Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами

Российская Федерация, реализуя суверенитет, имеет и осуществляет все права независимого государства. В то же время субъекты федерации также имеют свою компетенцию. Конституция РФ, Федеративный договор, законодательство наделяют федерацию в лице федеральных органов государственной власти широкой, многогранной компетенцией, оставляя в то же время обширные права ее субъектам.

Конституция РФ разграничивает предметы ведения и полномочия между Российской Федерацией и ее субъектами определяя, таким образом, и компетенцию Российской Федерации, и компетенцию ее частей - субъектов. Компетенция РФ охватывает полномочия, предметы ведения самой Российской Федерации (ст. 71) и ее полномочия по предметам совместного ведения федерации и её субъектов. В остальном компетентны субъекты федерации.

Российская Федерация в лице федеральных органов государственной власти обладает полномочиями в различных сферах общественной жизни: в области государственного строительства, экономики и финансов, охраны природы, социально-культурной, защиты прав и свобод человека, в области международных отношений, обороны и безопасности. Вопросы ведения федерации описаны в ст. 71 Конституции РФ. К ее ведению отнесены весьма важные вопросы государственного строительства, законотворчества, защиты прав и свобод человека:

принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;

федеративное устройство и территория Российской Федерации;

регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, гражданство в Российской Федерации, регулирование и защита прав национальных меньшинств;

установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных государственных органов;

судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство и др;

К ведению федеральных органов государственной власти в области экономики, финансов, социально-культурной сфере отнесены:

установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического, экологического, социального, культурного и национального развития в Российской Федерации;

установление правовых основ единого рынка; финансовое, выпотное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы (включая федеральные банки);

федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития и др.

В сфере международных отношений, обороны и безопасности, защиты границ к ведению федеральных органов государственной власти отнесены:

внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, вопросы войны и мира;

оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия и боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

определение статуса, режим и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации.

К совместному ведению Российской Федерации (ст. 72) и субъектов федерации отнесены разнообразные вопросы:

обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных актов автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Конституции и законам Российской Федерации;

защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

разграничение государственной собственности;

установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ;

природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физкультуры;

координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

административное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство; законодательство о недрах, об охране окружающей среды; административно-процессуальное, трудовое, семейное законодательство;

осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации; выполнение международных договоров РФ.

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, субъекты РФ обладают всей полнотой власти (ст.73). Например, они самостоятельно формируют свои органы государственной власти, утверждают бюджеты, принимают законы и т.д.

Распределение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектами выражает как общегосударственные интересы, суверенитет федерации, так и интересы субъектов, обеспечивает целостность Российского государства и в то же время широкую самостоятельность регионов.

Основания для федерального вмешательства в права субъектов Федерации.В федеративных государствах обычно предусматриваются конституционные основания для вмешательства федеральной власти в права субъектов федерации. Основаниями для федеральной интервенции признаются восстания, массовые беспорядки и т. п. В США, например, в разные годы президенты неоднократно использовали вооруженные силы для наведения конституционного порядка в штатах, в Индии в аналогичных целях в штатах вводилось президентское правление.

В Конституции РФ отсутствуют нормы, прямо устанавливающие основания для федерального вмешательства в права субъектов Федерации. Однако есть общее положение, открывающее возможность такого вмешательства. Часть 4 ст. 78 устанавливает. "Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской федерации". С этой статьей связаны и другие статьи Конституции, устанавливающие полномочия Президента и Правительства России. Наиболее важной в связи с этим является функция Президента как гаранта Конституции, прав и свобод человека, принимающего в установленном Конституцией порядке меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности (ч. 2 ст. 80).

Конкретными инструментами, способствующими исправлению нарушений конституционных норм субъектами Федерации, являются согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, право Президента приостановить действие актов исполнительной власти, противоречащих Конституции, федеральным законам и указам, а также его право на введение чрезвычайного или военного положения на всей или части территории Российской Федерации.

Конституция не устанавливает оснований и порядка использования вооруженных сил на территории субъектов Федерации в случае возникновения там восстаний и других нарушений конституционного порядка. Президент РФ вправе объявлять на территории России или в отдельных ее местностях военное положение, режим которого определяется федеральным конституционным законом. Но такой закон пока не принят.

В ситуациях возникновения в том или ином регионе России незаконных вооруженных формирований и связанных с этим столкновений с федеральными Вооруженными Силами подлежит применению Дополнительный протокол (принят 8 июня 1977 г) к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 г., касающийся защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера. Этот международно-правовой акт, являющийся в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ составной частью правовой системы Российской Федерации, подтверждает суверенитет государства и устанавливает, что при возникновении вооруженного конфликта "обязанность правительства всеми законными средствами поддерживать или восстанавливать правопорядок в государстве или защищать национальное единство и территориальную целостность государства" (ч 1 ст. 3). В то же время документ вводит гарантии от посягательства на жизнь, здоровье, против жестокого обращения, коллективных наказаний, взятия заложников, актов терроризма, надругательства над человеческим достоинством и ряда других нарушений прав и свобод в отношении лиц, прекративших участвовать в военных действиях. Эти гарантии очень важны для мирного населения, они требуют гуманного обращения с этим населением.

Примером применения Вооруженных Сил Российской Федерации являются события, происходящие в Чеченской Республике в 1994-1996 гг. и в настоящее время. В этой Республике, являющейся субъектом Российской Федерации, сложилась экстраординарная ситуация, связанная с осуществлением в 1991 г. государственного переворота, провозглашением независимости. На территории Чечни отрицалось действие Конституции Российской Федерации и федеральных законов, была разрушена система законных органов власти, созданы регулярные незаконные вооруженные формирования, оснащенные новейшей военной техникой. Установившийся военный режим потворствовал массовым нарушениям прав и свобод граждан. Проведенные 27 октября 1991 г. выборы в высший орган государственной власти и выборы президента республики были признаны 2 ноября 1992 г. V Съездом народных депутатов РСФСР незаконными, а принятые ими акты - не подлежащими исполнению. Решения Съезда были также подтверждены в Заявлении Государственной Думы Федерального Собрания 23 декабря 1994 г. Осенью 1994 г. между враждующими группировками произошли вооруженные столкновения, грозившие перерасти в гражданскую войну, Между тем Конституция Российской Федерации, как и ранее действовавшая Конституция 1978 г., не предусматривает возможности одностороннего решения вопроса об изменении статуса субъекта Российской Федерации и его выходе из состава Российской Федерации.

Согласно ч. 5 ст. 66 Конституции Российской Федерации статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской федерации в соответствии с федеральным конституционным законом. Федеральными властями (Президентом, Правительством, Федеральным Собранием) неоднократно предпринимались попытки преодолеть возникший в Чеченской Республике кризис, но они не привели к мирному политическому решению. Поэтому Указы Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г., от 9 декабря 1994 г., а также постановление Правительства Российской Федерации от того же числа предписали Вооруженным Силам и внутренним войскам МВД применить меры государственного принуждения. Это было необходимо для обеспечения государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации и разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики. Данные правовые акты исходили из того, что на территории Чеченской Республики сложилась экстраординарная ситуация, не соответствующая условиям режима чрезвычайного или военного положения.

Как было признано Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 31 июля 1995 г. по проверке конституционности указанных актов Президента и Правительства, конституционным основанием Указа Президента от 9 декабря 1994 г. явились п. м) ст. 71, ч. 4 ст. 78, ч. 2 ст. 80, 82, ч. 1 ст. 87 и др. Конституции Российской Федерации. Из этих норм следует, что Президент РФ обязан принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости, безопасности и целостности государства. Президент и Правительство РФ обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации, в том числе в такой сфере ведения Федерации, как оборона и безопасность.

Конституция Российской Федерации определяет вместе с тем, что Президент РФ действует в "установленном Конституцией порядке". Однако для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в ст. 83 и 89 Конституции Российской Федерации, их общие рамки определяются принципом разделения властей (ст. 10 Конституции РФ) и требованием ч. 3 ст. 90 Конституции, согласно которому указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации.

Конституционный Суд РФ также отметил, что хотя действия Вооруженных Сил и внутренних войск основывались на конституционных основах, они привели к гибели тысяч российских граждан, что требует расследования и наказания виновных в судебном порядке. Трагические события в Чечне продемонстрировали необходимость дальнейшего совершенствования законодательных основ для вмешательства федеральной власти в случаях нарушения в субъектах федерации основ конституционного строя, прав и свобод граждан.