Проблемы совершенствования законодательства в сфере федеративных отношений

Хотя Россия стала называться федерацией после распада Российской империи, фактически она в течение десятилетий сохраняла многие черты унитарного централизованного государ­ства. Особенно явными они были в период существования Со­ветского Союза в силу того, что органы государственной власти были почти полностью зависимы от строго централизованной системы органов правящей политической партии.

Развал КПСС как правящей организации и распад Совет­ского Союза повлекли за собой серьезные изменения в полити­ческой жизни общества. Их результатом стало образование по существу нового суверенного государства - Российской Феде­рации.

Путь к созданию обновленной России именно как федерации был весьма сложен. На него наложило отпечаток стремле­ние некоторых региональных лидеров использовать относитель­ную слабость федеральных органов государства в конце 80-х - начале 90-х гг. для того, чтобы под предлогом защиты нацио­нальных интересов проживающего в этих регионах населения ограничить полномочия центральных органов государственной власти.

Конституционное закрепление основных принципов феде­рализма на практике далеко не завершено, и на этом пути встречаются значительные трудности. Однако представляется несомненным, что развитие законодательства Российской Фе­дерации по вопросам федеративных и национальных отноше­ний может быть успешным только на принципах российского федерализма, установленных в Конституции Российской Федерации 1993 г. и, прежде всего в гл. 1 «Основы конституцион­ного строя».

Рассматривая состояние законодательства о российском фе­дерализме, следует особо отметить, что со времени принятия действующей Конституции Российской Федерации в нашем государстве в основном сложились правоотношения, соответ­ствующие нормам Конституции. Важным шагом в их достиже­нии было то, что за прошедшие годы были избраны и сформи­рованы предусмотренные Конституцией государственные орга­ны Федерации и ее субъектов.

Наряду с этим следует отметить несовершенство ряда феде­ральных законов, наличие существенных пробелов в федераль­ном законодательстве в сфере федеративных отношений, а также недостаточный опыт законодательной деятельности многих органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Наиболее существенное значение для развития российского федерализма имеют:

- законодательство о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами госу­дарственной власти и органами государственной власти субъек­тов Российской Федерации;

- о правовом положении субъектов федерации;

- законодательство, направленное на сохранение единства Российской Федерации;

- законодательство в области национальных отношений в Российской Федерации.

Естественно, что этим не исчерпывается законодательство в об­ласти федеративных и национальных отношений. Однако ука­занные сферы, как представляется, подлежат совершенствованию в первую очередь.

Проблема разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и орга­нами государственной власти субъектов Федерации была и объ­ективно остается одной из самых острых. От ее законодатель­ного решения зависит реальное содержание полномочий орга­нов государственной власти субъектов Федерации.

Конституция Российской Федерации достаточно ясного ответа на этот вопрос пока не дает.

В ч. 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации определе­но только, как осуществляется разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федера­ции и органами государственной власти ее субъектов. В других статьях Конституции, причем подчас недостаточно четко, опре­делены как предметы ведения Федерации, так и предметы со­вместного ведения Федерации и субъектов Российской Федера­ции, но право определять, какими же собственно полномочиями в сфере совместного ведения обладают субъекты Федерации, предоставлено только федеральным органам государственной власти.

Такая правовая норма неизбежно порождает споры между федеральной властью и властями субъектов Российской Федерации и создает напряжение в феде­ративных отношениях. В этой связи необходимо наметить воз­можные пути разрешения конфликтных ситуаций законодатель­ными средствами.

В настоящее время эти вопросы начинают урегулироваться федеральным законодательством.

Сохранение единства Российской Федера­ции является обязательным условием ее существования как су­веренного государства. Одним из основных элементов целостно­сти нашего государства является наличие в нем единого законо­дательного пространства, основанного на строгом соблюдении федеральной Конституции.

В ч. 2 ст. 4 Конституции установлено, что Конституция Рос­сийской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Это положение конкретизировано в ст. 76 Конституции.

Приходится, к сожалению, констатировать, что немалая часть издаваемых в субъектах Российской Федерации норматив­ных актов не соответствует, а иногда и прямо противоречит Конституции и федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Феде­рации. Такие действия органов государственной власти субъек­тов Федерации существенно подрывают основы российского конституционного строя и ущемляют права и свободы россий­ских граждан.

Принимаемые в настоящее время меры по восстановлению конституционной законности пока недостаточно результативны из-за отсутствия установленных законом средств принуждения исполнения принимаемых решений о приведении актов субъек­тов Российской Федерации в соответствие с российской Кон­ституцией и федеральными законами.

К этому следует добавить, что и иные предоставляемые самой российской Конституцией возможности восстановления конституционного правопорядка федеральными органами ис­пользуются далеко не полностью.

Прежде всего, следует пойти по пути более активного при­менения норм, содержащихся в ст. 85 Конституции Россий­ской Федерации. Эта статья позволяет Президенту России ис­пользовать согласительные процедуры и право обращения в суды для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, в част­ности, для преодоления разногласий о соответствии того или иного акта субъекта Федерации Конституции России и феде­ральным законам.

Президент Российской Федерации как гарант Конституции вправе обратиться в любой орган государст­венной власти субъекта Федерации с предложением привести изданный этим органом правовой акт в соответствие с россий­ской Конституцией и (или) с федеральным законом. В случаях отказа издавшего правовой акт органа государственной власти субъекта Федерации внести в оспариваемый акт изменения или отменить его, а также бездействия этого органа государственной власти. Президентом Российской Федерации может быть ис­пользована согласительная процедура. При недостижении согласия сторон в ходе согласительных процедур Президент может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

О том, что предлагаемая процедура восстановления консти­туционной законности в сфере деятельности субъектов Федерации может быть действенной, говорит опыт применения Президентом Российской Федерации полномочий, предостав­ленных ему ч. 2 ст. 85 Конституции Российской Федерации. В случаях, когда Президент приостанавливал действие противоречащих российской Конституции или федеральным законам актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, последние сами отменяли эти акты, не доводя дела до суда.

Для нашей страны проблема единства государственной вла­сти особенно серьезна, поскольку органы государственной власти, как Российской Федерации, так и ее субъектов еще не имеют достаточного опыта совместной деятельности. Естест­венно, чем сложнее возникшая проблема, тем насущнее со­трудничество федеральных органов и органов субъектов Рос­сийской Федерации.

Единство системы органов государственной власти в Россий­ской Федерации основано прежде всего на конституционных положениях о том, что Российская Федерация в целом является демократическим правовым государством с республиканской формой правления и состоит из равноправных субъектов. Кроме того, российская Конституция устанавливает, что система орга­нов государственной власти субъектов Российской Федерации, хотя и создается ими самостоятельно, должна соответствовать основам конституционного строя Российской Федерации. Должна соответствовать об­щим принципам организации представительных и исполнитель­ных органов государственной власти, установленным федераль­ным законом. В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Из этих положений Конституции следует, что есть все пред­посылки для создания в Российской Федерации действенной и сбалансированной единой системы органов исполнительной власти, способной реализовывать задачи общегосударственного значения по предметам ведения Российской Федерации и пол­номочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения с ее субъектами.

Правовой основой существования единой системы органов исполнительной власти в Российской Федерации является Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 22 сентября 1999 года, в котором ясно и четко установлено, что по смыслу действующей Конституции единая система исполни­тельной власти в Российской Федерации является средством реализации полномочий федеральных органов государственной власти и что органы исполнительной власти субъектов Федера­ции при реализации полномочий федеральных органов государ­ственной власти практически обязаны им подчиняться.

Что касается проблемы национальных отношений, то она существует практически во всех современных государствах и, как показывает практика, может успешно решаться только в ус­ловиях государственной поддержки и соблюдения прав и свобод каждого человека независимо от его национальной принадлеж­ности, расы, языка и любых иных признаков.

В качестве одного из основных принципов современной ци­вилизации, закрепленных в основополагающих и общепризнан­ных международно-правовых нормах, и прежде всего во Всеоб­щей декларации прав человека, установлено, что каждый чело­век должен обладать всеми правами и всеми свободами, про­возглашенными Декларацией, без какого бы то ни было разли­чия, как-то: в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, рели­гии, политических и иных убеждений, национального или соци­ального происхождения, имущественного, сословного или иного положения. После принятия в 1948 г. Всеобщей декларации прав человека объем прав и свобод человека и гражданина был значительно расширен многими принятыми за эти годы обще­признанными международно-правовыми документами.

Конституция Российской Федерации в ст. 17 устанавливает, что в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией нашей страны.

Отметим, что норма, аналогичная приведенной выше норме Всеобщей декларации прав человека, содержится и в ч. 2 ст. 19 Конституции Российской Федерации, в которой, кроме того, указано, что запрещаются любые формы ограничения прав гра­ждан по признакам социальной, расовой, национальной, языко­вой или религиозной принадлежности.

Исходя из изложенного, Конституция Российской Фе­дерации, в отличие от ранее действовавших в стране конституций, установила равноправие всех субъектов Российской Федерации. Именно поэтому Конституция не содержит понятия национально-государственного образования. Это означает, что объем прав субъектов Российской Федерации не может определяться и не определяется национальным составом проживающего в них населения.

Национальная принадлежность граждан не должна исполь­зоваться в политических целях, т.е. никакие правовые акты в Российской Федерации не могут устанавливать неравноправия граждан и, как следствие этого, неравноправия субъектов Рос­сийской Федерации.

Вместе с тем не исключается право органов государственной власти принимать нормативные правовые акты, направленные на восстановление или установление равноправия граждан. Так, нельзя рассматривать как нарушающие принцип равноправия правовые акты, направленные на реабилитацию репрессирован­ных в прошлом народов, устанавливающие гарантии прав ко­ренных малочисленных народов в соответствии с общепризнан­ными принципами международного права и международными договорами Российской Федерации, на защиту прав националь­ных меньшинств.

В мае 1999 г. принят Федеральный закон «О гарантиях прав корен­ных малочисленных народов Российской Федерации» Принятие таких феде­ральных законов способствует принятию региональных законов, конкре­тизирующих федеральные правовые предписания с учетом местных особенностей, во всех субъектах Федерации, где проживают малочисленные народы и национальные меньшинст­ва и где такие законы еще не приняты.

Вместе с тем, несмотря на кажущуюся ясность конституционных положений по проблеме националь­ных отношений, еще продолжаются попытки использовать на­циональные отношения в политических целях, невзирая на то, что это всегда означает установление неравноправия по основа­ниям национальности и языка и нарушение основ общепри­знанных норм международного и российского права о правах человека.

Налаживанию национальных отношений должен способствовать принятый еще в 1996 г. Федеральный закон «О национально-культурной автономии». За этим шагом необходимы и другие, которые должны обеспечивать равные возможности по использованию родного языка, получению на нем образования, и в других формах. Федеральные органы государственной власти обязаны поощрять принятии субъектами Федерации законов, направленных на развитие и обеспечение реальности национальных прав человека и гражданина.

Заключение

Сущность государственного устройства определяется характером общественных отношений в стране, принявшей ту или иную форму своего государственного построения. Конституция РФ (ст. ст. 1,3,5,10,11,65 - 79 и др.) закрепляет федеративный характер нашего государства. В федеративном устройстве России в конституционной форме закреплены важные процессы происходящие в последние годы в сфере национально-государственных отношений. Федерация - сложное государство. В отличие от унитарного государства, целиком или в основе своей состоит из административно-территориальных единиц.

Россия является конституционной федерацией это подтверждает тот факт, что сама Конституция 1993 года, в которой была заключена новая, федеративная модель политико-территориальной организации государства была принята на всенародном референдуме.

Федеративное устройство Российской Федерации основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Одним из основополагающих принципов федеративного устройства Российской Федерации является равноправие ее народов. Россия прошла сложный исторический путь в своем развитии по всем этим направлениям, но проблемы становления федерализма требуют дальнейшего развития и это является насущной задачей науки конституционного права.