ЛЕКЦИЯ № 2. Жилищное законодательство в системе российского законодательства

Жилищное законодательство— это форма выражения норм жилищного права вовне. Жилищное законодательство состоит из законов и иных нормативно-правовых актов, регулирующих комплекс общественных отношений, связанных с жильем.

Жилищное законодательство основывается на необходи­мости обеспечения органами государственной власти и органа­ми местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище, его безопасность, неприкосно­венность и недопустимость произвольного лишения жилища, на необходимости беспрепятственного осуществления выте­кающих из отношений, регулируемых жилищным законода­тельством, прав, а также на признании равенства участников регулируемых жилищным законодательством отношений по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещения­ми, если иное не вытекает из ЖК РФ, другого федерального за­кона или существа соответствующих отношений, на необходи­мости обеспечения восстановления нарушенных жилищных прав, их судебной защиты, обеспечения сохранности жилищ­ного фонда и использования жилых помещений по назначению (п. 1 ст. 1 ЖК РФ).

Система жилищного законодательства представляет собой совокупность отдельных положений Конституции РФ, феде­ральных законов, законов субъектов и подзаконных норматив­ных актов.

Источники жилищного права подразделяются на две основ­ные группы: федеральные жилищные законы и иные принятые в соответствии с ними нормативные правовые акты; законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, а также ак­ты органов местного самоуправления.

В соответствии с Всеобщей декларацией прав человека «каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходи-20

мое социальное обслуживание, который необходим для поддер­жания здоровья и благосостояния его самого и его семьи» (ст. 25 настоящей Декларации).

Впервые право гражданина на жилище было закреплено в Конституции СССР 1977 г.

Право на жилище, провозглашенное в ст. 40 Конституции РФ, относится к числу основных прав, поэтому в силу ст. 17 Конституции РФ этому праву свойственна неотчуждаемость: право на жилище не может быть изъято государством у гражда­нина либо ограничено в объеме, кроме случаев, прямо указан­ных в самой Конституции и в законе. Даже в случае введения на основании ст. 56 Конституции РФ чрезвычайного положения право на жилище (как и ряд других основных прав) не подлежит ограничению. Таким образом, рассматриваемая статья Консти­туция РФ устанавливает не только право на жилище, но и дает основные юридические гарантии для его реализации.

Помимо этого, Конституция РФ устанавливает, что жилищ­ные отношения являются предметом совместного ведения РФ и субъектов РФ.

Исходя из этого жилищные отношения могут регулировать­ся как актами РФ, так и актами субъектов РФ. Конкретное раз­граничение полномочий между РФ и ее субъектами в жилищ­ной сфере можно определить путем анализа законодательства, договоров России с субъектами РФ о разграничении компетен­ции, а также из конкретных правоотношений.

Закреплением в ст. 40 Конституции РФ права на жилище достигается двоякая цель:

1) этический аспект— определяется нравственное требова­ние общества, согласно которому каждый должен иметь крышу над головой, не быть вынужденным к бродяжни­честву;

2) юридический аспект— формулируется правовой прин­цип, определяющий действия всех ветвей власти, а также со­держание соответствующего законодательства; данное пра­во предстает как субъективное право, принадлежащее конкретному субъекту жилищных правоотношений (очеред­нику, нуждающемуся в улучшении жилищных условий, арендатору, нанимателю, собственнику и т. д.).

Необходимо пояснить само понятие «жилище».

Термин «жилище» обычно означает особое сооружение или помещение, специально предназначенное для проживания людей: жилой дом, квартира, комната вместе с соответствую­щей вспомогательной площадью (кухней, коридором, ванной комнатой, прихожей и т. п.), а также различного рода другими объектами жилого дома (лифтом и лифтовым хозяйством, иным инженерным оборудованием).

Понятие «жилище», используемое в Конституции РФ, шире понятия «жилое» или «нежилое помещение». Статья 673 ГК РФ определяет, что объектом договора найма жилого помещения может быть изолированное жилое помещение, пригодное для постоянного проживания (квартира, жилой дом, часть кварти­ры или жилого дома).

Однако жилищем является не только то помещение, которое может быть объектом договора найма. Чум, яранга, цыганская кибитка, шалаш, пещера или другое естественное укрытие при­роды издавна служили человеку жилищем. С другой стороны, многие из рукотворных помещений жилищем не являются в си­лу их специфического предназначения, хотя в них и можно пре­бывать (жить) в течение определенного времени. Таковы, на­пример, больница, школа и иные помещения.

Жилище в конституционном аспекте может рассматривать­ся не только как вид помещения, но и как определенное место на конкретной территории, имеющей адресно-географические координаты. Например, передвижные (переносные) жилища некоторых народов могут устанавливаться на определенной территории (в населенных пунктах), где нет ограничений права на свободу передвижения и выбор места жительства.

Жилище всегда находится в определенном месте, где чело­век постоянно или преимущественно проживает (ч. 1 ст. 20 ГК РФ). Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» под местом жительства понимаетжилой дом, квартиру, служеб­ное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиницу-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, вете-22

ранов и др.), а также иное жилое помещение, в котором гражда­нин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодатель­ством РФ (ч. 3 ст. 2 Закона РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»). Однако, прежде чем определить конкретный вид жилища при выборе места жительства, граждане определяют место на конкретной территории в пределах России, где будет находиться их дом, квартира или иное жилище.

Для проживания можно выбрать город, деревню или какое-либо место в тундре, избранное для кочевой стоянки. Под жили­щем, таким образом, можно понимать избранное место, адресно-географические координаты которого определяют помещение, специально предназначенное для свободного проживания человека. В этом смысле, как уже отмечалось, жилищем в современном по­нимании не будут являться производственное помещение, спе­циальное укрытие (например, бомбоубежище), естественные при­родные укрытия, огороженная территория, помещения, которые в силу их специфики нельзя считать жилищем: тюремная камера, автомобиль, палата в больнице.

Разграничение между жилищем и помещением проводит уголовное законодательство, устанавливая ответственность за кражу, совершенную с проникновением в жилище, помещение либо иное хранилище.

Согласно ч. 1 ст. 15 Конституции РФ Конституция РФ име­ет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. В соответствии с этим конституцион­ным положением судам при рассмотрении дел следует оцени­вать содержание закона или иного нормативного правового ак­та, регулирующего рассматриваемые судом правоотношения, и во всех необходимых случаях применять Конституцию РФ в качестве акта прямого действия.

Суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию РФ, в частности:

1) когда закрепленные нормой Конституции РФ положе­ния исходя из ее смысла не требуют дополнительной регла-23

ментации и не содержат указания на возможность ее приме­нения при условии принятия федерального закона, регули­рующего права, свободы, обязанности человека и граждани­на и другие положения;

2) когда суд придет к выводу, что федеральный закон, дей­ствовавший на территории РФ до вступления в силу Кон­ституции РФ, противоречит ей;

3) когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции РФ, нахо­дится в противоречии с соответствующими положениями Конституции РФ;

4) когда закон либо иной нормативный правовой акт, при­
нятый субъектом РФ по предметам совместного ведения РФ
и субъектов РФ, противоречит Конституции РФ, а феде­
ральный закон, который должен регулировать рассматрива­
емые судом правоотношения, отсутствует.
В случаях, когда статья Конституции РФ является отсылоч­
ной, суды при рассмотрении дел должны применять закон, ре­
гулирующий возникшие правоотношения. Наличие решения
Конституционного суда РФ о признании неконституционной
той или иной нормы закона не препятствует применению зако­
на в остальной его части.

Нормативные указы Президента РФ как главы государства подлежат применению судами при разрешении конкретных су­дебных дел, если они не противоречат Конституции РФ и феде­ральным законам (ч. 3 ст. 90 Конституции РФ).

В случае неопределенности в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ примененный или подлежащий примене­нию по конкретному делу закон, суд исходя из положений ч. 4 ст. 125 Конституции РФ обращается в Конституционный суд РФ с запросом о конституционности этого закона. Такой за­прос в соответствии со ст. 101 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном суде Российской Федерации» может быть сделан судом первой, кас­сационной или надзорной инстанции на любой стадии рассмо­трения дела.

О необходимости обращения с запросом в Конституцион­ный суд РФ выносится мотивированное определение (постано-24

вление). Сам запрос оформляется в письменной форме в виде отдельного документа.

В запросе о проверке конституционности примененного или подлежащего применению при рассмотрении конкретного дела закона суд в соответствии с требованиями ст. 37 ФКЗ «О Конституционном суде Российской Федерации» должен указать точное название, номер, дату принятия, источник опу­бликования и иные данные о подлежащем проверке законода­тельном акте, а также мотивы, по которым он пришел к выводу о направлении указанного запроса. В силу ст. 38 указанного Фе­дерального конституционного закона к запросу необходимо приложить текст закона, подлежащего проверке, и перевод на русский язык всех документов и иных материалов, изложенных на другом языке.

В связи с обращением в Конституционный суд РФ с запро­сом о проверке конституционности примененного или подле­жащего применению закона производство по делу или испол­нение принятого решения исходя из требований ст. 103 ФКЗ «О Конституционном суде Российской Федерации» приостана­вливается до разрешения запроса Конституционным судом РФ, о чем должно быть указано в названном выше определении (постановлении) суда.

При рассмотрении дел судам надлежит учитывать, что если подлежащий применению закон либо иной нормативный пра­вовой акт субъекта РФ противоречит федеральному закону, принятому по вопросам, находящимся в ведении РФ либо в совместном ведении РФ и субъекта РФ, то исходя из положе­ний ч. 5 ст. 76 Конституции РФ суд должен принять решение в соответствии с федеральным законом.

Если имеются противоречия между нормативным правовым актом субъекта РФ, принятым по вопросам, относящимся к ве­дению субъекта РФ, и федеральным законом, то в силу ч. 6 ст. 76 Конституции РФ подлежит применению нормативный пра­вовой акт субъекта РФ.

Судам при осуществлении правосудия надлежит исходить из того, что общепризнанные принципы и нормы международно­го права, закрепленные в международных пактах, конвенциях и иных документах (в частности, во Всеобщей декларации прав

человека, Международном пакте о гражданских и политиче­ских правах, Международном пакте об экономических, со­циальных и культурных правах), и международные договоры РФ являются в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ составной частью ее правовой системы. Этой же конституцион­ной нормой определено, что если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Учитывая это, суд при рассмотрении дела не вправе приме­нять нормы закона, регулирующего возникшие правоотноше­ния, если вступившим в силу для РФ международным догово­ром, решение о согласии на обязательность которого для РФ было принято в форме федерального закона, установлены иные правила, чем предусмотренные законом. В этих случаях приме­няются правила международного договора РФ.

При этом необходимо иметь в виду, что в силу п. 3 ст. 5 Фе­дерального закона от 15 июня 1995 г. № 101-ФЗ «О международ­ных договорах Российской Федерации» положения официаль­но опубликованных международных договоров РФ, не требующие издания внутригосударственных актов для приме­нения, действуют в РФ непосредственно. В иных случаях наря­ду с международным договором РФ следует применять и соот­ветствующий внутригосударственный правовой акт, принятый для осуществления положений указанного международного до­говора.

Федеральный закон — принятый законодательным органом РФ нормативно-правовой акт, регулирующий наиболее важные вопросы в той или иной сфере жизни общества (в жилищной сфере это ЖК РФ, Закон РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» и др.).

Законы субъекта принимаются органами власти субъекта РФ для урегулирования вопросов, находящихся в пределах их компетенции. Законы субъекта РФ не должны противоречить законодательству РФ. В случае таких противоречий применяет­ся вышестоящий акт, т. е. федеральный закон.

Подзаконные нормативные акты принимаются на основе и во исполнение закона. В пределах своей компетенции подза­конные акты принимают Президент РФ, Правительство РФ,

федеральные министерства и ведомства, представительные ор­ганы субъекта и органы государственного управления субъек­тов РФ.

Решения и постановления судов РФ не входят в систему жилищного законодательства и носят рекомендательный ха­рактер.

В систему жилищного законодательства, кроме норм жи­лищного права, включаются и некоторые нормы администра­тивного, финансового, земельного права.

Базовым нормативным актом в сфере жилищных правоот­ношений является ЖК РФ.

Необходимость принятия нового ЖК РФ была обусловлена следующей совокупностью факторов:

1) действующий в то время ЖК РФ 1983 г. даже со всеми из­менениями и дополнениями не отражал сложившейся системы общественных отношений;

2) фактически Кодекс повторял отдельные нормы ГК РСФСР;

3) в Жилищный кодекс РСФСР не были внесены многие изменения, вытекающие из положений Конституции РФ, ГК РФ, постановлений Конституционного суда РФ по жи­лищным вопросам. Поэтому нормы ЖК РФ применялись в части, не противоречащей Закону об основах жилищной политики, а также другим, более поздним, законодательным актам РФ. Принятие нового ЖК РФ вызвало значительный резонанс

в обществе. В период обсуждения законопроекта, прошедшего первое чтение в Государственной думе РФ, многие авторы вы­сказывали резко отрицательное отношение к предстоящим но­вовведениям. Подобные оценки давались и на заседании Совета Федерации, на котором тем не менее был одобрен окончатель­ный текст ЖК РФ. Действительно, ЖК РФ не лишен недостат­ков, но при этом он устанавливает немало правил, заслуживаю­щих положительной оценки .

С введением в действие нового ЖК РФ, регулирующего со­временные жилищные отношения в соответствии с принципа­ми, установленными Конституцией РФ 1993 г., необходимость в таких правовых актах, как Жилищный кодекс 1983 г., поста-27

новления Конституционного суда РФ о признании отдельных его положений не соответствующими основному закону, от­пала.

Поэтому с 1 марта 2005 г. утратил юридическую силу и пе­рестал применяться Жилищный кодекс 1983 г. В то же время, поскольку реформирование жилищных отношений требует определенного переходного периода, временно, до 1 января 2007 г., продолжали действовать некоторые положения законо­дательства о приватизации жилищного фонда (ст. 2 ФЗ РФ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Феде­рации»).

Новый ЖК РФ состоит из 8 разделов, первые 6 из них разде­лены на 14 глав. Всего в ЖК РФ содержится 165 статей, которые регулируют основные отношения, связанные с возникновением, осуществлением, изменением, прекращением права владения, пользования, распоряжения жилыми помещениями государ­ственного и муниципального жилищных фондов; пользовани­ем общим имуществом собственников помещений; отнесением помещений к числу жилых помещений и исключением их из жилищного фонда; содержанием и ремонтом жилых помеще­ний; их переустройством и перепланировкой; управлением многоквартирными домами; созданием и деятельностью жи­лищных и жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья; внесением платы за жилые помещения и коммунальные услуги; осуществлением контроля над исполь­зованием и сохранностью жилищного фонда и др. (ст. 4 ЖК РФ).

Так как названные правоотношения регулируются нормами жилищного права, то они называются жилищными отноше­ниями.

К достоинствам нового ЖК РФ можно отнести те положе­ния, которые позволяют его нормам иметь прямое действие. Однако нельзя не обращать внимания также на то, что Кодекс имеет немало недостатков. Можно отметить неполноту право­вого регулирования и несовершенство законодательной техни­ки, что ведет к определенным трудностям в правоприменении.

В связи с тем что в жилищном законодательстве на сегод­няшний день существуют некоторые пробелы, законодатель-28

ством допускается возможность применения аналогии права и аналогии закона для их восполнения.

Под аналогией законапонимается применение к жилищным отношениям закона, регулирующего сходные отношения в сфе­ре жилищного законодательства.

В случаях, если жилищные отношения не урегулированы жилищным законодательством или соглашением участников таких отношений, и при отсутствии норм гражданского или иного законодательства, прямо регулирующих такие отноше­ния, к ним, если это не противоречит их существу, применяет­ся жилищное законодательство, регулирующее сходные отно­шения (аналогия закона) (п. 1 ст. 7 ЖК РФ).

Аналогия праваприменяется, если нет возможности приме­нить аналогию закона. Под ней понимается применение к жи­лищным правам и обязанностям участников жилищных отно­шений общих начал и смысла жилищного законодательства и требований добросовестности, гуманности, разумности и справедливости. Общие начала и смысл жилищного законо­дательства определяются в ст. 1 и 4 ЖК РФ. Критерии добросо­вестности, гуманности, разумности и справедливости действий участников жилищных правоотношений должны определять характер их поведения при осуществлении жилищных прав и обязанностей. Они носят оценочный характер и позволяют принять объективное, правильное решение жилищного во­проса.

Жилищные отношения очень тесно связаны с правоотноше­ниями, возникающими в других сферах жизни общества и регу­лируемыми иными отраслями права. В ст. 8 ЖК РФ определены случаи применения к жилищным отношениям иного законода­тельства. Это отношения, возникающие в процессе ремонта, переустройства и перепланировки жилых помещений, при ис­пользовании инженерного оборудования, предоставлении ком­мунальных услуг, внесении платы за коммунальные услуги (ст. 8 ЖК РФ). Вместе с тем применение соответствующего за­конодательства к перечисленным жилищным правоотноше­ниям возможно только с учетом требований ЖК РФ, закре­пленных в ст. 29 ЖК РФ. Следовательно, для таких случаев установлен приоритет норм ЖК РФ.

Вопросы соотнесения жилищного законодательства и норм международного права оговорены в ст. 9 ЖК РФ.

Согласно ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принци­пы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем это предусмотрено законом, то применяются правила междуна­родного договора. ЖК РФ отражает основополагающий прин­цип международного публичного права (принцип добросовестно­го выполнения международных обязательств) и устанавливает соответствующий ему порядок применения норм международ­ного права. Порядок ратификации международных договоров определен в ФЗ от 15 июля 1995 г. №101-ФЗ«О международных договорах Российской Федерации». Этой проблеме посвящено постановление Пленума Верховного суда РФ от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнан­ных принципов и норм международного права и международ­ных договоров Российской Федерации». Кроме того, следует иметь в виду, что РФ в своей деятельности учитывает положе­ния многочисленных международных документов, касающихся в том числе жилищных прав.

К числу таковых относятся Всеобщая декларация прав челове­ка от 10 декабря 1948 г. , Международный пакт о гражданских и по­литических правах от 16 декабря 1966 г. , Европейская конвенция

0 защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.

Действие жилищного законодательства во времени.Жилищ­ный кодекс РФ говорит о действии во времени всего законода­тельства, а не только собственных норм. При этом следует иметь в виду, что нормы ЖК РФ применяются к жилищным правоотношениям, которые возникли после 1 марта 2005 г. Это обусловлено тем, что именно с этой даты введен в действие ЖК РФ. Особенности введения его в действие определены в ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Феде­рации». Таким образом, к отношениям, которые возникли до

1 марта 2005 г., применяются те правила, которые действовали
в момент возникновения соответствующих отношений .

Согласно положениям, закрепленным в ФЗ РФ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации», к жи-30

лищным отношениям, возникшим до введения его в действие, он применяется в части тех прав и обязанностей, которые воз­никли после введения его в действие, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Напри­мер, подобное исключение установлено ст. 9 ФЗ «О введении в действие», в которой предусмотрено, что «действие раздела VII Жилищного кодекса Российской Федерации распространя­ется также на отношения, возникшие из ранее заключенных до­говоров управления многоквартирными домами».

В то же время, если проведение переустройства и (или) пе­репланировки жилого помещения осуществлялось по нормам и правилам, действовавшим до 1 марта 2005 г., завершение пе­реустройства и (или) перепланировки жилого помещения дол­жно производиться в порядке, установленном ст. 28 ЖК РФ.

Существует еще одно исключение из правил о применении акта жилищного законодательства о жилищных правах и обя­занностях, которые возникли до вступления в силу ЖК РФ. Это правило применяется в случаях, когда жилищные права и обя­занности возникли в силу договора, заключенного до введения в действие акта жилищного законодательства, и если данным актом прямо установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров (ст. 6 ЖК РФ).

Необходимо отметить непосредственную связь между всту­плением жилищного закона в действие и его официальным опубликованием.

Общими правилами для актов жилищного законодательства РФ являются положения Конституции РФ о том, что «законы подлежат официальному опубликованию; неопубликованные законы не применяются; любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и граж­данина, не могут применяться, если они не опубликованы для всеобщего сведения».

Кроме того, Федеральный закон от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального собрания» установил, что эти акты вступают в силу по истечении десяти дней после дня их официального

опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу. Днем офи­циального опубликования считается первая публикация пол­ного текста соответствующего акта в «Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательства Россий­ской Федерации».

Порядок вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ должен соответствовать выше­указанным конституционным положениям и Федеральному закону от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах ор­ганизации государственных органов законодательной (предста­вительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации», а также, при наличии такового, установленному в субъекте РФ порядку.

Необходимо обратить внимание на то, что не допускается доводить акты муниципальных образований, затрагивающие права и свободы граждан, в том числе и в жилищной сфере, до сведения граждан иными способами, кроме официального опу­бликования. Неопубликованные акты не признаются дей­ствующими на территории РФ.

Под действием жилищного законодательства РФ в прост­ранстве понимают его действие внутри границ РФ и на терри­тории, которая в соответствии с действующим законодатель­ством признается территорией РФ.

По общему правилу жилищное законодательство рас­пространяется на граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства. Однако отдельные положения законодательства, например о льготах, могут распространяться только на ограни­ченный круг лиц.