СТРУКТУРА ЗАИМСТВОВАНИЙ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ

Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации (ст. 99), под структурой государственного долга субъекта Российской Федера­ции (муниципального долга) понимается группировка соответствующих долговых обязательств по установленным законодательством видам долговых обязательств.

Субъект Российской Федерации может иметь следующие виды дол­говых обязательств:

· по государственным ценным бумагам субъекта Российской Фе­дерации;

· по бюджетным кредитам, привлеченным из других бюджетов бюд­жетной системы Российской Федерации;

· по кредитам, полученным от кредитных организаций, иностран­ных банков и международных финансовых организаций;

· по государственным гарантиям субъекта Российской Федерации.

Ввиду отсутствия права внешних заимствований перечень видов

долговых обязательств муниципального образования ограничен и не содержит заимствований от иностранных банков и международных финансовых организаций.

Структура муниципального долга состоит из следующих видов дол­говых обязательств:

· по муниципальным ценным бумагам;

· бюджетным кредитам, привлеченным в местный бюджет из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

· кредитам, полученным от кредитных организаций;

· муниципальным гарантиям.

Информационной базой для анализа заемной деятельности субъ­ектов Российской Федерации могут служить данные, размещаемые на официальном сайте Министерства финансов, которые поступают от финансовых органов субъектов в соответствии со ст. 121 Бюджет­ного кодекса Российской Федерации и приказом Министерства фи­нансов Российской Федерации от 17.06.2010 № 60-н. Утвержденным порядком определены состав, сроки и форма предоставления инфор­мации о соответствующих долговых обязательствах, отраженной в государственных долговых книгах субъектов Российской Федерации и долговых книгах муниципальных образований в составе этих субъ­ектов.

Информация о долговых обязательствах, отраженных в государ­ственных долговых книгах 78 субъектов Российской Федерации на 1 октября 2007 г., приведена на рис. 8. Наибольшую долю в структуре совокупного объема заимствований субъектов Российской Федерации имеют рыночные заимствования: на первом месте — государственные ценные бумаги — 188,4 млрд. руб. (43%); на втором — государственные гарантии (98,3 млрд. руб.), а также кредитные соглашения и договоры (103,8 млрд. руб.). Нерыночные формы заимствований — бюджетные кредиты (37,8 млрд. руб.) и бюджетные ссуды (5,0 млрд. руб.) состав­ляют около 10% совокупного объема заимствований субъектов Рос­сийской Федерации. Такую структуру можно признать благоприятной для развития рыночных отношений, поскольку в целом это свиде­тельствует о достаточной активности финансовых органов субъектов Российской Федерации в их стремлении покрывать дефицит бюд­жетных ресурсов на рыночной основе, что, в свою очередь, должно способствовать стимулированию роста экономики регионов.

Бюджетные ссуды Бюджетные кредиты 1% \ / 9% Рис. 8. Структура заимствований субъектов Российской Федерации на 1 октября 2007 г.

Однако в период с 2007 по 2011 г. соотношение рыночной и неры­ночной составляющих государственного долга субъектов Российской Федерации существенно изменилось. Ухудшение конъюнктуры рын­ка и недоверие к региональным ценным бумагам — с одной стороны, неограниченный доступ к льготным бюджетным кредитам — с другой стороны, в условиях недостаточности собственных доходов для по­крытия все возрастающих социальных обязательств субъектов Рос­сийской Федерации привели к росту нерыночной составляющей субфедерального долга. При этом все большую актуальность набирал вопрос об эффективности использования нерыночных долговых ин­струментов.

Первым из нерыночных долговых инструментов, признанным неэффективным и изъятым из обращения, стала бюджетная ссуда.

Бюджетные ссуды предоставлялись на покрытие временных кассовых разрывов и распределялись на основе индивидуальных решений, без четких критериев и процедур. Сложилась ситуация, когда «дешевые» деньги из федерального бюджета предоставлялись не самым нужда­ющимся в финансовой поддержке регионам. Это способствовало снижению стимулов к проведению рациональной и ответственной бюджетной политики, ослаблялась бюджетная дисциплина. Ссуды предоставлялись на срок до шести месяцев, что позволяло региону не только покрыть дефицит, если он возникал при исполнении бюд­жета, но и на протяжении нескольких месяцев иметь в распоряжении свободные денежные средства. При этом выдача ссуды не предпола­гала обязательного анализа результатов предоставления заемных средств (в первую очередь, уровня кредиторской задолженности, ос­татков средств на счетах и др.) [42].

После отказа от бюджетных ссуд единственным нерыночным ин­струментом заимствований субъектов Российской Федерации оста­ется в настоящее время бюджетный кредит. Но и его эффективное использование ставится под сомнение. Сейчас Министерство фи­нансов Российской Федерации критически оценивает тот факт, что в структуре государственного долга субъектов Российской Федерации имеет место существенное увеличение доли обязательств по привле­ченным бюджетным кредитам и, соответственно, снижение доли рыночного долга.

Так, по данным Министерства финансов Россий­ской Федерации (График 21), по состоянию на конец 2015 г. доля бюд­жетных кредитов в структуре долга достигла 42 %, увеличившись по сравнению с началом 2010 г. более чем в 1,7 раза и в значительной степени заместив задолженность по ценным бумагам (снижение на 56%) [20]. Министерство финансов Российской Федерации объясняет на­ращивание в 2008—2016 гг. объемов льготного кредитования из фе­дерального бюджета сознательным проведением государственной антикризисной политики в сфере межбюджетных отношений, что позволило стабилизировать ситуацию с региональными бюджетами в условиях сокращения доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и ограниченного доступа к рыночным ресурсам. Таким образом, бюджетные кредиты признаются дополнительным каналом федеральной финансовой поддержки регионов.

Однако дальнейшее наращивание нерыночных способов покры­тия дефицита бюджетных ресурсов регионов федеральные власти считают нецелесообразным, и в перспективе политика в сфере меж­бюджетных дотаций региональных бюджетов из федерального бюджета будет сокращаться. Перспективы получения субъектами Рос­сийской Федерации бюджетных кредитов будут связаны только с чрезвычайными ситуациями [20].

Сокращая льготное кредитование региональных бюджетов, фе­деральные власти ставят задачу не только повысить обоснованность и эффективность федеральной финансовой поддержки, но и стиму­лировать рост потребности субъектов Российской Федерации в ры­ночных заемных ресурсах, что, в свою очередь, должно привести к соблюдению ими благоприятных показателей платежеспособности, созданию условий для конкуренции на внутреннем долговом рынке, повышению емкости и ликвидности этого рынка.

Немаловажной характеристикой рынка является его оценка с по­зиции демонополизации и равномерности распределения ресурсов. И здесь прослеживаются негативные моменты.

В 2007 г. можно выделить пять основных групп регионов по их доле в совокупном субфедеральном долге (табл. 8), объем которого на указанную дату составляет 433,9 млрд. руб. К первой группе отне­сены Москва и Московская область, которым принадлежит более 40% рынка региональных заимствований. Им в значительной степе­ни уступают все остальные субъекты Российской Федерации. Вторая группа, в которую вошли лишь четыре субъекта Российской Феде­рации, имеет долю присутствия на рынке в пределах 3—4%. Удельный вес долга в совокупной задолженности регионов еще 18 субъектов Российской Федерации не превышает 2%. Наибольшее число реги­онов (56 из 78 предоставивших отчетность) имеют долю на рынке менее 1%.

Таблица 8

Группировка субъектов Российской Федерации по их доле в совокупном субфедеральном долге на 01.10.2007

На протяжении последующих пяти лет ситуация существенно не изменилась (табл. 9). На 01.09.2012 совокупный объем долга субъек­тов Российской Федерации составляет 1125,3 млрд. руб. Лидирует, как и прежде, Москва, на долю) которой приходится более 19% рын­ка. Относительно значимую долю имеют Республика Татарстан и Мос­ковская область (7—8%), что выделяет их в данной группировке во вторую группу. Третью группу сформировали три субъекта Российской Федерации с долей присутствия на рынке в пределах 3—4%. Удельный вес долга в совокупной задолженности регионов еще 21 субъекта Рос­сийской Федерации не превышает 3%. Наибольшее число регионов (55) имеют долю на рынке менее 1%.

Таблица 9

Группировка субъектов Российской Федерации по их доле в совокупном субфедеральном долге на 01.09.2012

Не меняется существенным образом ситуация и в настоящее время.

За период с конца 2013 по начало 2017 года государственный долг субъектов Российской Федерации вырос на 35% (График 24), увеличиваясь в среднем более чем на 10% в год. В числе основных причин этой тенденции – падение доходов из-за общего ухудшения экономической ситуации в стране и потребность в финансировании существенно возросших социальных обязательств. Как следствие, по итогам 2016 года государственный долг субъектов Российской Федерации достиг 2,4 трлн. рублей (2,8% ВВП). Подавляющая сумма задолженности – это долговые обязательства в российских рублях. На долю обязательств в иностранной валюте приходится лишь 0,01% общей суммы задолженности. По данным законов о бюджете субъектов, в 2017 году общая тенденция к росту их госдолга сохранится.

Заметные изменения происходят в структуре задолженности субъектов. Политика замещения (часто – рефинансирования) рыночного долга бюджетными кредитами дала следующие результаты. За период 2014-2016 гг. доля обязательств по ценным бумагам и банковским кредитам уменьшилась с 66% до 54%, а доля задолженности по бюджетным кредитам увеличилась с 27% до 42% (График 21).

Безусловно, приведенные данные еще не дают оснований для од­нозначного суждения о неравномерности распределения заемных ре­сурсов между участникам рынка субфедеральных заимствований. Эти данные должны коррелировать с данными, характеризующими фи­нансовую устойчивость регионов. Также для более корректного срав­нения необходимо приводить показатели к сопоставимому виду, на­пример, в относительном выражении в расчете на душу населения, в процентах к ВРП с учетом структуры экономики регионов. В то же время, даже без этих корректировок, выраженная в явном виде дефор­мация свидетельствует о том, что развитие рынка региональных заим­ствований сопряжено со значительными трудностями. Большинству региональных и местных органов власти не удавалось разместить вы­пуски целиком, что корректировало в нежелательную сторону ожида­емый объем бюджетных поступлений и не позволяло реализовывать программы, под которые осуществлялись заимствования. Наконец, многие столкнулись с трудностью своевременного погашения долго­вых обязательств, что дестабилизировало финансовый рынок.

Среди причин неудач заемной деятельности региональных и мест­ных органов власти выделяют следующие: отсутствие мониторинга по изучению емкости регионального рынка; недостаточно профес­сиональное размещение; давление со стороны более конкуренто­способных федеральных ценных бумаг; региональная замкнутость при размещении займов и отсутствие выхода на сопредельные территории; параллельное использование нескольких инструментов заимствования (облигаций и векселей), рассеивающих активность инвесторов [42].

Необходимо отметить, что заемная деятельность органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в последние годы привлекает пристальное внимание федеральных органов власти и пользуется их методической поддержкой. Министерством финансов Российской Федерации разработаны Методические рекомендации субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по совершенствованию системы управления государ­ственным и муниципальным долгом [8]. Методические рекомендации разработаны во исполнение п. 6 Плана мероприятий по реализации концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными фи­нансами в 2006—2008 гг., одобренного распоряжением Правительства Российской Федерации от 03.04.2006 № 467-р.

ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ

1. Дайте определение субфедеральных и муниципальных ценных бумаг.

2. Назовите основные цели субфедеральных и муниципальных заим­ствований.

3. Приведите классификацию субфедеральных займов по источникам их привлечения.

4. Назовите формы долговых обязательств субъектов Российской Фе­дерации и муниципальных образований.

5. Что понимается под «мягкими» бюджетными ограничениями для субфедеральных органов власти?

6. Назовите законодательные акты, регулирующие заемную деятель­ность органов власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

7. Назовите законодательные ограничения заемной деятельности ор­ганов власти субъектов Российской Федерации и местного само­управления.

8. Расскажите о современном опыте и проблемах заемной деятельно­сти субфедеральных и муниципальных органов власти.