Порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

В развитии порядка формирования Совета Федерации можно выделить несколько этапов. Согласно второму разделу Конституции Российской Федерации «Общие и переходные положения» Совет Федерации первого созыва избирался на два года. Депутаты Совета Федерации первого созыва осуществляли свои полномочия на непостоянной основе. Указом Президента Российской Федерации от 11 октября 1993 г. № 1626 было утверждено Положение о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации^[505]. В соответствии с ним депутаты Совета Федерации избирались на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании по двухмандатным избирательным округам, образуемых в пределах субъекта Федерации. Началом следующего этапа можно считать принятие Федерального закона от 5 декабря 1995 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»^[506], который устанавливал, что в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти.

Формирование Совета Федерации по должностному принципу привело к уменьшению его роли в законодательном процессе и решении других вопросов относящихся к компетенции Федерального Собрания. Российские политики обращали внимание на то, что «Совет Федерации в нынешних своих очертаниях является органом, не удовлетворительно скомпонованным»^[507]. С.А. Авакьян на международной конференции «Российский конституционализм: проблемы и решения» говорил, что «следует отказаться формирования его по должностному принципу. Половина палаты федерального парламента состоит из руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Это ли не нарушение принципа разделения властей, записанного в Конституции! Но дело не только в этом. В теперешнем составе Совет Федерации никогда не будет настоящим федеральным государственным органом. Региональные амбиции в нём очень часто, к сожалению, выше заботы о государстве. Не надо закрывать глаза и на то, что Совет Федерации стал местом политического «променада» региональной элиты, её демонстрации себя на федеральном уровне»^[508]. А.Н. Лебедев отмечал, что, так как члены верхней палаты российского парламента являются высшими должностными лицами субъекта Федерации и основное место работы у них находится именно там, то положения Закона 1995 нарушают часть 1 статьи 99 Конституции Российской Федерации. В соответствии с конституционными нормами Федеральное Собрание является постоянно действующим органом^[509].

Предлагалось вернуться к системе формирования Совета Федерации от каждого субъекта и на основе равного прямого всеобщего избирательного права или избирать членов верхней палаты российского парламента на заседаниях законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов^[510]. А.А. Вешняков отмечает, что в большинстве федеративных государств - США, Мексика, Австрия - верхние палаты целиком, или почти целиком, избираются по определённой квоте непосредственно избирателями в субъекте Федерации. Тенденция в сторону избираемости верхней палаты имеет место и в новой Европе^[511].

Нормы Закона «О формировании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» являлись предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. Государственная Дума в своём обращении к органу конституционного контроля оспаривала все положения принятого ею закона, устанавливающие, что в Совет Федерации входят по должности глав законодательных (представительных) и главы исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. А это, по мнению нижней палаты Российского парламента противоречит ряду конституционных принципов, в том числе принципу разделения властей. Конституционный Суд отказал в принятии запроса Государственной Думы, так как в случае нарушения принципа разделения властей, речь идёт о проверке соответствия статье 10 Конституции её 95 статьи (часть 2), согласно которой в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти^[512].

В 2000 г. был принят новый Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»^[513], согласно которому член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирался законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации путем ротации - на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о назначении представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации оформлялось указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

В настоящее время Совет Федерации формируется на основе Федерального закона от 3 декабря 2012 г. № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»^[514], который подтвердил конституционное положение о том, что в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от законодательного (представительного) и от исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Наделение полномочиями члена Совета Федерации осуществляется соответственно законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации нового созыва и вновь избранным высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на срок полномочий указанного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации может быть гражданин Российской Федерации, достигший возраста тридцати лет, обладающий безупречной репутацией и постоянно проживающий на территории соответствующего субъекта Российской Федерации в течение пяти лет, предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации. Кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации - представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации может быть только депутат этого органа.

Требование о постоянном проживании на территории субъекта Российской Федерации, предусмотренное частью 1 настоящей статьи, не распространяется на кандидата для наделения полномочиями члена Совета Федерации, который на день голосования на выборах соответствующего органа государственной власти субъекта Российской Федерации является членом Совета Федерации или депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, либо замещает государственную должность или должность государственной гражданской службы соответствующего субъекта Российской Федерации, либо замещал государственные должности или должности государственной гражданской службы соответствующего субъекта Российской Федерации в совокупности в течение пяти лет, предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации. Не может быть кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации гражданин Российской Федерации: 1) имеющий гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства; 2) признанный судом недееспособным или ограниченно дееспособным; 3) содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда; 4) осужденный за совершение тяжкого и (или) особо тяжкого преступления и имеющий неснятую, непогашенную судимость либо ранее имевший судимость за совершение тяжкого и (или) особо тяжкого преступления, за исключением случаев, если в соответствии с новым уголовным законом это деяние не признается тяжким или особо тяжким преступлением; 5) осужденный за совершение преступления экстремистской направленности, предусмотренного Уголовным кодексом Российской Федерации, и имеющий на день принятия решения о назначении выборов соответствующего органа государственной власти субъекта Российской Федерации неснятую, непогашенную судимость за указанное преступление; 6) подвергнутый административному наказанию за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 20.3 или 20.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (в течение срока, когда гражданин Российской Федерации считается подвергнутым административному наказанию).

Кандидатуры для наделения полномочиями члена Совета Федерации - представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации вносятся на рассмотрение этого органа его председателем, фракцией или группой депутатов численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Председатель, фракция, группа депутатов вправе внести на рассмотрение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации не более одной кандидатуры для наделения полномочиями члена Совета Федерации. Рассмотрение законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации кандидатуры (кандидатур) для наделения полномочиями члена Совета Федерации - представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии с регламентом этого органа. Решение принимается большинством голосов от общего числа депутатов этого органа и оформляется постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Решение о наделении полномочиями члена Совета Федерации - представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации должно быть принято в течение одного месяца со дня первого заседания в правомочном составе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации нового созыва, в том числе в случае досрочного прекращения полномочий этого органа предыдущего созыва.

При проведении выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) каждый кандидат на данную должность представляет в соответствующую избирательную комиссию три кандидатуры, одна из которых в случае избрания представившего ее кандидата будет наделена полномочиями члена Совета Федерации - представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. При этом одна и та же кандидатура для наделения полномочиями члена Совета Федерации - представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации не может быть представлена разными кандидатами на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Список кандидатур и сведения о кандидатурах представляются кандидатом на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствующую избирательную комиссию одновременно с документами, необходимыми для его регистрации в качестве кандидата на указанную должность.

Решение о наделении полномочиями члена Совета Федерации - представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации должно быть принято вновь избранным высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не позднее чем на следующий день после дня его вступления в должность. Данное решение оформляется соответствующим указом (постановлением). В случае досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и назначения временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) член Совета Федерации - представитель от исполнительного органа государственной власти данного субъекта Российской Федерации продолжает осуществлять свои полномочия до вступления в силу решения вновь избранного высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) о наделении полномочиями нового члена Совета Федерации.