Пруденциальное денежно-кредитное регулирование

Пруденциальное денежно-кредитное регулирование минимизирует банковские риски и оказывает влияние на рост денежного предложения. Пруденциальность (от лат. prudence – знание, разум, наука; англ. – благоразумие, осмотрительность, расчетливость) применительно к банкам означает осмотрительное поведение банка в рыночной среде с поддержанием в управляемом состоянии риска операций.

Пруденциальное регулирование сочетается с понятием банковского надзора. По трактовке Европейского центрального банка регулирование состоит в выработке норм и правил, которые принимаются парламентом страны и применяются органами исполнительной власти. Надзор связан с правоприменением, обеспечением исполнения норм и правил, мониторингом зоны риска и принятием корректирующих мер в отношении управленческих решений банка. С этой позиции пруденциальное регулирование означает законодательную регламентацию банковского надзора.

В контексте методологических категорий государственного регулирования рыночной экономики банковский надзор – это форма государственного регулирования деятельности банков и небанковских финансовых посредников (далее – банки) в области пруденциального ведения банковского дела.

Возникновение института банковского надзора как формы государственного регулирования объективно обусловлено процессами рыночного развития, приводящими к обострению банковских рисков. Окончательно потребность в пруденциальном регулировании проявилось в годы Великой депрессии 20-30 гг. ХХ века. Вместе с монетарной политикой банковский надзор стал дополнительным фактором развития экономики.

С учетом исторических аспектов становления банковский надзор может рассматриваться:

1) по роли – как обязательный институт современной рыночной экономики, основанной на конкурентных отношениях;

2) по морфологии – как объективно обусловленный и закономерно эволюционирующий процесс, завершающий этап централизации денежно-кредитной политики государства;

3) по существу – императивное и законодательное закрепление вмешательства государства в рисковую деятельность банков;

4) по области регулирования – самостоятельная форма пруденциального денежно-кредитного регулирования, распространяющаяся в основном на сферу микроэкономики;

5) по направлению – способ защиты государством собственности банковских кредитов.

Исходя из пруденциальной сущности денежно-кредитного регулирования главная цель банковского надзора заключается в обеспечении безопасного и надежного функционирования банков и защиты на этой основе интересов их кредиторов. Ее достижение достигается поэтапно, путем последовательного обеспечения сначала операционных (тактических), а через них – промежуточных ориентиров, которыми являются собственная и общественная эффективность банков.

Под собственной эффективностью понимается результат банковской деятельности, по уровню доходов позволяющий компенсировать потери по неликвидным активам и максимизировать прибыль. Общественная эффективность – это результат банковской деятельности, содействующий развитию экономики страны в целом и формирующий цены (процентные ставки), наиболее выгодные для общества.

Обеспечение данных промежуточных целей происходит через достижение операционных (тактических) целей надзора.

Для собственной эффективности это означает стимулирование доходного банковского функционирования, а в случае неликвидности отдельного банка предоставление депозитов/кредитов (средствами механизма чрезвычайного кредитования центрального банка) для возможности восполнения доходности до уровня прибыли.

Общественная эффективность банков предполагает достижение следующих операционных (тактических) целей:

а) технической эффективности, под которой понимается предоставление банковских услуг по минимально возможным ценам на рынке (с точки зрения ресурсов общества, затраченных в процессе воспроизводства);

б) аллокационной эффективности, рассматриваемой как предоставление банковских услуг по ценам на уровне предельных банковских издержек;

в) общеэкономической эффективности отражающей результат деятельности банков, т.е. трансформацию привлеченных депозитов в новый функционирующий (ссудный) капитал.

Реализация системы пруденциального надзора (совокупности пруденциальных элементов управления со стороны государства рисками) осуществляется в двух плоскостях:

– персональный надзор, организуемый на индивидуальной основе (относимый к сфере микроэкономики) и препятствующий развитию локальных кризисов;

– макропруденциальный надзор, являющийся производным от персонального надзора и осуществляемый на уровне функционирования национальной банковской системы в целом для недопущения системного кризиса.

Персональный надзор формирует результаты макропруденциального регулирования и является устойчивым поставщиком информации о финансовой стабильности. В этой связи персональный надзор составляет фундамент финансовой стабильности страны и предполагает ответственность банков за исполнение обязательств, связанных с целями надзора.

Система банковского надзора представляет собой совокупность следующих элементов: принципы, субъекты, предмет, задачи, функции, методы и инструменты.

Принципы – это минимальные требования, предъявляемые к надзорному режиму. В рекомендательной основе они разработаны Базельским комитетом банковского надзора и в последней редакции вышли в 2006 году как «Ключевые (основные) принципы эффективного банковского надзора». Независимо от года издания их число постоянно равно 25 и разделено на семь крупных групп:

1) цели, независимость, полномочия, транспарентность и сотрудничество органов банковского надзора;

2) лицензирование и структура банков;

3) пруденциальное регулирование и требования;

4) методы текущего банковского надзора;

5) бухгалтерский учет и раскрытие информации;

6) официальные полномочия надзорных органов по корректировке и исправлению ситуации;

7) консолидированный и трансграничный банковский надзор.

Субъектами банковского надзора являются юридические лица, уполномоченные государством вести надзор за банками.

Существует множество типов надзорных органов, но их условно можно сгруппировать в три модели: а) центральный банк; б) специальный надзорный обособленный государственный орган (мегарегулятор); в) ряд государственных ведомств, диверсифицирующих между собой области надзора (смешанная модель).

В конце 2006 года Институтом финансовой стабильности (ИФС) проведено исследование выявления динамики и преобладающих черт институциональных надзорных формирований. Исследование показало, что последние два десятилетия стали периодом заметных преобразований национальных моделей надзора. Около половины надзорных органов изменили организационную модель и (или) уровень интеграции надзорных областей.

Исторически доминирующей моделью осуществления надзорных полномочий был и остается центральный банк, традиционно несущий ответственность за денежно-кредитную политику в целом. Сейчас центральные банки ответственны за надзор в 83 из 125 случаях, участвующих в исследовании Институтом финансовой стабильности (в 1987 году – 90).

Аргументами в пользу соединения в центральном банке монетарного регулирования и пруденциального надзора являются:

– доступ ко всей имеющейся информации без каких-либо временных издержек;

– независимость центрального банка, защищающая надзор от внешнего давления;

– быстрое решение вопроса поддержания ликвидности;

– большие возможности по всесторонней оценке рискового положения;

– экономия государственных средств по содержанию надзорных органов;

– избежание опасности утаивания сведений о предстоящей неплатежеспособности банка в силу нежелания признать собственное поражение в надлежащем выполнении надзорных функций.

Институциональные изменения, зафиксированные Институтом финансовой стабильности за последние 20 лет, привели к значительному снижению числа органов банковского надзора в виде правительственного учреждения (например, Министерства финансов): с 19 в 1987 году до 5 в 2006 году.

В то же время увеличилось количество мегарегуляторов (с 14 до 37), что стало тенденцией в формировании субъектов надзора. Предпосылки для выделения надзора в самостоятельную организационную форму регулирования созрели давно. Например, такая идея впервые возникла в Германии в 1874 г., но воплотилась в жизнь в виде отдельного государственного ведомства – Советов банков – только после Великой депрессии в 1931 г.

Предметом банковского надзора является стабильность национальной банковской системы, рассматриваемая с позиции недопущения закрытия банков в связи с их экономической несостоятельностью, банкротством.

В теории выделяют шесть функций банковского надзора:

– превентивная, ведущая функция, поскольку предназначена предупреждать разрастание риска банковской деятельности;

– защитная, призванная гарантировать соблюдение интересов вкладчиков в случае краха отдельного банка;

– обеспечительная, означающая санационное ресурсное обеспечение центральным банком конкретного банка в случае его кризисного состояния (по предложению органа банковского надзора);

– стратегическая, осуществляющая пересмотр инструментов пруденциального регулирования в зависимости от желаемой интенсивности конкуренции в банковской системе и сообразно этому корреляцию границ соответствующего государственного вмешательства;

– адаптивная – целенаправленное реагирование на монетарные факторы и оперативная реализация новых инструментов приспособления к изменившимся макроэкономическим условиям деятельности;

– предупреждающая (ремонстранционная) – предупреждение органов денежно-кредитного регулирования о возможных негативных последствиях для стабильности банковской системы и декларируемой (или уже проводимой) монетарной политики.

Выделяют следующие методы банковского надзора.

Первый метод – это «входной надзор», заключающийся в установлении критериев права выхода банка на финансовый рынок и надзор за их соблюдением при реализации регистрационного и лицензионного права.

Второй метод состоит в разработке директивных пруденциальных правил и требований по адекватности капитала, управлению кредитным, рыночным и другими рисками, системам внутреннего контроля, транспорентности банковской деятельности. Он заключается в разработке методики пруденциального регулирования, обозначенного Законом, а именно: в методической отработке минимальных пруденциальных стандартов, которые обеспечивают проведение банковских операций с минимизацией риска. Требования стандартов выражаются в отношении:

– абсолютного размера и адекватного рискам нормативного капитала, компоненты которого способны абсорбировать финансовые потери;

– ликвидности баланса;

– диверсификации активов и привлеченных средств по установленным верхним пределам концентрации банковского портфеля;

– качества активов и достаточности общего и специального резерва для возмещения потерь по неликвидным активам;

– порядка кредитования связанных с банком родственных компаний и физических лиц;

– пределов участия банка в уставных фондах других юридических лиц;

– системы и процедуры внутреннего контроля;

– политики и процедур управления рисками;

– системы корпоративного управления.

Соответствие деятельности банка данным стандартам, законности, критериям безопасности и надежности проверяется на основании отчетов банков (документальный надзор или третий метод) и инспекциями на местах (четвертый метод). Вместе два этих метода называют текущим надзором. С его помощью осуществляется сбор информации о деятельности банка и формируется качественное мнение о степени обеспечения безопасности и надежности банка, находящихся в юрисдикции службы банковского надзора. Оно оформляется в виде документа – мотивированного суждения, и служит основанием для применения корректирующих мер: от поставки вопроса об отказе в одобрении осуществления новых видов деятельности, приобретениях, выплате доходов до наложения денежных штрафов, ограничения полномочий, принудительного взыскания средств, отстранения руководства от управления, назначения внешнего управляющего, пруденциальной ликвидации.

Совершенствование надзорного режима нацелено на ориентиры денежно-кредитной политики, достижение которых возможно только при условии обоюдного обеспечения монетарным и пруденциальным регулированием своих целей:

– при недостижении монетарным регулированием своих целей по обеспечению стабильного объема и стоимости денег банковская система подвергается разрушительным последствиям из-за невозможности сохранить собственный капитал;

– при недостижении пруденциальным регулированием своего назначения и, как следствие, возникновении банковских кризисов, подрыве доверия к финансовым посредникам снижается трансакционный мотив участников рынка, а, следовательно, кредитный потенциал банков, что отражается на величине и стоимости денежного предложения.

Помимо обеспечения стабильного банковского функционирования, банковский надзор изначально воздействует на рост денежного предложения:

1. Ограничение объема взвешенных на риск требований банка его собственным (нормативным) капиталом уменьшает величину кредитного предложения.

2. Диверсификация активов/пассивов, относящихся к пруденциальным требованиям, снижает активность денежного мультипликатора, что сдерживает увеличение монетарных агрегатов и уменьшает объем кредитования.

3. Полная компенсация собственными средствами банков потерь по неликвидным активам и повышение пруденциальных требований к способности их собственного капитала поглощать банковские риски упорядочивает порядок расчета денежно-кредитных обзоров. Собственный капитал не подвергается взаимозачету при консолидации статей банковских балансов и не участвует в подсчете денежной массы при расчете денежно-кредитных обзоров. Одновременно наращивание собственного капитала банков сужает каналы трансмиссионного механизма, что нейтрализует монетарные последствия первичной денежной эмиссии центрального банка, иногда осуществляемой им для целевого рефинансирования банков и капитализируемой в дальнейшем.

4. Соблюдение пруденциальных требований к банковской ликвидности нормализует монетарный механизм регулирования центральным банком текущей ликвидности банковской системы. Данный механизм кредитора последней инстанции в отношении нормально работающих банков отличается от механизма чрезвычайного кредитования проблемных банков. Основная проблема этих банков заключается в накоплении значительных неликвидных активов. Их наращивание обусловлено непропорциональным решением дилеммы доходность/ликвидность, что чаще всего вызывается плохим менеджментом в банке.

5. «Входной» банковский надзор (применение регистрационного и лицензионного права) непосредственно влияет на построение институциональной структуры банковской системы. Распределение банковских долей на рынке депозитных услуг формирует характер конкурентной среды, которая через ценовую конкуренцию воздействует на стоимость банковских услуг.

За период с начала возникновения пруденциального надзора дважды изменялась система, с помощью которой он осуществляется. Первая – это система, сдерживающая посредством законодательных правил действие рыночных сил и ограничивающая конкуренцию. Вторая (современная) система устанавливает стандарты менеджмента без прямого административного вмешательства в ценовой механизм и стимулирует конкуренцию. При сохранении своей сущности данная система уже в настоящее время подвергнута в корректировке: формальный надзор за выполнением банками жестких стандартов постепенно замещается содержательным риск-ориентированным надзором, где в формировании мнения в величине капитала банка участвуют также и менеджеры банка. Данный переход продиктован индивидуальным профилем риска каждого банка, наиболее осведомленным экспертом о котором является сам банк. Таким образом, расширяется представление об ответственных за финансовую стабильность страны, в число которых включается не только государство, но и непосредственно банки, работающие в рыночных рисковых условиях.