Указное право» Президента Российской Федерации

Статья 90 Конституции Российской Федерации предусматривает два вида правовых актов, издаваемых Президентом Российской Федерации: указы и распоряжения. Издавать какие-либо другие акты Президент правам не обладает. Подобный вывод делает и Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 2 апреля 1993 г. по делу о проверке конституционности указа Президента Российской Федерации от 29 декабря 19991 г. «О дополнительных полномочиях органов управления г. Москвы на период проведения радикальной экономической реформы», совместного постановления Президента Российской Федерации и Председателя Верховного Совета Российской Федерации от 3 января 1992 г. «Об административно-территориальном делении города Москвы», указа Президента Российской Федерации от 12 января 1992 г. «Об обеспечении ускоренной приватизации муниципальной собственности в г. Москве», статьи 10 Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 г. «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации»^[471]. В этом Постановлении отмечалось, что «совместное постановление как произвольно избранная высшими должностными лицами форма правового регулирования противоречит Конституции Российской Федерации. Издание таких совместных актов противоречит также принципу разделения властей». Исходя из этого, любые акты Президента, не соответствующие по форме указам и распоряжениям, признаны не соответствующими Конституции.

В соответствии со стажей 90 Конституции Российской Федерации акты российского Президента не должны противоречить Конституции и федеральным законам. Это означает, что на конституционном уровне закреплялся подзаконный характер этих актов. Но данное положение долгое время не являлось бесспорным. Так, в своём Послании Федеральному Собранию в 1995 г. Президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин объявил свои указы «полноценной правовой базой для возникновения, прекращения и изменения… общественных отношений», абсолютно подзаконный характер которых «не очевиден»^[472]. Огромна роль актов Президента в развитии постсоветской России позволили Л.А. Окунькову вести речь о появлении в правовой отечественной системе «указного права»^[473].

Главная задача нормативных указов Президента Российской Федерации заключается в обеспечении непрерывности процесса правового регулирования общественных отношений в переходный период. Так, после распада СССР в 1991 г и принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. образовалось много пробелов в правовом поле России, которые были ликвидированы указами главы государства с ярко выраженным законодательным содержанием.

Специалисты провели анализ динамики указов Президента Российской Федерации. С 12 июня 1991 г. до 1 ноября 1991 г. был издан 271 указ и принято 17 распоряжений. Среди указов 90 касалось назначений, 134—награждений, 8—формирования и ликвидации органов при Президенте Российской Федерации. Среди оставшихся 39 указов 14 содержали новеллы права.

Картина меняется после 1 ноября 1991 г., когда Съезд народных депутатов РСФСР наделил Президента РСФСР дополнительными полномочиями, в том числе и правом издавать указы в случае пробелов в законодательном регулировании и даже при необходимости его изменять. За один год было принято 340 указов, не считая указов о награждениях, назначениях и др. Из них 75 % были нормативными. За этот же период было принято 89 законов.

«Указное право» развивалось особенно интенсивно после издания Указа Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». До конца 1993 г. было принято около 900 указов^[474]. Из них 148 нормативных. Более 50 содержали нормы государственного права. Только 231 указ из 900 был официально опубликован.

В литературе отмечается, что «пик» президентского нормотворчества пришелся именно на три последних дня перед вступлением в силу новой Конституции Российской Федерации: 22-24 декабря 1993 г. было принято 27 нормативных указов. Анализируя переходный период развития российской правовой системы, российские ученые отмечают складывание в середине 1990-х г.г. «глобального альтернативного указного регулирования общественных отношений^[475].

Рассматривая проблему места закона и указа в регулировании общественных отношений С.А. Авакьян писал: «Когда очевидно, что общественные отношения составляют предмет закона, но нет возможности его принятия, то хотя бы необходимо (предусмотренное Конституцией) решение Государственной Думы о поручении Президенту урегулирования этих отношений. Такого рода практика есть в других странах, она именуется делегированным законодательством. Но это не делается там явочным порядком, и президент (либо правительство), вторгшиеся таким путём в компетенцию парламента, будут считаться нарушителями Конституции». По его мнению, «принятие указа вместо закона, даже на время, допустимо тогда, когда концепция регулирования ясна и в её оценке нет расхождений. Если же имеет место обратное, принятие указа вместо закона означает не что иное, как подмену президентом парламента»^[476].

Функцию восполнения пробелов в законодательном поле России указы выполнили и 31 декабря 1999 г., когда Б.Н. Ельцин ушел с поста Президента Российской Федерации. К этому моменту в Российской Федерации так и не был принят федеральный закон, регулирующий положение бывшего российского президента. Исполняющий обязанности Президента В.В. Путин своими указами обеспечил экс-президенту Российской Федерации неприкосновенность. В настоящее время судьба многих указов Президента зависит главным образом от принятия новых федеральных законов по конкретным предметам (сферам), которые ранее регламентировались указами.

Все акты Президента Российской Федерации, за исключением актов, содержащих сведения конфиденциального характера, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных актов органов исполнительной власти»^[477] подлежат обязательному опубликованию в течение десяти дней после их подписания.

Акты Президента, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов государственной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории России по истечении семи дней после их первого официального опубликования. В актах Президента Российской Федерации может быть установлен иной порядок вступления их в силу.

В научной литературе обращается внимание на то, что в случае вступления указа в силу со дня подписания означает, его вступление в силу до дня официального опубликования. Так как между этими двумя действиями существует промежуток времени, в течении которого участники общественных отношений не знают о издании этого указа. А это означает, что такому указу придаётся обратная сила, но при этом участники общественных отношений не имеют возможности с ним ознакомится^[478].