Исторический экскурс

Термин «банк» происходит от итальянского слова «банко», которое означало лавку, скамью или конторку, за которой менялы оказывали свои услуги.

Имеется много сведений о существовании банкиров в древнем Вавилоне. Они принимали процентные вклады и выдавали ссуды под письменные обязательства и под залог различных ценностей. В VIII в. до н.э. Вавилонский банк принимал вклады, платил по ним проценты, выдавал ссуды и даже выпускал банковские билеты. Имеются данные о деятельности банкирского дома Игиби, который стал своего рода Ротшильдом древнего Вавилона. Проводимые банковские операции были различными, например, покупки на комиссионных началах, продажи и платежи за счет клиентов; принятие денежных вкладов; предоставление кредитов клиентам. За предоставление данных услуг банк получал вместо процентов право на плоды урожая с полей должника; выдавал ссуды под расписку и под залог. Также банкирский дом Игиби выступал в качестве поручителя по сделкам, играл роль советчика и доверенного лица при составлении разного рода актов и сделок. Кроме того, в Вавилоне зародились ростовщичество и меняльное дело.

Наряду с частными банкирами крупные денежные операции проводили храмы. В основном они занимались хранением запасных фондов и сокровищ, а также давали городам долгосрочные ссуды под небольшие потому времени проценты. Сохранившиеся источники говорят о городском займе, который был выдан Делосским храмом на пять лет из расчета 10% годовых.

В античные времена преобладало натуральное хозяйство, и поэтому часто преобладали натуральные займы (например, в Греции займы под аренду земли).

В древнем Египте банковское дело находилось в ведении государства. Древнеегипетские банки кроме фискальной функции осуществляли следующие операции: покупку, продажу и размен монет; выдачу ссуд; ипотечные и ломбардные операции; учет обязательств до наступления срока; прием вкладов. В папирусах содержится информация о деятельности египетских банкиров в качестве советников по управлению клиентскими имениями и переводам.

В римской империи банковское дело было организовано по греческому типу. Как и в Афинах, римские банкиры также имели свои заведения на форуме.

В Англии, ставшей в XVII в. самой передовой индустриальной страной, первыми банкирами были, как правило, золотых дел мастера. Но золото было не самой удобной и безопасной мерой расчета при заключении сделок. Поэтому было установлено правило отдавать золото на хранение золотых дел мастерам, которые имели подвалы или специальные кладовые и могли за плату предоставить их. Они, приняв золото (вклад), выдавали вкладчику квитанцию.

Вскоре товары стали обмениваться на квитанции золотых дел мастеров, т.е. они в своеобразную форму бумажных денег. Бумажные деньги (квитанции), находившиеся в обращении, полностью обеспечивались золотом.

Хранимое золото востребовалось не часто и количество еженедельно и ежемесячно вкладываемого золота стало превышать количество изымаемого. Поэтому золотых дел мастера сообразили, что выпуск бумажных денег может превышать количество имеющегося золота и стали пускать избыточные бумажные деньги в обращение, давая под процент ссуды торговцам, производителям и потребителям. Так зародилась банковская система частичных резервов. Если, например, золотых дел мастер давал в ссуду сумму, равную количеству находящегося на хранении золота, то общая стоимость денег вдвое превышала стоимость золота, и резервы составляли 50% стоимости выпущенных бумажных денег.

Мировая банковская система формировалась в ходе эволюционного процесса, длившегося в течение нескольких веков. Первые банки возникли на рубеже XVI—XVII вв.: так, купеческие гильдии ряда городов (Венеции, Генуи, Милана, Амстердама и др.) создали так называемые жиробанки для осуществления безналичных расчетов между своими клиентами.

Первый акционерный Английский банк был учрежден в 1694 г. и получил от правительства право выпуска банкнот.

В настоящее время следует выделить два основных типа организации кредитно-банковских систем в развитых странах: а) кредитно-банковская система с центральным банком; б) кредитно-банковская система с федеральным резервом.

До 1999 г. в развитых капиталистических государствах, к которым можно отнести Японию, Германию, Великобританию, Францию, Италию, Швейцарию, Нидерланды и Бельгию, с некоторыми вариациями действовала банковская система с независимым центральным банком.

Система федерального резерва использовалась только в Соединенных Штатах Америки.

2 мая 1998 г. в Брюсселе главы 11 западноевропейских государств — Австрии, Бельгии, Германии, Ирландии, Испании, Италии, Люксембурга, Нидерландов, Португалии, Финляндии и Франции — подписали меморандум о вступлении в коллективную денежную систему. 1 января 1999 г. национальные денежные единицы и ЭКЮ в безналичном обороте были конвертированы в коллективную валюту — евро. В наличном обороте банкноты и монеты евро заменили существующие национальные наличные знаки. Данное решение превратило европейскую валютную систему, состоящую из национальных банковских систем, возглавляемых центральными банками, и объединенную по схеме федерального резерва под контролем Европейского банка, в серьезного конкурента для Федеральной резервной системы США[5].

Развитие российской банковской системы прошло несколько этапов.

Западная Европа начала переход от меняльных контор к банкирским домам и акционерным банкам на рубеже XVII и XIX вв. Россия вступила на этот путь лишь спустя столетие. В развитии кредитной системы России выделяется два этапа: с 1733 г., когда был создан первый государственный банк, до 1860 г., когда была проведена реформа кредитного обращения; и с 1860 по 1917 гг.

Российская дореформенная банковская система имела ряд особенностей. Банковское дело в нашей стране было практически монополией государства. В основном вся банковская система состояла из центральных и местных государственных кредитных учреждений. Самым важным и наиболее развитым был ипотечный кредит. Во-первых, это объяснялось тем, что недвижимость рассматривалась как самое надежное обеспечение. Такая практика существовала во многих европейских странах. Во-вторых (и это чисто российская черта), кредитные учреждения того времени были призваны обслуживать класс российских помещиков. Ипотечные кредиты выдавались под сравнительно низкий процент — 6—8% годовых при частном около 20%.

Центральные банки быстро раздавали все средства, которые замораживались у землевладельцев на длительные сроки. Они, как правило, были не в состоянии не только вернуть кредит, но и выплатить по нему проценты. К конфискации имений за долги государство прибегало довольно редко. Таким образом, банкам периодически приходилось обращаться к казне за предоставлением новых средств. Конечно, при такой кредитной политике не могло идти и речи о приеме банками вкладов.

В настоящее время банковская система России включает в себя ЦБ РФ (Банк России), кредитные организации, а также филиалы и представительства иностранных банков.

Важно знать!

Кредитная организация — юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) ЦБ РФ имеет право осуществлять банковские операции, предусмотренные законодательством. Кредитная организация образуется на основе любой формы собственности как хозяйственное общество.

Банк — кредитная организация, которая имеет исключительное право осуществлять в совокупности следующие банковские операции: привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц, размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности, открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц.

Существует два вида банков: с универсальной и базовой лицензией.

Банк с универсальной лицензией - банк, который имеет право осуществлять банковские операции, указанные выше, а также и такие банковские операции как, осуществление переводов денежных средств по поручению физических и юридических лиц; нкассация денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов и кассовое обслуживание физических и юридических лиц; купля-продажа иностранной валюты в наличной и безналичной формах; привлечение во вклады и размещение драгоценных металлов и др.

* Банк с базовой лицензией - банк, который имеет право осуществлять банковские операции, указанные вышес учетом установленных ограничений.

* 1. Он не вправе осуществлять следующие банковские операции: размещение денежных средств лиц от своего имени и за свой счет; выдачу банковских гарантий; привлечение во вклады и размещение драгметаллов с иностранными ЮЛ, с иностранными организациями, не являющимися ЮЛ по иностранному праву, а также с физическими лицами, личным законом которых является право иностранного государства.

* 2. Не допускается открытие банком с базовой лицензией банковских (корреспондентских) счетов в иностранных банках, за исключением открытия счета в иностранном банке для целей участия в иностранной платежной системе.

* 3. Банк с базовой лицензией не вправе приобретать права требования к субъектам, указанным в первом ограничении, осуществлять лизинговые операции с ними, а также выдавать в отношении указанных субъектов поручительства.

* Банк с базовой лицензией при осуществлении деятельности на рынке ценных бумаг вправе совершать операции и сделки только с ценными бумагами, включенными в котировальный список первого (высшего) уровня организатора торгов, в капитале которого участвует ЦБ РФ, и иными ценными бумагами, соответствующими требованиям ЦБ РФ.

* Котировальный список — на бирже это список ценных бумаг, отвечающих ряду требований по объемам торгов, ликвидности.

Небанковская кредитная организация — кредитная организация, имеющая право осуществлять отдельные банковские операции (например, депозитные и кредитные операции). Допустимые сочетания банковских операций для небанковских кредитных организаций устанавливаются ЦБ РФ.

В Стратегии национальной безопасности РФ от 31 декабря 2015 г. указывается, что в целях противодействия угрозам экономической безопасности необходимо: укрепление финансовой системы; обеспечение ее суверенитета; устойчивости валютного курса рубля; оптимизацию валютного регулирования и контроля; снижение инфляции; развитие национальной инфраструктуры финансовых рынков; снижение банковских ставок; повышение уровня прямых инвестиций; доступности кредитования за счет "длинных" денег; привлечение внутренних накоплений; деофшоризацию экономики; возврат российского капитала и сокращение его вывоза за рубеж.

В основе правового регулирования общественных отношений в сфере организации банковского и кредитного дела применяется правовое регулятивное воздействие. Правовые основы организации и деятельности кредитных учреждений определены в Федеральных законах от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности», от 25 февраля 1999 г. № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и др.

Регулирование кредитной деятельности представляется как процесс по установлению правил организации кредитного дела в порядке законодательной и иной нормотворческой деятельности[6].

В организации банковского и кредитного дела участвуют органы исполнительной власти в пределах установленной компетенции (Правительство РФ, Минфин России, ФНС России, Росфинмониторинг, Казначейство России и др.), но главная роль принадлежит ЦБ РФ.

ЦБ РФ — это главное кредитное учреждение государства, находящиеся в федеральной собственности. Целями его деятельностиявляются: а) защита и обеспечение устойчивости рубля; б) развитие и укрепление банковской системы РФ; в) обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы. Получение прибыли не является целью деятельности Банка.

ЦБ РФ не отнесен законодательством ни к одной из ветвей государственной власти, и его особый статус установлен Конституцией РФ. Он является основным субъектом управления и административно-правового регулирования финансовых отношений в банковской сфере.

К числу таких его функций Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» относит функции регулирования и надзора, определяя, что Банк является органом банковского регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций (ст. 56 Закона).

Регулирующие и надзорные функции ЦБ РФ осуществляются через действующий на постоянной основе орган — Комитет банковского надзора, объединяющий руководителей структурных подразделений ЦБ РФ, обеспечивающих выполнение его надзорных функций.

Банк не имеет права вмешиваться в оперативную деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.

Хотя ЦБ РФ не является органом исполнительной власти, ему свойственны многие функции, присущие только этим органам. Например, разработка и проведение единой государственной денежно-кредитной политики, политики развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка во взаимодействии с Правительством РФ; установление правил осуществления расчетов в Российской Федерации, проведения банковских операций.

Принятые Банком нормативные правовые акты обязательны для органов государственной власти и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц.

Нормативные акты ЦБ РФ вступают в силу по истечении 10 дней после дня их официального опубликования в официальном издании Банка— «Вестнике Банка России», за исключением случаев, установленных Советом директоров. Нормативные акты ЦБ Ф не имеют обратной силы.

Эффективное осуществление Банком России своих административных функций и оперативное реагирование на изменения в условиях рыночной экономики является невозможным без качественного и эффективного осуществления Банком России своих нормотворческих полномочий, особенно полномочий в части методов воздействия на участников банковского сектора.

По поручению уполномоченных органов исполнительной власти ЦБ РФ:

— осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ;

— принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, выдает им лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает их действие и отзывает лицензии;

— осуществляет регистрацию выпусков эмиссионных ценных бумаг и проспектов ценных бумаг, регистрацию отчетов об итогах выпусков эмиссионных ценных бумаг;

— проводит анализ и прогнозирование состояния экономики России, публикует соответствующие материалы и статистические данные и т.п. Как известно, эти функции являются исключительной прерогативой органов исполнительной власти.

— ежегодно направляет в Государственную Думу информацию о реализации мер по поддержке финансового рынка, банковской системы, рынка труда, отраслей экономики РФ, социальному обеспечению населения и других мер социальной политики.

На ЦБ РФ возложено осуществление: контроля и надзора за соблюдением эмитентами требований законодательства об акционерных обществах и ценных бумагах; валютного контроля; контроля за соблюдением требований законодательства о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и др.

Таким образом, Банк сосредоточил в рамках системы кредитных организаций страны все основные управленческие функции: нормотворческую (издание нормативных актов), исполнительную (реализация государственной политики, контроля и надзора за деятельностью кредитных организаций) и юрисдикционную (применение санкций к нарушителям)[7].

С передачей функций упраздненной ФСФР России усиливается позиция ЦБ РФ как государственного органа. Видно, что статус ЦБ РФ меняется в сторону мегарегулирования.

Также хотелось бы обратить внимание на изменения в территориальной структуре Банка в связи с расширением его функций.

В соответствии со ст. 83, 84 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» он представляет собой единую централизованную систему с вертикальной структурой управления. В систему Банка входят центральный аппарат, территориальные учреждения, расчетно-кассовые центры, вычислительные центры, полевые учреждения, учебные заведения и другие организации, в том числе подразделения безопасности и Российское объединение инкассации, которые необходимы для осуществления деятельности Банка.

Территориальные учреждения ЦБ РФ не являются юридическими лицами, не имеют права принимать решения нормативного характера и выдавать без разрешения Совета директоров банковские гарантии и поручительства, вексельные и другие обязательства. Их задачи и функции определяются Положением о территориальных учреждениях Банка России, утверждаемым Советом директоров.

Территориальными учреждениями Банка являются управления Банка по субъектам РФ. Обсуждается вопрос об учреждении территориальных органов ЦБ РФ на уровне федеральных округов.

Правопреемник упраздненной ФСФР России — Служба Банка России по финансовым рынкам образовала Межрегиональные управления Службы Банка России по финансовым рынкам (СБРФР) на базе существовавших региональных отделений ФСФР России. Полномочия Межрегиональных управлений СБРФР распространяются на территорию нескольких граничащих друг с другом субъектов РФ или федеральных округов.

Таким образом, можно увидеть усложнение административно-правового статуса ЦБ РФ. Добавление контрольно-надзорных полномочий мегарегулятора и изменение территориальной структуры в сторону ее расширения усиливает позиции ЦБ РФ как органа государственной власти[8].

В научных трудах высказываются различные точки зрения относительно природы статуса Банка как федерального органа государственной власти, как органа государственного управления специальной компетенции, как федерального государственного учреждения, государственной корпорации, государственного унитарного предприятия, как юридического лица особого рода, коммерческой организации с особым правовым статусом и др.[9]

Президент РФ, Государственная Дума и Счетная палата РФ контролируют деятельность ЦБ РФ. В последние годы происходили существенные изменения в правовом регулировании этой сферы. Так, в целях обеспечения эффективного регулирования, контроля и надзора в сфере финансового рынка и страховой деятельности были сокращены федеральные службы по финансовым рынкам и страхового надзора. И Указом Президента РФ от 25 июля 2013 г. № 645 функции этих служб были переданы ЦБ РФ. 2 февраля 2016 г. была упразднена Федеральная служба финансово-бюджетного контроля и ее функции переданы Федеральному казначейству.

ЦБ РФ является наиболее крупным оператором по переводу денежных средств в платежной системе РФ. Он может принимать нормативные акты в целях регулирования отношений в данной сфере.

Принятый Федеральный закон от 27 июня 2011 г. № 161-ФЗ «О национальной платежной системе» значительно расширил перечень субъектов платежной системы, включив в него операторов по переводу денежных средств (в том числе операторов электронных денежных средств), операторов платежных систем, операторов услуг платежной инфраструктуры и др. Названный Закон внес значительные изменения в сложившуюся практику на рынке электронных платежей[10].

Теперь операторы по переводу денежных средств (включая операторов электронных денежных среств) должны зарегистрироваться в форме банка, расчетной небанковской кредитной организации или небанковской кредитной организации, имеющей право на осуществление переводов денежных средств без открытия банковских счетов и связанных с ними иных банковских операций (платежные НКО)[11].

Платежные НКО смогут заниматься деятельностью по переводу денежных средств по поручению физических и юридических лиц без открытия банковских счетов. Для осуществления своей деятельности они смогут выполнять отдельные банковские операции, перечисленные в п. 1 ч. 3 ст. 1 Федерального закона «О банках и банковской деятельности».

Мнение специалиста

И. Б. Керенский отметил, что только для этого вида НКО перечень операций, которые они вправе осуществлять, устанавливается непосредственно упомянутым Федеральным законом, а не актами ЦБ РФ[12].

Сфера деятельности платежных НКО пересекается со сферой деятельности расчетных НКО, которые вправе осуществлять такие же операции.

Можно назвать два основных отличия между этими видами НКО. Во-первых, расчетные НКО могут осуществлять банковские операции не только в связи с переводом денежных средств, их сфера деятельности шире. Во-вторых, у платежных НКО уставной капитал должен составлять всего 18 млн руб., а у расчетных НКО — 90 млн руб.

В сфере кредитных отношений появились и другие игроки: бюро кредитных историй, микрофинансовые организации[13].

Таким образом, административно-правовое регулирование организации кредитного дела направлено на регламентацию деятельности кредитных организаций, а также субъектов управления этой сферой.

Правовое регулирование банковской деятельности носит комплексный характер. При этом административно правовые методы регулирования, совокупность применяемых административных мер, форм и приемов является важнейшим звеном, направленным на достижение целей правового регулирования[14].

В качестве целей правового регулирования необходимо рассматривать вопросы юридической защиты и гарантий прав клиентов кредитных организаций, поскольку сущность кредитной организации основана на ее функционировании за счет привлекаемых денежных средств. В этой части только эффективная и стабильная банковская система позволит защитить общество от возможных потрясений и способствовать экономическому росту.

По этой причине, являясь стратегическим сектором экономики, банковская (кредитная) деятельность нуждается не только в жестком правовом регулировании, но и в государственной поддержке.

Повышение уровня доверия в банковской сфере невозможно без четко проработанных механизмов административного-правового воздействия на участников банковской системы, основанных на принципах последовательности государственной политики, актуальности применяемых мер и прогнозирования возможных потребностей.

Нормы административного права регулируют следующие виды административно-правовых отношений в сфере банковского и кредитного дела:

— правоотношения, связанные с реализацией полномочий органов исполнительной власти, участвующих в организации банковского и кредитного дела (Правительство РФ, Минфин России, ФНС России, Росфинмониторинг и др.);

— правоотношения, связанные с взаимодействием ЦБ РФ с органами исполнительной власти[15];

— правоотношения по поводу обеспечения финансовой устойчивости кредитных организаций;

— правоотношения по осуществлению административного надзора за деятельностью кредитных организаций за соблюдением ими положений действующего законодательства и других административных процедур (регистрационных, учетных и т.п.);

— правоотношения по реализации мер административной ответственности за нарушения банковского законодательства;

— внутриорганизационные отношения в системе ЦБ РФ[16] и др.