Общая характеристика производства по предложениям и заявлениям граждан

Одним из актуальных вопросов конституционно-правового статуса личности в любом обществе является вопрос об эффективности и доступности механизма обеспечения реализации и защиты её прав, свобод и законных интересов. Конституция Российской Федерации в статье 33 закрепила право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Право на обращение является наиболее часто реализуемым и повседневным во взаимоотношениях личности и государства[97].

Однако, для успешной реализации гражданином своего конституционного права необходим действующий механизм по рассмотрению таких обращений и реагированию на них. В противном случае конституционная норма превращается в простую декларацию, пустой лозунг.

Таким механизмом выступает производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления, являющееся самостоятельным видом производства в структуре административного процесса.

Анализ нормативных правовых актов, правоприменительной практики и статистических данных[98] позволяет утверждать, что характерной чертой производства по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления, отличающей его от иных видов административных производств составляющих структуру административного процесса, является то, что данное производство по широте затрагиваемых интересов, количеству участвующих в нем лиц, является одним из наиболее крупных.

В ст. 4 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» закреплены виды обращений, составляющие основу рассматриваемого административного производства. К числу таких обращений относятся: «предложение» и «заявление». Рассмотрим более подробно, что является предложением и заявлением, цель их подачи, а также круг вопросов, поднимаемых в этих обращениях.

С помощью такого вида обращения как «предложение» граждане реализуют свое право на участие в управлении делами государства. По сути, предложение представляет собой документ, в котором излагаются идеи гражданина по совершенствованию законодательства, оптимизации деятельности государственной власти и местного самоуправления, различного рода преобразованиях в обществе.

Такой вид обращения, как заявление, может преследовать одну из двух целей: «позитивную» или «негативную». Позитивной целью является просьба оказать содействие заявителю или иным лицам в реализации каких-либо конституционных прав или свобод. К негативной цели относится сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц. Негативной цель указана достаточно условно, так как в конечном итоге преследуется все-таки цель оптимизации, улучшения законодательства, работы государственных органов и органов местного самоуправления и должностных лиц.

Примерами позитивного заявления могут служить: заявление в органы соцобеспечения на оформление субсидий по уплате квартплаты, заявление о бракосочетании в органы записи актов гражданского состояния. Негативным заявлением будет заявление в органы прокуратуры о нарушении законодательства или прав и свобод гражданина в государственных органах или органах местного самоуправления, заявление о преступлении.

С. Кенжаев выделяет три подвида заявлений:

- заявления в государственные, общественные, коммерческие, кооперативные и частные структуры, содержащие просьбу о реализации предоставленных заявителям прав и удовлетворении их законных интересов;

- обращения, в которых излагаются сведения о ставших известными правонарушениях преступного или непреступного характера;

- исковые и другие заявления, с которыми личность, а также представитель государственных, общественных, кооперативных, коммерческих, частных организаций обращается в судебные органы[99].

Федеральное законодательство не содержит нормативного определения понятия «производство по предложениям и заявлениям граждан», ограничиваясь лишь его общими характеристиками. Однако, исходя из признаков, которыми оно обладает, а также тех задач, которые решаются в ходе его осуществления можно дать следующее определение.

Производство по предложениям и заявлениям граждан— это основанная на законе и облеченная в форму правовых отношений деятельность государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц по регистрации, рассмотрению предложений и заявлений по существу, организации личного приема граждан, а также осуществлению, в пределах установленной компетенции, контроля за соблюдением порядка рассмотрения предложений и заявлений, и производимая в целях совершенствования законодательства, оптимизации деятельности государственной власти и местного самоуправления, различного рода преобразований в обществе, содействия в реализации конституционных прав и свобод.

Данное определение носит универсальный характер, поскольку оно определяет круг лиц, осуществляющих производство, обозначает его содержание и раскрывает цели производства.

В самом общем виде рассматриваемое производство представляет собой регламентированную административно-процессуальными нормами деятельность государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц по рассмотрению предложений и заявлений граждан и обращений организаций по существу, с принятием по ним решения.

Данный вид производства в настоящее время урегулирован Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Данный нормативный акт регулирует правоотношения, связанные с реализацией гражданами предоставленного им конституционного права на обращения в государственные органы, органы местного самоуправления, а также устанавливает порядок рассмотрения таких обращений. Спецификой правоотношений, являющихся предметом правового регулирования норм указанного Закона, выступает их двойственная природа. С одной стороны, обращения граждан – это способ реализации их прав, закрепленных Конституцией Российской Федерации, то есть реализации норм конституционного права. С другой стороны, вопросы приёма и рассмотрения обращений граждан относятся к сфере административно-процессуального регулирования.

Кроме того, как свидетельствует практика, в целях обеспечения рассмотрения обращений и приема заявителей в строгом соответствии с требованиями Федерального закона от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» федеральные органы государственной власти принимают ведомственные акты. К ним, например, относятся: приказ ФСО РФ от 26 сентября 2007 г. № 450 «Об утверждении инструкции по работе с обращениями граждан в федеральных органах государственной охраны»[100], приказ ФСБ РФ от 22 января 2007 г. № 21 «Об утверждении инструкции об организации рассмотрения обращений граждан Российской Федерации в органах федеральной службы безопасности»[101], приказ МВД РФ от 22 сентября 2006 г. № 750 «Об утверждении инструкции по работе с обращениями граждан в системе МВД России»[102].

Определяя сферу применения Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», статья 1 данного закона указывает, что установленный в нём порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами.

Исключения связаны с тем, что не все предложения и заявления граждан могут рассматриваться по строго унифицированной однообразной схеме во всех сферах общественных отношений, некоторые из них имеют свою специфику, и в силу этого порядок их рассмотрения регулируется специальными федеральными конституционными законами и федеральными законами.

Обусловлено это несколькими факторами. Во-первых, своеобразием содержания некоторых обращений, исключительностью решений, принимаемых по просьбе заявителя, и специфичностью процедур рассмотрения обращений такого рода не позволяют подвести к одному знаменателю процесс реализации права на обращение во всех сферах общественных отношений. Во-вторых, в законодательстве и на практике выделяются обращения разных видов, рассмотрение которых, очевидно, должно основываться на различных подходах к правовому регулированию[103].

Так, в силу специфики процессуальных отношений, обращения граждан, связанные с реализацией своих процессуальных прав (право на иск, право на ходатайство о проведении определенных процессуальных действий и некоторые другие), регулируются Гражданским процессуальным кодексом, Арбитражным процессуальным кодексом, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовно-процессуальным кодексом, Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»[104] и др.

Так, например, порядок обращения с заявлением о преступлении урегулирован нормами уголовно-процессуального законодательства. В отношении заявлений о преступлении установлен короткий срок рассмотрения; согласно ст. 144 УПК РФ дознаватель, орган дознания, следователь и прокурор обязаны принять, проверить сообщение о любом совершенном или готовящемся преступлении и в пределах своей компетенции принять по нему решение в срок не позднее 3 суток со дня поступления указанного сообщения. При этом прокурор, начальник следственного отдела, начальник органа дознания вправе по ходатайству соответственно следователя, дознавателя продлить срок принятия решения по заявлению до 10 суток, а при необходимости документальных проверок или ревизий - до 30 суток.

Особенности рассмотрения обращений в зависимости от специфики соответствующих общественных отношений устанавливают, к примеру, Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»[105], Трудовой кодекс РФ в части рассмотрения обращений работников в федеральную инспекцию труда в связи с нарушением их трудовых прав, обращений работников в комиссию по трудовым спорам (ст. 3, 356, 357, 386, 387 и др.). Особенности рассмотрения обращений в сфере изменения конституционно-правового статуса лиц содержатся в Федеральных законах от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»[106], от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах»[107], от 19 февраля 1993 г. № 4530-I «О вынужденных переселенцах»[108]. В качестве примера можно привести также Постановление Правительства РФ от 28 декабря 2004 г. № 862[109], которым утверждены особые Правила обращения лиц, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, а также вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, и приравненных к ним категорий граждан за представлением социальных услуг.

Ряд нормативных правовых актов регулирует порядок рассмотрения обращений организаций в сфере государственного управления. К ним относятся: приказ Федеральной службы по финансовым рынкам Российской Федерации от 01 июля 2008 г. № 08-102/пз «Об утверждении положения о порядке рассмотрения обращений граждан и организаций, поступающих в Федеральную службу по финансовым рынкам"[110]; приказ Минфина Российской Федерации от 24 октября 2001 г. № 88н «О реализации постановления Правительства Российской Федерации от 30 июня 2001 г. № 489», утвердивший порядок рассмотрения обращений предприятий и организаций по вопросам списания просроченной и отсроченной задолженности[111]; приказ Роспатента от 21 мая 1999 г. 106 «Об утверждении типовой инструкции по рассмотрению обращений граждан и юридических лиц в подразделениях российского агентства по патентам и товарным знакам и подведомственных организациях и мерах по созданию единой системы рассмотрения, анализа и учета обращений граждан и юридических лиц»[112] и др.

В качестве взаимодействующих сторон в рамках производства по рассмотрению предложений и заявлений граждан согласно норм Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» выступают — с одной стороны, граждане Российской Федерации, а с другой — государственные органы, органы местного самоуправления и их должностные лица.

Закон не конкретизирует виды лиц, которые могут обращаться в органы власти с предложениями и заявлениями. Это могут быть и участники хозяйственных товариществ и обществ (товарищи, акционеры, собственники долей уставного капитала организаций); лица, выполняющие управленческие и организационные функции в коммерческих и некоммерческих организациях (директор, председатель Совета директоров, член ревизионной комиссии и др.); представители организаций, действующие на основании имеющихся у них полномочий, и др. Обращение в органы власти конкретного лица, подающего заявление в защиту интересов организации либо выступающего представителем организации, не лишает его статуса физического лица и не влечет в силу положений рассматриваемого Закона какое-либо умаление его прав по сравнению с «обычным» заявителем-гражданином. Кроме того, ч. 1 ст. 2 Закона дает право не только на индивидуальное, но и на коллективное обращение.

Таким образом, можно утверждать, что Закон распространяет свое действие на процедуру рассмотрения обращений, поданных в защиту интересов организаций их представителями или другими лицами[113].

Кроме того, указанный закон распространяет установленный порядок рассмотрения обращений граждан на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства.

Права гражданина как стороны производства по рассмотрению предложений и заявлений граждан закреплены в статье 5 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

К субъектам, уполномоченным рассматривать и разрешать обращения граждан, Федеральный законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» относит государственные органы, органы местного самоуправления и должностных лиц.

Под должностным лицом в данном случае понимается «лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления».

По смыслу закона гражданин может реализовать предоставленное ему Основным законом право на обращение, во все без исключения органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в ст. 7 содержит обязательные требования, предъявляемые к письменному обращению. В первую очередь во вводной части обращения указывается адресат (государственный орган, орган местного самоуправления или фамилия, имя, отчество должностного лица, которому подается обращение, и его должность). Далее гражданин указывает свои фамилию, имя, отчество (последнее при наличии). Во вводной части указывается также адрес гражданина. Это необходимо для последующего направления гражданину ответа или уведомления о переадресации. Кроме того, в обращении могут быть указаны контактные телефоны гражданина. В основной части обращения излагается суть проблемы, с которой обращается гражданин, доводы, на которых основываются просьбы и предложения, а также сами просьбы и предложения. Завершая обращение, гражданин ставит свою подпись (как правило, в скобках указывается расшифровка подписи), а также указывается дата подачи обращения.

Невыполнение указанных требований, как правило, влечет следующие последствия согласно Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

1. В случае, если в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, и почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, ответ на обращение не дается (ч. 1 ст. 11).

2. В случае если текст письменного обращения не поддается прочтению, ответ на обращение не дается и оно не подлежит направлению на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, о чем сообщается гражданину, направившему обращение, если его фамилия и почтовый адрес поддаются прочтению (ч. 4 ст. 11).

3. При получении письменного обращения, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи, Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо вправе оставить обращение без ответа по существу поставленных в нем вопросов и сообщить гражданину, направившему обращение, о недопустимости злоупотребления правом (ч. 3 ст. 11).

В случае, если причины, по которым ответ по существу поставленных в обращении вопросов не мог быть дан, в последующем были устранены, гражданин вправе вновь направить обращение в соответствующий государственный орган, орган местного самоуправления или соответствующему должностному лицу.