Понятие, сущность и классификация административно-правовых актов.

Цель лекции: уяснение студентами сущности форм и методов государственного управления, их признаков и видов, в т.ч. определение признаков и юридического значения актов управления.

Вопрос 1.Понятие и сущность форм осуществления исполнительной власти.

Содержание государственного управления (исполнительной власти) раскрывается в компетенции его субъектов, в функциях и методах, используемых при осуществлении исполнительной власти. Внешне функции управления выражаются в определенных формах.

Форма осуществления исполнительной власти (государственного управления) – внешне выраженное действие субъекта управления, осуществляемое в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия.

Формы осуществления исполнительной власти (государственного управления) можно разделить на следующие виды:

- по характеру внешнего воздействия на объекты управления: внешние и внутренние;

- по способу выражения: словесные и конклюдентные;

- по юридическому значению действий субъекта управления: правовые и неправовые.

Обратим пристальное внимание на последнюю классификацию, которая играет существенную роль в определении сущности форм государственного управления.

Правовая (административно-правовая) форма – управленческие действия вызывают последствия юридического характера или же они имеют определенное юридическое значение.

Юридические последствия может выражаться посредством установления, изменения или отмены административно-правовых норм; возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений; побуждения придерживаться определенного поведения и др.

Указанные действия могут выражаться в основном в издание правовых актов или принятии индивидуальных актов управления. Последние в свою очередь являются юридическим фактом для возникновения, изменения или прекращения общественных отношений в сфере исполнительной власти.

Помимо приведенных примеров нельзя не сказать о других видах управленческой деятельности. В частности, осуществление государственной регистрации, выдача паспорта гражданину Российской Федерации, выдача разрешения на хранение и ношение гражданского оружия и др. Ни у кого не вызывает сомнений, что посредством перечисленных действий наступают юридические последствия: объединение, зарегистрированное в установленном порядке, приобретает статус юридического лица; гражданин, приобретший разрешение вправе хранить и переносить гражданское оружие и т.п.

Такие действия объединяет то, что они совершаются на основе изданного правового акта, их также следует отнести к правовым формам государственного управления. В науке административного права их относят к изданию юридических актов и совершению на их основе иных действий юридического характера.

К числу административно-правовых форм относят также административно-правовые договоры, что, на первый взгляд, является проблематичным, так как договор по гражданскому праву исходит из юридического равенства участников соглашения (налицо горизонтальные отношения). Кроме того, заключению такого договора предшествует издание индивидуального правового акта. Вместе с тем следует отметить, что горизонтальные административные правоотношения не способны быть непосредственной формой реализации исполнительной власти. Однако, по нашему мнению, административно-правовые договоры следует отнести к правовым формам осуществления исполнительной власти по следующим причинам.

1. их содержание составляют управленческие отношения;

2. они являются двухсторонними актами;

3. их нормативной базой являются норма административного права;

4. одной из сторон договора всегда выступает орган исполнительной власти или уполномоченный им субъект;

5. средством обеспечения договора являются меры дисциплинарного, политического или материально-финансового характера.

Примером реализации исполнительной власти может служить договор (контракт) по поводу государственной службы, по поводу охраны имущества собственника со стороны полиции и др.

Правовые формы государственного управления можно классифицировать по следующим основаниям:

- по содержанию: правотворческая и правоохранительная;

- по целенаправленности: внутренняя и внешняя;

- по способу выражения: словесная и конклюдентная;

- по объему: общеобязательные и адресованные конкретным участникам;

- по инициативности;

- по условиям применения: в нормальной общественной жизни или в экстраординарных ситуациях;

- в отношении с другими субъектами государственной власти.

Неправовые формы деятельности субъекта управления также предусмотрены юридическими нормами, но при непосредственном своем применении они юридических последствий не создают. Такие формы осуществляются через:

- организационные мероприятия: правовая пропаганда, проведение инструктажей и совещаний, обобщение и распространение передового опыта, информация органа управления подчиненным о состоянии дел и т.п.;

- выполнение материально-технических операций: к ним относится работа с информацией – ее сбор, хранение, обработка, использование, а также размножение материалов и документов, экспедиция, делопроизводство и др.

Несмотря на то, что материально-технические операции, как правило, осуществляют не управленцы, а обслуживающий персонал, их также включают в формы государственного управления, т.е. по смыслу это шире, чем реализация исполнительной власти.

Вопрос 2.Сущность и классификация методов государственного управления.

Метод государственного управления – это способ реализации задач и функций исполнительной власти, средство воздействия органа исполнительной власти (должностного лица) на управляемые объекты.

Воздействие со стороны субъекта управления осуществляется в рамках его компетенции. Методы осуществления исполнительной власти (государственного управления), несмотря на их многообразие, обладают общими специфическими чертами.

1. они органически связаны с целевым назначением государственно-управленческой деятельности;

2. выражают управляющее воздействие субъекта управления на соответствующие объекты;

3. используются полномочными субъектами в качестве средств реализации закрепленной за ними компетенции;

4. метод управления всегда имеет своим адресатом индивидуального или коллективного субъекта;

5. в методах управления находит свое выражение государственный интерес, управляющая воля государства;

6. для методов характерна правовая форма их непосредственного практического выражения;

7. выбор метода находится в прямой зависимости от особенностей статуса субъекта управления и особенностей объекта управленческого воздействия.

В теории административного права выделяют два универсальных способа воздействия на сознание и волю людей – убеждение и принуждение.

Убеждение – способ воздействия субъекта управления на сознание управляемых, а через сознание на их поведение. Цель данного воздействия заключается в том, чтобы объект управления сам воздержался от противоправного поведения и следовал указаниям субъекта управления.

С помощью убеждения стимулируется должное поведение участников управленческих общественных отношений путем проведения воспитательных, разъяснительных, рекомендательных, поощрительных и иных мер морального характера. При этом следует различать стимул и поощрение. Если первый побуждает стремление к позитивному поведению, то поощрение должно служить следствием (наградой) за него.

Убеждение применяется в качестве основного метода в управленческой деятельности, т.к. необходимо убедить граждан в необходимости сознательного и добровольного соблюдения законов и подзаконных актов, принимаемых в государстве. Кроме того, применение данного метода не является затратным.

Вместе с тем существуют правонарушения и угрозы гражданам, государству и обществу. Поэтому реально существуют предпосылки для применения метода принуждения. Он имеет место тогда, когда убеждение становится безрезультатным, а волю участников управленческих отношений необходимо подчинить субъекту управления ввиду неправомерного поведения.

Особенности административного принуждения:

- в большинстве случаев применяется субъектами государственного управления;

- его средствами охраняются не только общественные отношения, урегулированные нормами административного права, но нормами конституционного, земельного, финансового, гражданского, трудового и иных отраслей права;

- применяется к лицам, связанным отношениями подчиненности с субъектом управления;

- административное принуждение вправе применять большое число полномочных субъектов;

- меры административного принуждения служат средством профилактики преступлений;

- указанные меры применяются не только в отношении лиц, совершивших правонарушения, но и в случаях, когда нет противоправного деяния (например, во время шествия или демонстрации ограничивается движение транспорта или пешеходов);

- меры административного принуждения могут применяться к физическим или юридическим лицам;

- данные меры имеют цели: предупреждение антиобщественного поведения; прекращение правонарушения; наказание лиц, совершивших административное правонарушение.

Все меры административного принуждения можно классифицировать в зависимости от наличия административного принуждении:

1. административно-предупредительные меры;

2. административно-пресекательные и меры обеспечения производства по делам лоб административных правонарушениях;

3. административные наказания (глава 3 Кодекса РФ об административных правонарушениях содержит их исчерпывающий перечень и содержание);

4. административно-восстановительные меры (например, восстановление в нарушенных правах, возмещение имущественного ущерба и др.).

Помимо универсальных методов зависимости от характера воздействия все способы воздействия делят на:

- метод прямого управляющего воздействия (административный метод управления) – одностороннее непосредственное властное воздействие субъекта управления на поведение управляемых. Это: общее и непосредственное руководство, контроль и наблюдение, организация и регулирование, прогнозирование и планирование и т.п.;

- метод косвенного воздействия (экономический метод) – субъект управления с его помощью достигает желаемого поведения управляемого посредством воздействия на его материальные интересы, т.е. объект управления ставится в условия, в которых он сам заинтересован действовать должным образом. При этом такое происходит не по прямому предписанию субъекта управления, а потому что данное поведение стимулируется соответствующими средствами (цены, налоги, пни, штрафы, премии, льготы и др.).

В различных управленческих ситуациях, отраслях и сферах государственного управления может использоваться административный и (или) косвенный метод управления.

Вопрос 3.Понятие, сущность и классификация административно-правовых актов.

Объективированным выражением правовой формы деятельности субъекта государственного управления является правовой акт управления. Акт государственного управления как термин понимается в виде волевого действия или документа, в котором выражена воля субъекта управления в соответствующей форме.

К основным признакам правового акта управления относятся:

1. он обладает государственно-властным характером и обязателен для адресата. При необходимости он обеспечивается мерами государственного принуждения;

2. акт управления принимается в одностороннем порядке;

3. устанавливает общеобязательные правила поведения в сфере управления либо регулирует конкретное управленческое общественное отношение;

4. носит творческий характер, т.к. он направлен на оптимальное решение вопросов в сфере управления;

5. акт управления принимается субъектом управления по вопросам, относящимся к его компетенции, и в определенном правом процессуальном порядке;

6. является подзаконным актом для обеспечения и исполнения Конституции РФ, законом и подзаконных актов.

Правовой акт управления – основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного субъекта государственного управления (исполнительной власти), направленное на установление административно-правовых норм или являющееся юридическим фактом возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений в целях реализации задач и функций исполнительной власти (государственного управления).

Большое внимание к сущности акта управления предопределено его юридическим значением, которое проявляется в следующем:

- устанавливает, изменяет или отменяет административно-правовые нормы (нормативный акт);

- служит основание для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений (является индивидуальным актом);

- возлагает конкретные обязанности на субъектов управления и наделяет их определенными правами;

- на его основе может издаваться иной акт управления;

- может служить доказательством или основанием для возбуждения административного дела, например, приказ о дисциплинарном взыскании обжалуется вышестоящему руководителю;

- акт управления является условием действительности других актов (выдача разрешения ОВД дает гражданину право на хранение и ношение гражданского оружия).

В целях лучшего познания юридических особенностей необходимо провести классификацию административно-правовых актов.

1. По юридическим свойствам:

- нормативные (они конкретизируют нормы Конституции РФ, закрепляют типовые правила в сфере государственного управления, устанавливают ограничения и запреты);

- индивидуальные (разрешаются индивидуальные дела, являются юридическими фактами).

2. По сроку действия:

- бессрочные;

- срочные и временные;

- чрезвычайные.

3. По территории действия:

- федеральные;

- субъектов РФ;

- локальные.

4. По характеру компетенции исполнительных органов, издающих акты управления:

- акты общего управления;

- акты межотраслевого управления;

- акты отраслевого управления.

5. В зависимости от органов, издающих административно-правовые акты:

- Президент РФ;

- Правительство РФ;

- руководители иных федеральных органов исполнительной власти и др.

6. По официальному наименованию правовых актов управления:

- указы и распоряжения Президента РФ;

- постановления и распоряжения Правительства РФ;

- постановления, приказы, распоряжения, инструкции федеральных органов исполнительной власти.

7. От способа охраны правовых актов:

- акты управления, охраняемые мерами дисциплинарной ответственности (локальные акты);

- акты управления, охраняемые административными наказаниями (постановления Правительства РФ).

8. По способу принятия: - принятые коллегиальным органом; - принятые единоначально.

Кроме того, необходимо уяснить, что правовой акт управления должен соответствует определенным требованиям.

1. Требования социально-политического характера: ясность цели принятия акта, допустимость указанной цели социально-политической сущности государства.

2. Общие организационно-правовые требования: соответствие акта действующему законодательству Российской Федерации, принятие акта уполномоченным субъектом в пределах его компетенции и в установленном порядке, не должно допускаться нарушения прав и законных интересов граждан и организаций, акт подготавливается, принимается, опубликовывается и вступает в силу в установленные сроки.

3. Организационно-технические требования: наличие наименование органа (должностного лица) и самого акта, дата подписания и номер акта, официально-деловой стиль, грамотность изложения текста акта и др.

При нарушении указанных требований может встать вопрос о действительности акта управления, он может быть признан ничтожным (не порождает юридических последствий и не подлежит исполнению) или оспоримым (подлежит исполнению, но может оспариваться заинтересованными органами или лицами).

Тема 8. Понятие и основные принципы административного процесса(2 часа).

Вопросы: