посягательств.

Основными субъектами негосударственной (общественной) системы обеспечения общественной безопасности являются граждане, общественные объединения граждан, иные организации и объединения, причем не только сугубо правоохранительной направленности, которые обладают правами и обязанностями участвовать в обеспечении национальной безопасности. Они действуют в соответствии с нормами Конституции РФ и других правовых актов. Большое место в системе обеспечения общественной безопасности занимают органы местного самоуправления как важнейшие элементы гражданского общества. В соответствии со ст. 12 закона «О безопасности» 2010 года, органы местного самоуправления признаны полноценными субъектами системы обеспечения общественной (в том числе) безопасности в пределах своей компетенции.

Воронов А.М. полагал, что становления негосударственной системы обеспечения безопасности было связано с принятием закона РФ от 11 марта 1992 года «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»^{^[120]}.

В данном законе рассмотрены вопросы о правовой основе частной детективной и охранной деятельности, основных о видах охранных и сыскных услуг, применении физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия при осуществлении частной охранной деятельности и другие аспекты административно-правового режима функционирования частных детективных и охранных предприятий^{^[121]}.

В целом негосударственная система обеспечения безопасности включает следующие важнейшие составляющие: частные детективные структуры, частные охранные организации, службы безопасности отдельных предприятий. Кроме этого в систему также входит множество других элементов, среди которых:

- различные профессиональные объединения;

- общественные фонды (союзы);

- общественные организации ветеранов различных правоохранительных органов;

- организации, основной задачей которых является обслуживание, обучение негосударственных субъектов безопасности и др.^{^[122]}

И если изначально сотрудники частных охранных предприятий и служб безопасности в своей деятельности реализовывали задачи, связанные с обеспечением личной безопасности предпринимателей и их деятельности, то сегодня они участвуют в предотвращении преступлений против жизни и собственности, в обеспечении безопасности при проведении общественных мероприятий, охране порядка в населенных пунктах.

Более подробно необходимо рассмотреть вопрос об общественных объединениях граждан, участвующих в обеспечении общественной безопасности. Законодательство Российской Федерации закрепляет право граждан на участие в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности как индивидуально, так и в составе определенного объединения. Например, в ФЗ «О полиции» прямо отмечается необходимость «привлечения граждан и общественных объединений к реализации государственной политики в сфере охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и противодействия преступности» (ст. 9, п. 7).

А летом 2014 года вступил в силу Федеральный Закон «Об участии граждан в охране общественного порядка»от 2 апреля 2014 года № 44-ФЗ^{^[123]}. Целью данного закона является создание правовых условий для добровольного участия граждан Российской Федерации в охране общественного порядка. В связи с этим закон установил принципы и основные формы участия граждан в охране общественного порядка, особенности создания и деятельности общественных объединений правоохранительной направленности, целью которых является участие в охране общественного порядка, порядок и особенности создания и деятельности народных дружин, а также правовой статус народных дружинников (ст. 1).

Были конкретно определены формы участия граждан в охране общественного порядка, где граждане в целях содействия органам внутренних дел (полиции) и иным правоохранительным органам были вправе:

1) информировать органы внутренних дел (полицию) и иные правоохранительные органы о правонарушениях и об угрозах общественному порядку;

2) участвовать в мероприятиях по охране общественного порядка по приглашению органов внутренних дел (полиции) и иных правоохранительных органов;

3) участвовать в охране общественного порядка при проведении спортивных, культурно-зрелищных и иных массовых мероприятий по приглашению их организаторов;

4) участвовать в работе координационных, консультативных, экспертных и совещательных органов (советов, комиссий) по вопросам охраны общественного порядка, создаваемых в органах внутренних дел (полиции) и иных правоохранительных органах, по их приглашению (ст. 8).

Различные организационные формы участия граждан в обеспечении общественной безопасности актуализировали вопрос об их классификации, где можно общественные объединения, действующие в рассматриваемой сфере, поделить на две группы:

- те объединения, которые прямо нацелены на обеспечение общественного порядка и общественной безопасности;

- объединения, не обладающие явно выраженной правоохранительной направленностью, но затрагивающие в своей деятельности отдельные стороны охраны общественного порядка и общественной безопасности.

К первой группе, в основном, относятся общественные объединения правоохранительной направленности. Общественное объединение правоохранительной направленности– это не имеющее членства общественное объединение, сформированное по инициативе граждан для участия в охране общественного порядка (ст. 2, п. 4 ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка»).Участвовать в деятельности общественных объединений правоохранительной направленности вправе граждане, достигшие возраста восемнадцати лет. Основные направления деятельности общественных объединений правоохранительной направленности:

1) содействие органам внутренних дел (полиции) и иным правоохранительным органам в охране общественного порядка;

2) участие в предупреждении и пресечении правонарушений;

3) распространение правовых знаний, разъяснение норм поведения в общественных местах (ст. 11, п. 3).

Основой первой группы являются возрождающиеся в современное время, причем очень активно, народные дружины. Народная дружина – это, согласно ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка»,основанное на членстве общественное объединение, участвующее в охране общественного порядка во взаимодействии с органами внутренних дел (полицией) и иными правоохранительными органами, органами государственной власти и органами местного самоуправления (ст. 2, п. 5). Основными направлениями деятельности народных дружин являются:

1) содействие органам внутренних дел (полиции) и иным правоохранительным органам в охране общественного порядка;

2) участие в предупреждении и пресечении правонарушений на территории по месту создания народной дружины;

3) участие в охране общественного порядка в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций;

4) распространение правовых знаний, разъяснение норм поведения в общественных местах (ст. 12, п. 6).

Интересно, что их деятельность, в основном, достаточно четко специализирована в какой-то конкретной области – охрана порядка на транспорте, профилактика правонарушений среди несовершеннолетних, борьба с распространением наркотиков и т.п. Еще одной разновидностью добровольных дружин можно считать добровольные студенческие дружины (отряды). Студенческие дружины выполняют задачи и функции, аналогичные добровольным народным дружинам, только формируются они из числа студентов высших учебных заведений и осуществляют свою деятельность в пределах территории соответствующих учебных заведений. Основными функциями студенческих отрядов являются профилактическая работа и предупреждение правонарушений среди молодежи, обеспечение пропускного режима в учебных корпусах и студенческих общежитиях, обеспечение правопорядка в зданиях и на прилегающей к учебным заведениям территории, в том числе при проведении массовых мероприятий. Студенческие отряды формируются на основе разрабатываемых учебными заведениями положений об отрядах и утвержденных соответствующими нормативными актами ректоров вузов или органов студенческого самоуправления^{^[124]}.

Существуют и народные дружины из числа членов казачьих обществ.

Помимо этого, можно назвать и общественные пункты охраны правопорядка, добровольные пожарные дружины, общества спасателей, службы спасения и др. Несомненно, что основной функцией таких формирований является содействие соответствующим государственным органам в выполнении ими отдельных мер обеспечения общественной безопасности.

Вторую группу, например, представляют такие объединения, как различные общества охраны природы или общественные объединения, созданные с целью коллективного решения социальных проблем, связанных со спецификой учебы, работы, или места жительства граждан. При реализации отдельных направлений их деятельности они напрямую могут потребовать взаимодействия с правоохранительными органами, или окажутся непосредственно связанными с охраной общественного порядка.

В России существует и такой своеобразный вариант объединения населения, участвующего и в обеспечении общественной безопасности, как казачьи общества. Их нельзя назвать в полной мере общественным объединением. Основываясь на положении ФЗ «О государственной службе российского казачества»от 5 декабря 2005 года № 154-ФЗ (с изменениями и дополнениями от 3 и

<3 4 567 8 9 >

Дата добавления: 2017-03-29; просмотров: 303;

Трактовка понятия общественная безопасность
в широком смысле	в узком смысле
Первый подход основан на «широком» понимании общественной безопасности и, в основном, характеризует ее как нормальный режим функционирования общественной жизни. В частности, общественная безопасность объясняется как система отношений, которые складываются в процессе предупреждения и устранения угрозы жизни, здоровья граждан и их имущества, то есть это состояние жизни, при котором нормально функционируют все общественные институты	Второй подход базируется на «узком» понимании системы общественных отношений, связанных с источниками повышенной опасности, где к сфере общественной безопасности относят те общественные отношения, которые связаны с проявлением негативных свойств источников повышенной опасности при их неправильном использовании (механизмы, технологические процессы; стихийные силы природы; вещества и предметы, подпадающие под разрешительную систему; деяния физических лиц, создающих реальную угрозу жизни и здоровью людей, материальным и духовным ценностям и др.)
Недостатки, присущие данной трактовке
В данном случае «общественный» включает в свое содержание весь комплекс социальных явлений, что объяснимо, если отталкиваться от истинного значения слова, но при этом происходит отождествление общественной безопасности с национальной безопасностью, т. е. смешивается видовое и родовое понятие. Соответственно, широкое толкование определения общественной безопасности создает проблему установления общественных отношений, включаемых именно в содержание общественной безопасности.	В данном случае сужается сфера общественной безопасности, так как все общественные отношения сводятся либо к тем, которые возникли при использовании объектов, представляющих повышенную опасность, либо к возникающим при особых условиях, наступивших в связи со стихийными бедствиями или другими чрезвычайными обстоятельствами социального или техногенного характера. Но сфера общественной безопасности обладает более широким кругом общественных отношений, поскольку зависит от многих социальных факторов

Угрозы и их источники	Направление деятельности по нейтрализации угрозы
Источник угрозы общественной безопасности – террористическая деятельность. Уровень террористической угрозы на территории Российской Федерации продолжает оставаться высоким, масштабы последствий террористических актов значительны (п. 10)	Основные направления деятельности в области противодействия терроризму: – совершенствование системы противодействия идеологии терроризма, осуществление мер правового, организационного, оперативного, административного, режимного, военного и технического характера, направленных на обеспечение антитеррористической защищенности потенциальных объектов террористических посягательств, усиление контроля за соблюдением административно-правовых режимов; – борьба с терроризмом на основе комплексного подхода к анализу причин возникновения и распространения терроризма, выявлению субъектов террористической деятельности, четкого разграничения функций и зон ответственности сил обеспечения общественной безопасности, своевременного определения приоритетов в решении поставленных перед ними задач, совершенствования организации и взаимодействия сил обеспечения общественной безопасности с общественными объединениями, международными организациями и гражданами; – уменьшение и (или) ликвидация последствий проявлений терроризма, ориентация на недопущение (минимизацию) человеческих потерь исходя из приоритета жизни и здоровья человека над материальными и финансовыми ресурсами, своевременное проведение аварийно-спасательных работ при совершении террористического акта, оказание медицинской и иной помощи лицам, участвующим в его пресечении, а также лицам, пострадавшим в результате террористического акта, их последующая социальная и психологическая реабилитация, минимизация последствий террористического акта и его неблагоприятного морально-психологического воздействия на общество или отдельные социальные группы, восстановление поврежденных или разрушенных в результате террористического акта объектов, возмещение в соответствии с законодательством Российской Федерации причиненного вреда физическим и юридическим лицам, пострадавшим в результате террористического акта (п. 28 «а»)
Одним из основных источников угроз общественной безопасности является экстремистская деятельность националистических, религиозных, этнических и иных организаций и структур, направленная на нарушение единства и территориальной целостности Российской Федерации, дестабилизацию внутриполитической и социальной ситуации в стране (п. 11)	Основные направления деятельности в области противодействия экстремизму: – принятие профилактических, воспитательных и пропагандистских мер, направленных на предупреждение экстремистской деятельности, в том числе на выявление и последующее устранение причин и условий, способствующих осуществлению экстремистской деятельности и развитию социальных и межнациональных конфликтов, противодействие экстремизму на основе комплексного подхода к анализу причин возникновения и распространения экстремизма, четкого разграничения функций и зон ответственности сил обеспечения общественной безопасности, противодействие распространению экстремистских материалов через средства массовой информации и информационно-телекоммуникационную сеть «Интернет»; – выявление субъектов экстремистской деятельности, предупреждение и пресечение экстремистской деятельности общественных и религиозных объединений, иных организаций путем осуществления мер по предупреждению такой деятельности, совершенствование мер организационного и оперативного характера, направленных на пресечение экстремистской деятельности организаций и физических лиц (п. 28 «б»)
Ряд криминогенных факторов продолжает оказывать негативное воздействие на состояние общественной безопасности в стране (п. 15). Увеличилось количество преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров (п. 12); значительное количество преступлений совершается в состоянии алкогольного или наркотического опьянения, в том числе на транспорте и в сфере дорожного движения (п. 13); количество преступников увеличивается за счет беспризорных и безнадзорных несовершеннолетних, граждан без определенного места жительства, лиц, освобожденных из мест лишения свободы, иностранных граждан или лиц без гражданства, незаконно находящихся на территории Российской Федерации, а также лиц, не имеющих постоянного источника дохода (п. 14)	Основные направления деятельности в области противодействия преступным и иным противоправным посягательствам: – совершенствование системы профилактики правонарушений, включающей в себя выявление причин и условий, способствующих совершению правонарушений, а также принятие мер по их устранению, реализация федеральных, региональных, муниципальных и отраслевых программ по предупреждению правонарушений, социальных и межнациональных конфликтов, привлечение граждан к участию в охране общественного порядка, развитие правовой грамотности и правосознания населения; – выявление лиц, склонных к совершению преступлений (в том числе страдающих заболеваниями наркоманией и алкоголизмом, лиц без определенного места жительства), и применение к ним мер профилактического воздействия в целях недопущения с их стороны преступных посягательств, развитие системы профилактического учета лиц, склонных к совершению преступлений, и контроля за ними, совершенствование механизмов административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, а также механизмов их социальной адаптации и реабилитации; – противодействие организованной преступности, связанной с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, организацией незаконной миграции, торговлей людьми, незаконным вывозом и ввозом стратегических ресурсов, причинением ущерба материальным и духовным ценностям общества; – профилактика дорожно-транспортных происшествий, преступлений и иных правонарушений, совершаемых по неосторожности в быту, на транспорте, при использовании техники в сферах промышленности, строительства, сельского хозяйства, а также в сфере профессиональной деятельности, не связанной с использованием управленческих функций или технических средств; –предупреждение безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий, совершаемых несовершеннолетними, выявление и устранение причин и условий, способствующих этому (п. 28 «в»)
Одной из системных угроз общественной безопасности является коррупция, которая существенно затрудняет нормальное функционирование государственных органов и органов местного самоуправления, препятствует проведению социальных преобразований и модернизации российской экономики, вызывает серьезную тревогу в обществе и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене (п. 16)	Основные направления деятельности в области противодействия коррупции: – выявление и последующее устранение причин коррупции и условий ее возникновения, разработка и осуществление профилактических мер, направленных на снижение уровня коррумпированности общественных отношений, обеспечение участия институтов гражданского общества в профилактике коррупции; – минимизация и (или) ликвидация последствий коррупционных правонарушений (п. 28 «г»)
Незаконная миграция в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства, в том числе из стран со сложной общественно-политической, экономической и санитарно-эпидемиологической обстановкой, способствует возникновению угроз общественной безопасности. Неблагоприятные тенденции наблюдаются во внутренней миграции, основным вектором которой остается переселение мигрантов с Востока страны в Центр, в том числе в Московский регион, в результате чего не только усиливается дисбаланс в распределении населения по территории Российской Федерации, но и растет социальная напряженность в обществе (п. 17)	Основные направления деятельности в области противодействия незаконной миграции: – совершенствование межведомственного взаимодействия, в том числе обмена информацией на внутригосударственном уровне, а также взаимодействия с компетентными органами иностранных государств по вопросам противодействия незаконной миграции; – формирование автоматизированной системы оформления и выдачи миграционных карт с одновременным внесением информации, содержащейся в них, в государственную информационную систему миграционного учета; – развитие инфраструктуры для осуществления административного выдворения за пределы территории Российской Федерации, депортации, а также процедуры реадмиссии; – совершенствование информационной и разъяснительной работы с гражданами и работодателями в целях предупреждения нарушений миграционного законодательства Российской Федерации; – совершенствование взаимодействия сил обеспечения общественной безопасности с общественными объединениями, национальными диаспорами в сфере профилактики правонарушений на почве социальной, расовой, национальной или религиозной розни; – развитие механизмов общественного контроля за расследованием преступлений, общественного мониторинга, независимой экспертизы в целях предотвращения роста уровня ксенофобии, социальной, расовой, национальной или религиозной розни (п. 28 «е»)
Основными причинами возникновения чрезвычайных ситуаций, представляющих существенную угрозу для безопасности граждан, экономики страны и, как следствие, для устойчивого развития Российской Федерации, являются стихийные бедствия, связанные с опасными природными явлениями и пожарами, происшествия на водных объектах, а также техногенные аварии (на ядерно и радиационно опасных объектах, биотехнологической и химической промышленности, гидрологических сооружениях и т.п.) (пп. 18–24)	Основные направления деятельности в области защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: – предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, уменьшение размеров ущерба и потерь от них, ликвидация чрезвычайных ситуаций; – осуществление мероприятий по надзору и контролю в области гражданской обороны, защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечению пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах (п. 28 «д»)