Надзор за платежными системами и управление рисками

Внимание, которое постоянно уделяется центральными банками процессам, происходящим в платежных системах, постепенно преобразовывается в функцию надзора за ними. Это обусловлено следующими причинами:

– к платежным системам предъявляются все большие требования по обеспечению быстрого и надежного проведения расчетных операций;

– постоянно растут потоки платежей в развитых странах суммы платежей, осуществляемых платежными системами в течение недели, зачастую превышают объем их ВВП;

– увеличилась роль частных платежных систем, что влечет за собой возрастание рисков, в том числе системного риска. Это требует наблюдения за ними и оказания влияния на их операторов со стороны центральных банков для предотвращения потенциальных сбоев платежных механизмов;

– возрастает централизация деятельности и техническая сложность многих платежных систем, что увеличивает опасность системного риска.

Наблюдение за платежными системами – относительно новое направление деятельности центральных банков по сравнению с их традиционными функциями государственных регулирующих органов и операторов собственных платежных систем. В связи с этим в теории и мировой практике еще не выработана единая точка зрения на содержание надзора за платежными системами, хотя центральные банки для его организации используют ряд международных документов, обобщающих международный опыт в данной области.

Надзор за платежной системой представляет собой постоянное проведение центральным банком мероприятий, направленных на эффективное, надежное и безопасное функционирование платежной системы посредством мониторинга, оценки и инициации необходимых изменений в структуре и организации функционирования этой системы.

В отличие от традиционного пруденциального банковского надзора, объектом надзора за платежной системой выступает, прежде всего, сама платежная система, а не банки и небанковские кредитно-финансовые организации, являющиеся ее участниками. В частности, наблюдение за платежной системой охватывает также ее техническую инфраструктуру, используемые платежные инструменты и т.д.

Деятельность по надзору за платежными системами включает:

– мониторинг существующих и планируемых систем;

– оценку их соответствия целям надежности и эффективности;

– инициирование необходимых изменений.

Мониторинг платежной системызаключается в сборе и анализе данных о текущей работе платежной системы, отслеживании ежедневных операций и изменений. Наблюдение должно проводиться уже на стадии проектирования платежной системы или внесения изменений в ее организацию, концентрируясь при этом на анализе планируемых процедур и мер по управлению рисками.

Процесс мониторинга может осуществляться путем:

– получения информации от операторов, участников платежных систем и иных организаций, оказывающих услуги по проведению платежей и расчетов, включая официальную документацию систем, отчеты о их деятельности или финансовом положении, протоколы совещаний заинтересованных сторон, самостоятельные оценки систем относительно их соответствия политике надзора центрального банка и т.п.

– проверок организации и функционирования отдельных платежных систем на соответствие действующему законодательству (проверки на местах, экспертные заключения юрисконсультов и внешних аудиторов и др.);

– мониторинга провайдеров услуг инфраструктуры для платежных систем;

– мониторинга платежных инструментов, включая инновационные, и т.д.

Оценка платежной системы проводится в целях изучения и диагностики ее возможных недостатков путем сравнительного анализа соответствия качественных и количественных характеристик системы установленным требованиям. Для этого центральные банки принимают определенные стандарты в отношении платежных систем, включающие критерии приемлемости параметров этих систем для признания ее центральным банком, и требования их соблюдения.

Проводя анализ НПС, центральный банк на основе полученной в ходе мониторинга информации:

– выполняет оценку всего комплекса платежных и расчетных механизмов в экономике для определения эффективности их функционирования и уровня рисков, формирования политики надзора за платежными системами, а также для достижения целей денежно-кредитного регулирования;

– осуществляет оценку отдельных платежных систем, относящихся к сфере наблюдения, на их соответствие требованиям и стандартам политики надзора. При этом выводы центрального банка основываются на его собственной оценке системы, заключениях внешних аудиторов и других заинтересованных учреждений, а также на самооценке, проведенной данной системой, позволяющей определить, насколько ответственно относится система к соблюдению стандартов.

Инициирование изменений осуществляется в случае, если центральные банки в процессе оценки приходят к выводу, что требования и стандарты политики надзора системой не соблюдаются и необходимо ее реформирование.

Могут применяться различные инструменты инициирования изменений:

– воздействие убеждением в ходе переговоров с оператором и участниками платежной системы. Действенность этого инструмента обусловлена влиянием центрального банка как эмиссионного центра, выполнением им функций «банка банков» и кредитора в последней инстанции;

– публичные заявления о политике надзора и публикация оценок платежных систем, направленные на укрепление самодисциплины участников этих систем и придание им импульса к изменениям;

– добровольные соглашения и договоры между центральными банками и платежными системами, в которых могут фиксироваться требования и стандарты, которым должна отвечать система, а также роль центрального банка в обеспечении их соблюдения;

– участие в управлении системой в качестве одного из ее собственников или по соглашению в соответствии с правилами системы, в том числе в качестве официального наблюдателя;

– установленные законом полномочия потребовать осуществления изменений, например, в правилах и процедурах системы;

принудительное исполнение в судебном порядке решений центрального банка и санкции к операторам и участникам системы, не выполняющим такие решения, и т.д.

В настоящее время во многих странах функция надзора за платежными системами пока законодательно не закреплена за центральными банками, хотя, как правило, законами определяется роль центрального банка в НПС либо та или иная степень его ответственности за функционирование платежных систем. Однако на практике надзор за платежными системами является неотъемлемой частью деятельности любого центрального банка и рассматривается как инструмент, не только обеспечивающий безопасное и эффективное функционирования НПС, но и дополняющий меры денежно-кредитного регулирования. При этом роль центрального банка как органа надзора во многом зависит от уровня развития финансовой системы страны, но общей тенденцией является усиление внимания к платежным системам.

При организации наблюдения за НПС центральному банку необходимо разработать политику надзора, четко определить его содержание и сферу применения. Объявляя свою политику в области надзора, центральные банки указывают, какие системы относятся к сфере наблюдения и какие стандарты применяются в каждом конкретном случае. Некоторые центральные банки считают все платежные системы, действующие в стране, подлежащими надзору хотя бы частично, поскольку все они взаимосвязаны и в той или иной степени могут повлиять на стабильность финансовой системы. Сфера и степень наблюдения других центральных банков варьируется в зависимости от оценки значимости конкретных систем и рисков их функционирования. Все центральные банки осуществляют наблюдение за системно значимыми платежными системами, среди которых особо выделяются межбанковские системы перевода крупных сумм.

В условиях глобализации вопросы надежности платежных систем выходят за рамки внутренних интересов государств, поэтому в данной сфере развивается международное сотрудничество, направленное на выработку согласованных принципов и механизмов регулирования рисков платежных систем. В частности, Комитетом по платежным и расчетным системам Банка международных расчетов (КПРС) в целях унификации критериев для международного использования разработаны общие принципы надзора для всех платежных систем: прозрачность политики наблюдения; принятие центральными банками международно признанных стандартов в отношении платежных систем; действенные полномочия и возможности для эффективного выполнения центральным банком своих обязанностей по надзору; последовательность применения стандартов надзора в отношении сопоставимых платежных систем, включая системы, управляемые самим центральным банком; сотрудничество с другими центральными банками и официальными органами.

Кроме того, для определения стратегии развития национальных платежных систем центральными банками используются такие общепризнанные международные документы, как Ключевые принципы для системно значимых платежных систем, разработанные КПРС, а также Руководство для проведения оценки системно значимых платежных систем на соответствие Ключевым принципам, разработанное МВФ и ВБ в сотрудничестве с КПРС.

Таблица 11.2. Ключевые принципы для системно значимых платежных систем и обязанности центральных банков по выполнению этих принципов

* Системы должны пытаться превысить минимальный уровень, предусматриваемый этими двумя Ключевыми принципами.

Ключевые принципы рассматриваются как минимальные унифицированные стандарты в области построения высокоэффективных платежных систем, которые предназначены для внедрения во всех странах независимо от того, является ли их экономика развитой, переходной или развивающейся. Центральным банкам рекомендовано провести самооценку НПС на соответствие этим принципам и использовать полученные результаты для определения стратегии их развития. Хотя Ключевые принципы применяются в первую очередь к системно значимым платежным системам, либо все они, либо некоторые из них могут использоваться для оценки и других платежных систем.

В Республике Беларусь Национальный банк согласно ст. 32 Банковского кодекса осуществляет управление функционированием НПС и надзор за нею. Однако надзор за платежной системой республики находится пока на стадии становления. В настоящее время Национальный банк осуществляет мониторинг системы межбанковских расчетов, а также проверку внутрибанковских систем расчетов в отношении безопасности и эффективности их функционирования в рамках НПС. В дальнейшем предполагается расширение надзорных функций Национального банка, включая регулирование всех видов рисков, возникающих платежной системе республики.

Для этого разработана Концепция осуществления Национальным банком Республики Беларусь надзора за платежной системой Республики Беларусь, принятая постановлением Национального банка 20.07.2007 г., в которой определяется политика Национального банка в области надзора, ее цели, задачи и методы. Базой для разработки этого документа послужили общие принципы наблюдения за платежными системами, Ключевые принципы для системно значимых систем и другие рекомендации КПРС, а также передовой международный опыт в области организации надзора за платежными системами.

В Концепции организация и проведение Национальным банком надзора рассматривается как наиболее действенный метод оценки качественного уровня функционирования НПС и ее дальнейшего совершенствования. Основными целями надзора за платежными системами определены: обеспечение эффективного и стабильного функционирования НПС; выявление и предотвращение возникновения системного и расчетного рисков, вызванных ненадлежаще разработанными правилами или неустойчивой либо неэффективной работой систем, входящих в состав НПС; гарантирование безопасности применяемых платежных инструментов для поддержания доверия к платежной системе страны ее пользователей; защита интересов участников НПС и обеспечение их равных прав.

Содержание надзорной функции центральных банков в отношении платежных систем сводится главным образом к контролю рисков, присущих этим системам. В связи с этим центральным банкам необходимо проводить оценку и прогнозирование основных видов рисков платежных систем и разрабатывать методы их регулирования.

Риски в платежных системах. Возникающие ходе функционирования платежной системы различного рода риски могут оказать существенное воздействие на финансовое состояние, как ее участников, так и пользователей, и таким образом распространиться на финансовый рынок и всю финансовую систему страны. Следовательно, при проведении расчетов должны эффективно решаться задачи защиты от возникновения рисков. В последнее время важность проблемы эффективного управления рисками возросла, поскольку в современных платежных системах значительная часть переводов денежных средств выполняется в режиме реального времени, что сокращает временные рамки для исправления ошибок и вызывает ужесточение требований к организации платежей и механизмам минимизации рисков.

Риск в платежной системе – вероятность потери денежных средств участниками системы и основных программно-технических комплексов, используемых для ее функционирования, а также утраты доверия к платежной системе.

Риски, возникающие в платежных системах, связаны со структурой и операциями этих систем, а также их участниками и процедурами перевода денежных средств. Поскольку компоненты платежной системы тесно взаимосвязаны, возникшие риски могут очень быстро распространяться внутри системы. В связи с этим важно осуществлять оценку рисков системы в целом.

Основные виды рисков платежных систем представлены на рис. 11.1.

Рисунок 11.1. Виды рисков платежной системы

Расчетный риск представляет собой вероятность невыполнения участником системы своих платежных обязательств в полном объеме и надлежащие сроки.

Источниками этого риска в платежной системе могут выступать наличие расчетного лага[28], асинхронность расчетов по встречным платежам, а также использование рисковых средств расчетов. Асинхронность расчетов, т.е. существование временного разрыва между погашениями встречных обязательств участниками расчетов, может привести к тому, что один из участников системы, выполнивший свои обязательства по контракту (осуществивший платеж или поставку активов), подвергнется риску невыполнения аналогичных обязательств со стороны контрагента. Использование же рисковых средств платежа создает возможность риска, даже если расчеты совершаются синхронно. Безрисковыми являются только банковские резервы в центральном банке, а, например, средства на корреспондентских счетах в других банках уже содержат потенциал риска.

Расчетный риск включает в себя кредитный риск и риск ликвидности.

Кредитный риск – вероятность того, что участник платежной системы не оплатит свои обязательства в полном объеме в момент наступления срока платежа или в любое другое более позднее время.

Факторами кредитного риска могут выступать финансовое состояние участников и пользователей системы, а также особенности ее организации. Так, кредитный риск связан с существованием расчетного лага – он может возникать в период времени между поступлением в систему платежного документа и окончательным расчетом по нему. С увеличением быстродействия платежных систем расчетное время сокращается, что способствует уменьшению воздействия этого фактора кредитного риска. В частности, в межбанковских системах типа RTGS данный период очень мал, поэтому возможность возникновения кредитного риска незначительна. В то же время убытки участников таких систем при его реализации могут быть весьма существенными, поскольку риску подвергаются очень крупные суммы.

Вероятность возникновения и уровень кредитного риска зависит также от организации межбанковских платежей расчетным агентом системы, поэтому в большинстве системно значимых платежных систем расчетным агентом является центральный банк, что практически устраняет данный фактор кредитного риска для участников этих систем.

Риск ликвидности – риск, возникающий в связи с невыполнением участником платежной системы своих обязательств в полном объеме в срок платежа. При этом невыполнение обязательств не обусловлено неплатежеспособностью участника – он может быть способен выполнить их в какое-либо время позднее.

Различие кредитного риска и риска ликвидности заключается в том, что кредитному риску подвергается получатель платежа, который может понести убытки в случае неплатежеспособности своего контрагента, а риску ликвидности – плательщик, если он не в состоянии исполнить свои обязательства по причине отсутствия ликвидности в данный период времени. На момент реализации риска ликвидности плательщик не несет убытков, но может столкнуться с существенными потерями при ликвидации его последствий, когда будет вынужден срочно привлекать денежные ресурсы, невзирая на неблагоприятные для него условия привлечения (например, высокие процентные ставки по кредитам). Возможна также вынужденная остановка платежей по другим его обязательствам, что в конечном итоге может привести к банкротству плательщика.

Источниками ликвидности для участников платежной системы являются входящие остатки на их счетах, входящие платежи от других участников, кредиты центрального банка и средства, полученные в кредит у других банков. Уровень риска ликвидности зависит как от совокупного объема ликвидности в платежной системе, так и от ее распределения между участниками.

Необходимый совокупный объем ликвидности в НПС поддерживается центральным банком путем кредитования в рамках проводимой денежно-кредитной политики. Распределение ликвидности в платежной системе зависит от поведения участников[29] и управления ими своей внутридневной ликвидностью. Для такого управления участники платежных систем, помимо кредитов центрального банка, используют различные способы регулирования последовательности входящих и исходящих платежей, а также, при необходимости, продажу активов.

Проблема недостатка текущей ликвидности для своевременного завершения расчетов по тем или иным причинам периодически возникает как в системах на валовой основе, так и в клиринговых системах. Для ее решения применяются различные процедуры, позволяющие обеспечить окончательность расчетов без обращения к кредитам центрального банка.

В частности, в нетто-системах в основном используется процедура так называемой развязки платежей, когда участники, оказавшиеся не в состоянии погасить свои обязательства, исключаются из процедуры взаимозачета платежей, а чистые расчетные позиции остальных участников пересчитываются для окончательного завершения расчетов в системе. Кроме того, выбор способов управления рисками в клиринговых системах зависит от их организации – применяется предварительное депонирование денежных средств или нет. В системах с предварительным депонированием к участию в клиринге допускаются только те участники, которые способны выполнять установленные лимиты депонирования. В системах, не предусматривающих предварительное депонирование, могут устанавливаться другие критерии допуска к участию в клиринге, например, двухсторонний лимит на максимальный размер кредитовой позиции по отношению к каждому участнику, многосторонние дебетовые ограничения для каждого участника и т. д.

В системах расчетов на валовой основе применяется процедура формирования очередей, где расчеты производятся в определенной последовательности по заранее заданному алгоритму. Если в конце операционного дня в очереди остаются неоплаченные платежные документы, то для завершения расчетов они, либо отзываются их отправителями, либо автоматически удаляются оператором из центрального процессора системы. В валовых системах типа RTGS расчетный риск снижается за счет обеспечения наличия необходимых средств на счете участника для совершения платежа, применения механизмов оптимизации очередей, использования залога при предоставлении участникам дополнительной внутридневной ликвидности и т.д.

В Республике Беларусь для ограничения рисков при осуществлении межбанковских расчетов в АС МБР банки могут производить резервирование средств на корреспондентских счетах для погашения чистой дебетовой позиции по результатам неттинга в клиринговой системе прочих платежей, участия в торгах и осуществления клиринга в расчетно-клиринговой системе по ценным бумагам, осуществления расчетов по несрочным денежным переводам в системе BISS и выполнения платежей по усмотрению банка.

В модернизированной системе BISS для уменьшения вероятности возникновения расчетного риска используется механизм непрерывной оптимизации очереди ожидания средств несрочных платежей, позволяющий экономить внутридневную ликвидность и равномерно обрабатывать платежи в течение операционного дня. В этих же целях ЭПД, не исполненные к моменту закрытия операционного дня системы BISS и клиринговой системы расчетов, автоматически аннулируются.

Правовой риск – вероятность потерь, которые могут понести участники платежной системы в случае неисполнения договорных обязательств из-за несовершенства правой базы либо в связи с неожиданным применением закона или другого правового акта.

Нечеткость формулировок договоренностей в рамках системы или действующего законодательства может послужить причиной принятия участниками рискованных решений. Например, неопределенность правил завершения платежей способна привести к тому, что участник примет входящий платеж как окончательный, хотя окончательного завершения расчета еще не произошло. В этом случае он может понести убытки, если плательщик окажется неплатежеспособным.

Операционный риск –риск убытков участников платежной системы вследствие сбоя программно-технических комплексов, ошибочных действий персонала или влияния внешних неблагоприятных факторов.

В современных платежных системах операционный риск связан по большей части с информационными технологиями и минимизируется путем использования самых современных программно-технических средств, средств связи и резервирования. Применяемые при управлении этим риском подходы во многом одинаковы для валовых и клиринговых систем.

Национальный банк для обеспечения безопасности и операционной надежности НПС проводит постоянную работу по совершенствованию ее программно-технической инфраструктуры и осуществляет надзор за соответствием программно-технического комплекса АС МБР установленным критериям и стандартам Республики Беларусь. Им разработаны Руководящие документы Республики Беларусь, которые содержат общие требования к компонентам АС МБР и банковских платежных систем. Введены в действие технические нормативные правовые акты, содержащие требования к ЭПД. Это позволило осуществлять обязательную сертификацию программных средств создания и обработки ЭПД, что также способствует снижению операционных рисков в НПС. Помимо принятия собственных мер, Национальный банк следит за тем, чтобы и банки проводили соответствующую работу по повышению надежности своих автоматизированных систем, взаимодействующих с АС МБР.

Индивидуальный риск возникает у отдельных участников платежной системы. Он может быть обусловлен как внешними факторами (характером сделок, обслуживаемых расчетами, и т.п.), так и особенностями организации расчетов в системе и используемых платежных инструментов.

Системный риск чаще всего определяется как вероятность того, что неспособность одного или нескольких участников платежной системы исполнить предъявленные к ним денежные требования приведет к невозможности своевременного выполнения своих обязательств другими участниками. Возникшая в этом случае цепная реакция неплатежей может вызвать серьезные сбои в проведении расчетов и создать угрозу прекращения функционирования всей платежной системы или ее значительной части.

Возможность возникновения системного риска в конкретной платежной системе во многом зависит от особенностей ее организации. Наибольшее воздействие оказывают следующие факторы:

– степень концентрации рисков внутри системы, которая определяется как величиной индивидуальных рисков, так и характером их распределения между участниками;

– продолжительность временных периодов, в течение которых участники подвергаются кредитному риску и риску ликвидности;

– действующая в системе процедура разрешения проблемных ситуаций, возникших в связи с дефицитом ликвидности или неплатежеспособностью участников:

– сбои в программно-техническом обеспечении работы системы.

Вероятность реализации индивидуальных рисков и системного риска возрастает по мере увеличения рисков, которые принимают на себя участники, и продолжительности периода, в течение которого они им подвергаются.

Так, в системах валовых расчетов вероятность возникновения системного риска теоретически значительно ниже, чем в системах нетто-расчетов. Это обусловлено последовательным характером и непрерывностью расчетов в течение всего операционного дня. Однако на практике временные разрывы все же возникают, и формирование очередей платежей приводит к возникновению расчетных лагов как источника системного риска.

В системах типа DNS расчетные лаги заложены в основу способа расчетов и не могут быть устранены, поэтому такие системы являются наиболее рисковыми. Однако современные методы управления рисками позволяют существенно снизить их уровень в клиринговых системах. Например, если лимиты чистых дебетовых позиций участников нетто-системы полностью обеспечиваются залогом, то риски в ней не выше, чем в валовой системе, где центральный банк предоставляет внутридневной кредит под полное обеспечение.

Управление системным риском в платежных системах осуществляется их собственником и (или) оператором, в том числе центральным банком, если он выступает собственником или оператором системы. На уровне НПС ключевая роль в управлении системным риском чаще всего принадлежит центральному банку. При этом его основное регулирующее воздействие направлено на системно значимые платежные системы (в частности, системы межбанковских расчетов по крупным суммам) и системы с максимальной концентрацией рисков – системы расчетов по операциям с ценными бумагами, инвалютными активами и т.д.

В то же время в мировой практике роль центрального банка в регулировании системного риска различается в зависимости от методов, которые он применяет для управления внутридневной ликвидностью в системно значимых системах типа RTGS. Центральный банк может играть существенную роль, влияя на объем и структуру[30] ликвидности в платежной системе, или оказывать более слабое воздействие, регулируя только один из этих параметров ликвидности либо регулируя оба параметра, но в минимальной степени.

Для повышения безопасности платежной системы центральному банку необходимо не только предпринимать собственные меры для снижения системного риска, но и стимулировать участников систем в этом направлении. Они должны быть заинтересованы в минимизации принимаемых на себя рисков, и не стремиться переложить ответственность в случае реализации этих рисков на расчетных агентов системы или на центральный банк как кредитора в последней инстанции.