Принципы и нормы современной парламентской этики. Проблема предупреждения конфликтов интересов

Каждому из нас часто приходилось слышать ставшее общеупотребительным в нашей разговорной речи словосочетание "непарламентские выражения". Используя его, мы вольно или невольно, а чаще подсознательно представляем себя на месте народного избранника, парламентария, которому, по нашему мнению, не приличествуют грубость, развязность, высказывания и заявления, компрометирующие его в глазах общественности.

Не вступая в полемику с этим довольно распространенным мнением, укажем только на то, что в нем легко можно обнаружить значительную долю преувеличения, стремление выдать желаемое за действительное. Как справедливо заметил бывший руководитель Комиссии по вопросам депутатской этики российского парламента (в то время еще Съезда народных депутатов СССР) профессор А. А. Денисов, многим кажется, что народные избранники должны быть обязательно культурнее и порядочнее своих избирателей. В действительности же парламент в массе своей не может быть значительно лучше или хуже массы избирателей, созревая и совершенствуясь вместе с народом, а не сам по себе.

В то же время, очевидно, что именно парламент как никакой другой орган власти, от действий и решений которого во многом зависит судьба рядовых граждан, должен быть снабжен определенной суммой норм и правил, соответствующих стандартам порядочности, этичности парламентского и внепарламентского поведения депутатов и позволяющих ему эффективно действовать в соответствии с его социальными целями и задачами. Эти правила не следует сводить только к правилам этикета, означающего соблюдение правил приличия, корректности, деликатности. Этикетные правила, безусловно, очень важны для народных избранников, чья карьера в значительной степени зависит от голосов избирателей. Они, по мнению специалистов, облегчают политическое общение, содействуют взаимопониманию, оберегают достоинство людей и в целом направлены на пресечение в парламенте грубости, невоздержанности, бесцеремонности. Тем не менее этими правилами парламентская этика далеко не исчерпывается, хотя они и составляют важную часть этического стандарта парламентской деятельности.

• Парламентская этика – вид профессиональной этики, регулирующий отношения, возникающие в ходе законотворческой и иной парламентской деятельности, а также внепарламентской деятельности, связанной с исполнением функций народного представительства.

Парламентская этика регулирует отношения, которые возникают в результате законотворческой и иной парламентской деятельности, а также внепарламентской деятельности, связанной с исполнением функций народного представителя. Основная ее особенность состоит в том, что она регулирует отношения не столько внутри узкого круга парламентариев, сколько их отношения с обществом и избирателями, заинтересованными в эффективной работе своего высшего законодательного органа. Это прекрасно понимают и представители средств массовой информации, и избиратели, которые критикуют парламент чаще всего не за то, какие отношения складываются между депутатами внутри парламента, а за проводимую парламентом политическую линию, за то, как он воздействует на общественно-политическую ситуацию в стране.

По мнению профессора Д. Ф. Томпсона, парламентская (законодательная) этика – это не то, как должны вести себя конгрессмены, а то, как должен функционировать демократический процесс в представительных органах власти. Автор справедливо относит парламентскую этику к разновидности политической этики, устанавливающей принципы и нормы отношений в представительных органах власти.

Часто понятие "парламентская этика" произвольно отождествляют с другим близким к нему понятием "депутатская этика". Эти понятия тесно связаны, но не равнозначны. Парламентская этика регулирует только отношения, вытекающие из законотворческой и иной деятельности высшего представительного органа. В этом своем значении термин "парламентская этика" не может быть, например, применен к деятельности депутатов региональных законодательных собраний и других местных представительных органов власти в Российской Федерации. Здесь уместен термин "депутатская этика", соответствующий статусу депутата (не парламентария) данных органов власти. Кроме того, по своей смысловой нагрузке понятие "депутатская этика" может рассматриваться как самостоятельное, охватывающее более широкий круг этических проблем, чем парламентская этика в точном значении этого слова, так как оно переносит акцент прежде всего на обязательства депутатов перед своими избирателями.

Этика парламентской деятельности – особый вид профессиональной (корпоративной) этики, связанной с деятельностью законодательного органа и в этом смысле может рассматриваться как относительно самостоятельный вид социальной этики. Она включает в себя нормы и требования, которые предъявляются обществом к социальному и профессиональному облику законодателя, его стилю работы, характеру общения с людьми, использованию депутатского статуса. Эти нормы могут не совпадать с представлениями индивидуальной этики. Более того, зачастую достойное похвалы с точки зрения частной этики поведение парламентария может идти вразрез с принципами этики парламентской. Оказание покровительства или предпочтения другу или близким обычно положительно оценивается в частной жизни, но с точки зрения парламентской этики часто сомнительно, а иногда даже преступно. Многие проблемы парламентской этики, такие, например, как ограничение на право законодателей заниматься определенными видами деятельности в течение срока исполнения их полномочий, либо вообще не возникают в частной жизни, либо не влекут столь тяжелых последствий для общества.

С другой стороны, избиратель оценивает своего кандидата в парламент с позиций не парламентской, а общечеловеческой этики и всегда припомнит ему на выборах нарушение общечеловеческой морали, принципов справедливости. Поэтому хороший парламентарий, рассчитывающий на переизбрание, должен строго относиться ко всем нормам общественной морали, а не только к тем, которые связаны с его деятельностью в парламенте. Действовать всегда строго в рамках установленных законодательных норм, регламентных правил и парламентских традиций, постоянно учитывать и исполнять справедливую волю избирателей – вот то, что составляет понятие "этического парламентского поведения" и в то же время способствует другим целям этики: корректности поведения и совершенствованию законодательства.

В таком непростом деле как парламентская деятельность было бы ошибкой полагаться только на готовность народных избранников строго следовать предписаниям этического парламентского поведения. Факты часто свидетельствуют об обратном. Положение парламентариев, имеющих относительно свободный доступ ко всем должностным лицам и источникам информации, делает соблазнительным для многих из них извлечение личной выгоды из своего статуса. Такая ситуация более характерна для молодых демократий, где еще не сформировались традиции парламентской деятельности. Отсутствие опыта и навыка политической культуры ведет к тому, что нарушения парламентской этики становятся чуть ли не нормой. Молодой российский парламент в этом плане – не исключение. Обладая парламентской неприкосновенностью, некоторые депутаты склонны трактовать ее как вседозволенность и безответственность. В начале 1990-х гг. это выражалось в участии депутатов в несанкционированных митингах и даже в потасовках с представителями правоохранительных органов.

Нарушения норм парламентской этики, разумеется, не являются уделом только молодых демократий. От них не застрахованы и страны, имеющие давние демократические традиции. Так, разразившиеся в 1990-е гг. скандалы, связанные с этическими нарушениями в Ирландии и Великобритании, привели к радикальному пересмотру правил парламентской этики в этих странах. Конгресс США также прошел через серию скандалов, несмотря на более чем 200-летние демократические традиции и наличие развитой системы этического законодательства и этических правил. Все это заставляет многие страны внимательно относиться к содержанию и механизму реализации этических правил парламентской деятельности, требовать от парламентариев строгого следования нормам и принципам парламентской этики.

Чтобы свести к минимуму злоупотребления среди парламентариев, во многих странах применяется комплекс мер, направленных на создание эффективного этического режима деятельности парламентариев. Он включает в себя набор стандартов, которые направляют поведение депутатов законодательного органа, а также предусматривает механизм практического применения этих стандартов.

Иногда этический режим включает общее заявление о следовании принципам честности и неподкупности ("кодекс поведения"), в котором содержится обязательство максимально соответствовать своей функции народного представителя (примером такого заявления могут служить "семь принципов общественной жизни" в Великобритании). В отличие от "этических правил" как строго регламентированных норм поведения, "кодекс" представляет собой понятный каждому базовый документ, в котором излагаются основные цели и задачи парламентариев. В некоторых странах (например, в Аргентине) нормы поведения парламентариев закреплены в Конституции. Считается, что хотя кодекс поведения сам по себе не может предотвратить злоупотребления среди парламентариев, он символизирует веру избирателя в своего избранника.

В Палате Представителей США для конгрессменов, помощников конгрессменов и работников аппарата Палаты принят кодекс поведения из 12 пунктов, согласно которому все они "должны вести себя таким образом, чтобы их поведение повышало доверие к Палате". Кодекс затрагивает такие вопросы, как разрешение конфликтов интересов, принятие подарков, формирование избирательных фондов, совместительство и т.д.

В Великобритании "Кодекс поведения членов Парламента" обязывает их "все время вести себя так, чтобы поддерживать и укреплять репутацию Парламента и доверие общества к нему, и никогда не предпринимать никаких действий, которые могут запятнать честь Палаты Общин либо ее членов в целом".

В ЮАР парламентский кодекс поведения предписывает депутатам "соответствовать самым высоким моральным нормам, чтобы их собственная честность и репутация тех институтов, которые они представляют, никогда не могла быть поставлена под сомнение".

Безусловно, кодекс поведения как документ общего "идеального" характера не может серьезно влиять на поведение парламентариев, сдерживать коррупцию и другие негативные явления, нередко наблюдаемые среди народных избранников. Он только формулирует общие нормы этически приемлемого поведения. Поэтому для создания полноценного этического режима разрабатываются формальные "этические правила", конкретизирующие требования общего "кодекса поведения" парламентариев, создаются специальные парламентские органы (Комитеты или Комиссии по этике), отвечающие за применение этих правил на практике и консультирующие парламентариев но вопросам этического характера. Комитеты или комиссии могут устанавливать дисциплинарную ответственность за нарушение парламентариями обязательных или рекомендательных норм кодекса и определять соответствующие санкции (призыв к порядку, замечания, порицания, лишение слова, сокращение жалованья, временное недопущение в зал заседания и т.п.).

В то же время сами парламентарии должны обладать высокими моральными качествами, общей и политической культурой, чтобы не только правильно осознавать свою социальную миссию, но и с честью справляться с "бременем морального выбора". Парламентарий – не только законодатель, но и публичный политик, поэтому он не может не считаться с нормами и требованиями политической этики. Его деятельность по необходимости связана с правилами честной политической игры, неразрывно соединяющими в себе правила политической целесообразности и политического искусства. Как и любая политическая деятельность, она не исключает лавирования, компромисса, умения комбинировать, находить правильные ходы. Однако это не означает одобрения беспринципности, моральной нечистоплотности, бессовестности, отказа от действий с "чистыми руками". Для политика очень важно не лицемерить, не обманывать, держать слово, выполнять принятые обязательства.

• Этический кодекс – свод нравственных норм, предписываемых к исполнению и в систематизированном виде заключающих в себе основные нравственные требования к работникам той или иной сферы деятельности.

Именно поэтому парламентарии должны воспитывать в себе и развивать необходимые для выполнения их социальной миссии нравственные качества, утверждать и защищать ценности своего жизненного и профессионального призвания. Очень важно, чтобы парламентарий обладая "скромностью самооценки", не страдал болезнью собственной исключительности, адекватно относился к своей деятельности. Его нравственным кредо должно быть служение общественному благу и защита общественного блага во властных структурах. Только осознание этого жизненного и профессионального призвания может стать, по мнению специалистов, основой и критерием морального выбора парламентария в ситуациях конфликта ценностей. Служение делу может потребовать от парламентария в ряде случаев самоотверженного поведения, а подчас и ненужного аскетизма. Однако гораздо хуже, если служение делу характеризуется не интересом к самому делу, а только показной демонстрацией своей "неиссякаемой озабоченности" состоянием общественного блага, ответственности за исполнение своих обязанностей.

Сложность проблем парламентской деятельности обусловливает необходимость выработки системы принципов и норм, которые составляют сегодня основное содержание парламентской этики во многих странах (см. табл. 3.1, 3.2). В отличие от рассмотренных нами ранее неписаных норм и правил кодекса политической деятельности президента, выполнение которых зависит по большей части от доброй воли самого президента, нормы парламентской этики имеют более формализованный характер и, как уже указывалось, во многих странах сведены в целостные этические кодексы. Это необходимо для того, чтобы регламентировать деятельность парламентариев, которая часто не поддается нормативной регуляции на основе только правовой и административной ответственности. Как отмечается в аналитическом материале, подготовленном Национальным демократическим институтом международных отношений, проблема состоит не в том, что все парламентарии изначально коррумпированы, либо со временем станут таковыми. Специфика должности парламентария в том, что он постоянно сталкивается с мучительными этическими дилеммами, ему постоянно приходится делать нелегкий выбор между интересами страны, интересами избирателей, собственного округа, интересами политическими и личными. Поэтому прежде всего сами парламентарии заинтересованы в том, чтобы иметь свод основных принципов и правил поведения, который позволит им принимать правильные решения и защитить себя от ложных обвинений.

Американский автор Д. Ф. Томпсон в своей книге "Этика в Конгрессе", изданной в США в 1995 г., выделил следующие основные принципы парламентской этики: независимость и объективность в принятии решений, справедливость, ответственность перед избирателями. Эти принципы ориентируют парламентариев на то, чтобы они: во-первых, руководствовались в своей деятельности только интересами государства и своих избирателей; во-вторых, были справедливы в отношениях с коллегами, избирателями, должностными лицами, институтами в целом; в-третьих, несли ответственность за свои действия и гарантировали исполнение воли избирателей.

Представляют интерес "семь принципов поведения в публичной сфере", сформулированные Комитетом по стандартизации публичной сферы Великобритании. К ним разработчики отнесли: бескорыстие, принципиальность, беспристрастность, подотчетность, открытость, честность, лидерство. Согласно этим принципам, лица, занимающие государственные должности, должны действовать исключительно в общественных интересах. Им не следует связывать себя какими-либо финансовыми или иными обязательствами по отношению к сторонним лицам или организациям, могущим пытаться оказывать влияние на выполнение ими своих служебных обязанностей. Они должны быть подотчетны обществу за свои решения и действия и обязаны не препятствовать любой проверке, связанной с их служебной деятельностью, должны проявлять максимальную открытость во всех своих действиях и решениях, обязаны заявлять о любых своих частных интересах, связанных с их официальными обязанностями, и предпринимать шаги по разрешению любых возникающих конфликтов интересов способами, которые обеспечивают защиту интересов общественных. При этом, с точки зрения Комитета, особенно важно, чтобы лица, занимающие государственные должности, служили инициаторами распространения этих принципов и утверждали их своим личным примером.

Наиболее сложная проблема парламентской этики связана с конфликтом интересов. В парламентской деятельности конфликтом интересов обычно называют ситуацию, когда парламентарии участвуют в обсуждении и голосовании по вопросам, затрагивающим их собственные материальные (финансовые) и иные интересы и выгоды. Правила предупреждения конфликта интересов направлены на то, чтобы предотвратить получение парламентариями любых выгод в ущерб служению обществу. В большинстве стран они сводятся к трем основным пунктам – правилам, составляющим запрет на действия, могущие привести к конфликту интересов: 1) декларированию финансовой информации; 2) заявлению о личной заинтересованности; 3) "правилу честного лоббирования".

Так, согласно этическим правилам Палаты Общин Парламента Великобритании, если на обсуждение выносится вопрос, в котором член Парламента был или может быть лично заинтересован в дальнейшем, он обязан заявить об этом до начала голосования и уведомить министров и других государственных чиновников. "Правило честного лоббирования" запрещает членам Парламента "брать плату за выступление в Палате". Запрещается также брать плату за голосование, парламентский запрос, снятие предложения с обсуждения, внесение законопроекта, внесение или снятие с обсуждения поправок к законодательному предложению, а также "за попытки убедить коллег или министров совершить любое из вышеперечисленных действий".

Важным механизмом борьбы со злоупотреблениями среди парламентариев является декларирование финансовой информации. Этот механизм предполагает отслеживание и публикацию информации о финансовом положении парламентариев, а в ряде случаях и членов их семей. Считается, что, предавая гласности информацию о своем имуществе и доходах, парламентарии тем самым демонстрируют свою приверженность идеалу "прозрачного" и соблюдающего этические нормы законодательного органа.

Следует заметить, что вопрос о декларировании финансовой информации в действительности не является таким простым, как это кажется на первый взгляд. Он имеет как своих сторонников, так и противников, расценивающих требование декларирования доходов как вмешательство в частную жизнь парламентариев. В разных странах эта дилемма решается политиками по-разному. Этим объясняется наличие большого разнообразия требований к декларированию финансовой информации и ее публикации в различных странах. Анализ данных, проведенный Национальным демократическим институтом международных отношений, показал, что только в восьми из 18 стран, где требуется раскрытие финансовой информации, финансовые декларации регулярно публикуются (Австралия, Великобритания, Ирландия, Италия, Испания, США, Чехия и Швеция).

• Депутатский (парламентский) иммунитет – запрещение преследования депутата за все действия, совершенные им при исполнении депутатских обязанностей: выступления в парламенте, голосование, участие в комиссиях и т.д. Никто не может привлечь депутата к ответственности за эти действия даже после истечения депутатских полномочий.

В большинстве стран парламентарии в той или иной степени пользуются депутатской неприкосновенностью (депутатским иммунитетом) от гражданских исков и/или уголовного преследования. Это означает, что парламентарий не может быть подвергнут полицейскому задержанию или аресту, а в ряде стран – и уголовному преследованию, без согласия палаты, членом которой он является. Это особое положение парламентариев вызывает серьезные дискуссии. С одной стороны, депутатская неприкосновенность нужна, чтобы оградить парламентариев от преследования по политическим мотивам и гарантировать их политическую независимость. С другой – неприкосновенность часто порождает у парламентариев чувство безнаказанности, стремление стать выше закона. Поэтому многие парламенты сегодня серьезно ставят вопрос о реформе института неприкосновенности, как противоречащего фундаментальным принципам современного конституционного права, особенно принципу равенства всех перед законом.

Наделение парламентариев депутатским иммунитетом не должно означать, что народные избранники могут безнаказанно нарушать закон. Поэтому в большинстве стран наряду с депутатским (парламентским) иммунитетом устанавливается ответственность парламентариев. Так, согласно мексиканской конституции депутаты могут привлекаться к политическому суду за нарушение Конституции и федеральных законов, а также за использование не должным образом федеральных фондов и ресурсов. Член шведского Риксдага подлежит задержанию, аресту и заключению под стражу на общих основаниях, если он подозревается в совершении преступления, за которое установлено наказание не меньше, чем тюремное заключение на два года. В Германии, Литве, Латвии депутат может нести ответственность за оскорбление личности и клеветнические высказывания в парламенте. В Конгрессе США при отсутствии кворума палаты могут принудительно обеспечить явку отсутствующих членов, отдав соответствующее распоряжение приставам палат. К члену Конгресса США может быть также применено наказание в виде лишения мандата, если за это проголосуют не менее 2/3 членов соответствующей палаты. В некоторых случаях (в Британском Парламенте, Польском Сейме) к депутатам может быть применено тюремное заключение (за действия, препятствующие работе парламента, или за ложную информацию, представленную в декларации об имущественном положении).

Во многих странах серьезную проблему создает использование парламентариями своего статуса для извлечения тех или иных льгот и выгод нередко в ущерб своей парламентской деятельности. Чаще всего это связано с совмещением парламентариями их основной деятельности с деятельностью на других должностях или в частных предприятиях. Именно поэтому во многих странах введены ограничения на совмещение парламентариями должностей в течение срока их полномочий, а также на их деятельность в частном секторе.

Постоянные правила Сената США предусматривают, например, следующие ограничения совместительства: "...Ни один сенатор... не должен участвовать в каком-либо постороннем предприятии либо в посторонней профессиональной деятельности, либо поступать на службу, по которой выплачивается жалованье, если это противоречит требованиям добросовестного исполнения возложенных на него обязанностей по должности... Ни один сенатор... не должен а) поступать на службу в какую-либо фирму, компанию, ассоциацию или корпорацию с целью предоставления за вознаграждение своих услуг как сенатора, б) позволять использовать свое имя подобной фирме, кампании, ассоциации или корпорации либо в) заниматься какой-либо деятельностью за вознаграждение в установленные часы работы в сенате... Ни один сенатор... не должен состоять на службе либо быть членом совета какой-либо государственной либо подконтрольной государству корпорации, финансового учреждения или предпринимательской организации".

Во Франции запрет на совместительство распространяется на все невыборные должности государственной службы. В ряде стран парламентариям запрещено занимать руководящие должности в компаниях, принадлежащих государству либо получающих государственные субсидии. В Бразилии, Греции, Италии, Турции, Франции и Японии членство в парламенте объявлено несовместимым с занятием определенных постов в частных фирмах и предприятиях, особенно если эти предприятия занимаются операциями по вкладам и кредитованию, получают государственные субсидии либо выполняют поставки по заказам органов государственной власти. Парламентарии Чехии не могут заниматься адвокатской практикой.

К вопросам этического порядка принято относить финансовые и имущественные требования к парламентариям, связанные с ограничениями на принятие подарков, оплату командировочных расходов принимающей стороной, получение других незаконных льгот и привилегий. Правила парламентской этики рекомендуют использовать для покрытия любых расходов парламентариев только официально выделенные и личные средства, а не средства и услуги посторонних лиц. Однако здесь могут возникнуть определенные сложности. В первую очередь это относится к принятию подарков, которые привычно воспринимаются политическими лидерами как знак уважения и проявление дружеских чувств. В то же время все понимают, что нередко подарки представляют собой плату за политические услуги. Поэтому для защиты парламентариев и их престижа во многих странах разработаны правила, регулирующие принятие подарков.

Наиболее строгие ограничения на принятие подарков существуют в США. Членам Конгресса и сотрудникам их аппарата запрещено получать любые подарки стоимостью более 50 долл. По закону 1989 г. о реформе этических норм сенаторам запрещалось получать подарки на сумму свыше 100 долл, в год от частных лиц или организаций, заинтересованных в находящихся в Конгрессе законопроектах, а от других дарителей разрешалось принимать подарки на сумму не свыше 300 долл. в год. При этом правила Конгресса детально трактовали понятие "подарок", включая в него помимо подарка в собственном смысле слова, различные пожертвования, ссуды, оказание услуг, а также оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов законодателей.

В других странах в отношении принятия подарков предусмотрены более мягкие правила. Во многих из них парламентариям разрешается принимать подарки при условии, что они будут указаны в финансовых декларациях. Так, по данным упоминавшегося выше аналитического материала, подготовленного Национальным демократическим институтом международных отношений в Германии парламентарии обязаны были декларировать только подарки стоимостью свыше 10 000 немецких марок, а в Италии – стоимостью свыше 10 млн лир (5500 долл. США в 1999 г.). В Аргентине, Индии, Мексике и Польше никаких ограничений на принятие подарков нет, за исключением тех статей уголовных кодексов, которые предусматривают наказания за взятки.

Такое же разнообразие подходов можно наблюдать и в вопросе об ограничениях на оплату командировочных расходов парламентариев принимающей стороной. Во многих странах такие поездки считаются подарками, и должны включаться парламентариями в финансовые декларации в раздел о спонсированных поездках. В других странах отсутствуют какие-либо ограничения на этот счет. В США парламентарии должны не только декларировать служебные поездки, но и соблюдать ряд дополнительных условий. За исключением случаев, не имеющих прямого отношения к служебной деятельности (бизнес, избирательные кампании), члены Конгресса могут соглашаться на оплату расходов на свои служебные поездки принимающей стороной только тогда, когда длительность этих поездок по стране не превышает четырех дней, а зарубежных – недели.

Таблица 3.1