История, объект, предмет и структура экологического нормирования

Развитие природоохранного законодательства в нашей стране началось с установления Советской власти и национализации природных ресурсов. В течение короткого времени был принят ряд ресурсных законов, имевших и природоохранную составляющую: Земельный кодекс РСФСР (1922), Лесной кодекс РСФСР (19 ж23), Декрет СНК РСФСР "О недрах земли" (1920), постановление ЦИК и СНК СССР "Об основах организации рыбного хозяйства Союза ССР" (1924), декрет СНК РСФСР "Об охоте" (1920), декрет СНК РСФСР "Об охране памятников природы, садов и парков" (1921), декрет СНК РСФСР "О санитарной охране жилищ" (1919). Но, пожалуй, самым неожиданным фактом явилось то, что уже через год после революции, т.е. в 1918 году был подготовлен проект Постановления Наркомата труда «Об условиях постройки торгово-промышленных предприятий в зависимости от окружающей местности и населения», которое сегодня можно расценивать как прообраз документа по экологическому обоснованию хозяйственной деятельности. Основной посыл заложен в первой фразе этого документа: «Постройка фабрично-заводских и всякого рода промышленных и ремесленных заведений допускается при условии, чтобы они не загрязняли почвы, воздух и водоемы, а также не угрожали жизни, здоровью и имущественному благосостоянию рабочих и населению близлежащих местностей». Правда, этот проект так и не был принят.

Одновременно с этим начались разработка и установление норм для обеспечения защиты человека и среды его обитания. 10 апреля 1922 года были утверждены три норматива на содержание сернистого газа, оксидов азота и хлористого водорода в воздухе рабочих помещений при производстве хромовых солей. Первые предельно допустимые концентрации (ПДК) для 14 вредных химических веществ в воздухе рабочей зоны были утверждены обязательным Постановлением Наркомата Труда СССР от 11 июля 1930 г. № 232 «О предельно-допустимой концентрации вредных паров, газов и пыли в рабочих помещениях». Если провести сравнение этих нормативов с современными, то мы обнаружим неплохую сходимость содержаний. Наибольшие расхождения в сторону завышения предельной концентрации в начальный период формирования санитарно-гигиенического нормирования отмечаются для органических веществ, опасность которых в тот момент, по-видимому, недооценивалась.

В 1939 году были выпущены общесоюзные санитарные нормы и правила строительного проектирования промышленных предприятий (ОСТ 90014—39), в которых был представлен список ПДК вредных веществ в рабочей зоне, впервые дано понятие санитарно-защитных зон, определены другие требования к санитарно-гигиеническому обеспечению работы предприятия. В 1949 году были установлены ПДК вредных веществ для атмосферного воздуха селитебных зон.

Одновременно с этим развивалось нормирование в области охраны водных ресурсов. В 1923 году Наркомздравом РСФСР было выпущено «Положение о нормах чистоты сточных вод, допускаемых к спуску в водоемы с территорий городов, фабрик и населенных пунктов» (утв. 26.10.1923), которым запрещались отступления от рекомендуемых нормативов без согласования с местными санитарными органами. Регламентация касалась легкоокисляемых органических соединений, взвешенных веществ (не более 60 мг/л), органолептических (цвет, запах и наличие пленок) и кислотно-щелочных свойств, содержания на качественном уровне в растворенном виде и во взвешенном состоянии ядовитых и вредных веществ, оказывающих влияние на человека, животных и рыб. Предписывалось проводить обеззараживание вод, содержащих болезнетворные организмы. В перспективе планировалось установление местных норм, основанное на изучении водоемов общего пользования – их мощности (глубины), химического состава, флоры, фауны, санитарного и бытового назначения. Местным санитарным органом предписывалось проводить контрольные наблюдения.

В опубликованной в 1929 г. Наркомздравом РСФСР новой редакции «Санитарных правил о спуске сточных вод с территории населенных пунктов, фабрично-заводских и промышленных предприятий, жилых и других зданий и сооружений» (утв. 16.05.29 № Б -170/31) был введен пункт о содержании растворенного кислорода в воде водоема, смешанного со сточной водой. Эта величина должна быть не ниже 4 мгO₂/л, т.е. регулирование спуска осуществлялось не только по составу сточных вод, но и по состоянию водоема после их сброса. Этим постановлением были расширены требования к предприятиям по недопустимости загрязнения водоемов. Введен пункт о возможности сброса сточных вод только после получении положительного заключения местных санитарных органов.

Дальнейшие шаги в области нормировании и санитарной охраны водоемов были осуществлены Постановлением ЦИК и СНК СССР № 96/834 от 17 мая 1937 г. «О санитарной охране водопроводов и источников водоснабжения». Им было установлено три пояса санитарной охраны источников водоснабжения (открытых и подземных), их размещение по отношению к самим источникам. Недвусмысленно был сформулирован запрет на различные виды деятельности в пределах этих поясов. В границах зоны санитарной охраны источников водоснабжения не разрешалось спускать вредные для здоровья или загрязненные сточные воды всем без исключения предприятиям. Это же ограничение накладывалось на водопользователей и в пределах территории населенных пунктов. А первый государственный стандарт на питьевую воду, который позже неоднократно перерабатывался и совершенствовался, был утвержден в 1945 г.

С 1937 года в соответствии с Постановлением ЦИК и СНК РСФСР от 07 августа 1937 года № 104/1319 «О взимании с предприятий платы за спуск сточных неочищенных вод» предприятия стали платить за сбросы загрязненных вод. Предписывалось, чтобы величина платежей зависела от степени загрязненности. Плата не взималась за спуск холодильных, конденсационных, дренажных и шахтных вод, а также вод, подвергшихся очистке на очистных сооружениях, принадлежавшим самим предприятиям. Важно, что плата за сброс сточных вод должна была расходоваться исключительно на мероприятия по очистке загрязненных вод и санации местностей, загрязненных сточными водами: на устройство отстойников, биологических установок, полей фильтрации, полей орошения и т. д. Деньги консолидировались в местном бюджете.

Примером комплексного подхода к проблеме охраны окружающей в этот период служит утвержденное 20 марта 1924 года Постановлением Наркомздрава и Высшего Совета Народного хозяйства «Положение о горно-санитарной охране минеральных и пресных вод, соляных и грязевых озер, лиманов и местностей лечебного значения». Его целью являлось сохранение в неизменном виде природных физических и химических свойств указанных выше природных богатств, включая торфяные болота, и «…предохранение их от порчи в связи с жизнью и деятельностью как человека, так и самой природы». Горно-санитарной охране подлежали не только сами объекты лечебного назначения, но и «…окружающие их местности с лесной, травяной растительностью, с горами, скалами, пещерами, водные пространства, недра земли…» и все другие объекты, определяющие или оказывающие то или иное влияние на лечебную значимость территории. Строго регламентирован перечень запрещенных видов деятельности в пределах округов горно-санитарной защиты. Всеми этими вопросами занимались специально создаваемые на каждом таком объекте горно-санитарные комиссии. Данное Положение было утверждено в развитие Декрета СНК, принятого по сути дела сразу после революции – 20 марта 1919 года.

Таким образом, анализ даже неполного перечня санитарно-гигиенических и природоохранных документов того времени показывает, что 20-30 годы ХХ века стали периодом становления санитарно-гигиенического нормирования и созданием организационно-правовой структуры охраны природы в нашей стране.

В 50-е и 60-е годы прошлого столетия экологическое нормирование продолжало активно развиваться. 27 октября 1960 г. был принят Закон РСФСР «Об охране природы в РСФСР». Однако он оказался неэффективным и не решил тех задач, которые на него возлагались. В первую очередь, это вызвано отсутствием в законе механизмов реализации природоохранных требований, которые зачастую не были обеспечены необходимой научной базой и не имели экономической основы (например, требование о не превышении предельно допустимых концентраций вредных веществ в выбросах в атмосферу, в сбросах в воду и на почву). В законе не было прописано распределение полномочий между органами власти и не предусматривались меры юридической ответственности за нарушение положений законодательного акта.

В целом до середины 70-х годов в экологическом нормировании господствовал антропоцентрический подход, когда усилия были направлены в основном на защиту человека от результатов его же собственной деятельности. Это выразилось в разработке системы ПДК вредных веществ в главных жизнеобеспечивающих средах: воздухе и воде, что в полной мере отражало задачи санитарно-гигиенического нормирования. В те годы первым шагом к экоцентрическому принципу нормирования стала разработка ПДК для рыбохозяйственных водоемов с целью ограничения вредного воздействия на водную биоту, прежде всего на рыбу и другие организмы, имеющие промысловое значение.

Понимание необходимости защиты от вредного воздействия биосферы в целом и организмов ее населяющих, а также осознание ограниченности ассимиляционной емкости окружающей среды и исчерпаемости природных ресурсов пришло позже благодаря, в частности, общественной деятельности Римского клуба и результатам научных исследований, выполненных под эгидой этого организации. Огромную роль в развитии общественного сознания сыграл проект Д. Медоуза «Пределы роста» (1972) – первый доклад Римскому клубу. Интересно, что сразу вслед за этим (конец декабря 1972 г.) в нашей стране вышло Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов», ставшее программным в развитии этих направлений.

В период с 1970 по 1982 гг. на начальном этапе перехода от антропоцентрического к экоцентрическому принципу нормирования сформировалось природно-ресурсное законодательство РСФСР, в которое вошли Земельный кодекс (1970 г.), Водный кодекс (1972 г.), Кодекс о недрах (1976 г.), Лесной кодекс (1978 г.), Закон «Об охране атмосферного воздуха» (1982 г.), Закон «Об охране и использовании животного мира» (1982 г.). В 1978 г. введен в действие государственный стандарт (ГОСТ) по разработке нормативов предельно допустимых выбросов — одного из ключевых ограничений воздействия предприятий на окружающую среду.

В 1985 и 1987 гг. при Государственном комитете по науке и технике СССР (ГКНТ СССР) были образованы комиссии для разработки концепции экологического нормирования под председательством академика А. Г. Аганбегяна (1985–1986 гг.) и академика А. Л. Яншина (1987–1988 гг.). Под эгидой этих комиссий развернулись исследования в области устойчивости экосистем. Тогда же по данной тематике был проведен целый ряд крупных научных совещаний: в Москве (1988), Нальчике (1990), Харькове (1990), Пущино (1992) и др., активизировалась практическая работа по нормированию.

Из анализа современного состояния экологического нормирования необходимо выделить два вопроса, имеющих решающее значение для создания концепции ЭН. Первый заключается в выявлении места экологического нормирования в комплексе задач по разработке, обоснованию и введению в действие норм и правил. В формулировках большинства исследователей ЭН определяется как «установление норм и правил», что на самом деле является прерогативой стандартизации. Под стандартизацией (применительно к задачам экологии) в соответствии с законом РФ «О техническом регулировании» понимается деятельность по установлению правил и характеристик в целях их добровольного многократного использования, направленная на достижение упорядоченности в сферах производства и обращения продукции и на повышение конкурентоспособности продукции, работ или услуг. Здесь речь идет о специальном наборе организационно-юридических приемов и методов по приданию «норме» правового статуса. И уж совсем нельзя согласиться с встречающимся иногда в научной литературе утверждением, что нормирование в области природопользования и охраны окружающей среды — это установление уполномоченными государственными органами экологических нормативов в соответствии с требованиями законодательства, что отражает лишь организационно-правовую сторону деятельности в рассматриваемой нами области. В отличие от целей стандартизации («установление норм») основная задача ЭН — разработка научно-методической базы самой стандартизации в вопросах охраны природы и рационального природопользования на основе анализа устойчивости экосистем и толерантности человека к вредным воздействиям, обоснования безопасных уровней и продолжительности воздействий на окружающую среду, прогноза их последствий, а также апробации результатов. В качестве апробации результатов и рассматриваются организационно-правовые мероприятия по введению норм в действие.

Второй вопрос касается выбора объекта и предмета исследований. Исходя из целей и задач, объектом изучения экологического нормирования являются устойчивость природной среды и толерантность человека к вредным воздействиям, формы и последствия эксплуатации природно-ресурсного потенциала. В качестве предмета исследования рассматривается выявление безопасных пределов вредных воздействий на экосистемы и человека и рациональный комплекс природопользования. Субъектами экологической защиты выступают человек, экосистема, природные ресурсы. Важно подчеркнуть, что наблюдающаяся тенденция противопоставления экологического и санитарно-гигиенического нормирования (экоцентрический и антропоцентрический подходы) или исключение последнего при построении концепции ЭН ведет к дезинтеграции всего направления и противоречит принципу системности в экологии. Homo sapiens – одно из звеньев биосферы, и поэтому экологическое нормирование должно быть сосредоточено на комплексном решении задач защиты окружающей среды, включая безопасность человека. Обоснование этой принципиальной позиции приведено ниже.

Методология, собственные объекты и предмет исследований дают основание рассматривать экологическое нормирование как самостоятельную научную дисциплину, развивающуюся на стыке токсикологии, экологии, географии и природопользования. Основная цель этой дисциплины — научно-методические разработки в области безопасности жизнедеятельности человека и сохранения генетического фонда, охраны окружающей среды в целом и конкретных экосистем в частности, рационального природопользования. Не менее существенная задача ЭН — апробация этих разработок на практике, после чего они могут быть стандартизованы и введены в ранг нормативных.

Учитывая высказанные выше соображения, можно предложить следующее определение: экологическое нормирование — это самостоятельное научное направление, занимающееся разработкой и апробацией нормативов предельно допустимого вредного воздействия на природную среду и человека, а также норм и правил природопользования на основе общих методологических подходов, комплексного изучения и анализа экологических возможностей экосистем и их отдельных компонентов.

Таблица 1. Структура и основные механизмы экологического нормирования

________________

П р и м е ч а н и е. Условные обозначения см. список сокращений.

В экологическом нормировании выделяется три основных направления (табл. 1): санитарно-гигиеническое, экосистемное и производственно-ресурсное. Последнее подразделяется на два вида: нормирование безопасности производственной деятельности и нормирование рационального использования и охраны природных ресурсов (Опекунов, 2006).

Основной задачей санитарно-гигиенического нормирования является обеспечение безопасности жизнедеятельности человека и сохранение генетического фонда. Санитарно-гигиеническое нормирование развивается на базе экологической токсикологии. Это наиболее методически продвинутое направление, имеющее многолетнюю историю. К основному объекту нормирования относится толерантность человека к вредным воздействиям. Химическое загрязнение нормируется через предельно допустимые концентрации (ПДК) вредных веществ в средах и компонентах экосистем. Физические воздействия (электромагнитное, радиационное, шумовое, тепловое и т. д.) ограничиваются через предельно допустимые уровни (ПДУ) и дозы (ПДД).

Второй блок нормирования этого направления включает оценку качества окружающей среды и ее компонентов через систему индексов (ИЗА, КИЗВ и др.) и количественных показателей. К санитарно-гигиеническому нормированию следует также отнести разработку норм зон санитарной охраны источников водоснабжения и зеленых зон городов. Как инновационные можно выделить исследования в области нормирования индивидуального и группового риска при разного рода чрезвычайных ситуациях.

Производственно-ресурсное направление экологического нормирования призвано решать целый комплекс проблем. Это производственно-технологическое обеспечение соблюдения экологических норм и правил через экологизацию технологических процессов, нормирование качества выпускаемой продукции, ограничение прямого воздействия на природную среду предприятий, нормирование и стандартизация в области обращения с отходами производства и потребления. Основными показателями, лимитирующими вредные воздействия на окружающую среду, служат предельно допустимые выбросы (ПДВ) и нормативы допустимых сбросов (НДС) загрязняющих веществ, а также нормативы образования и размещения отходов (НООЛР).

Это направление группирует в себе проблемы рационального использования, охраны и обеспечения условий воспроизводства природных ресурсов. Последние далеко не всегда рассматриваются в качестве субъекта экологического нормирования. Однако вопросы рационального использования и охраны природных ресурсов играют важнейшую роль в поступательном развитии человеческого общества и входят в число необходимых условий перехода к устойчивому развитию. Это предопределяет обязательность рассмотрения их в общей системе ЭН. Основными механизмами здесь выступают лимитирование, лицензирование, сертификация и паспортизация. Контроль рационального использования основных видов ресурсов обеспечивается системой кадастровых оценок, мониторингом и контролем, государственной экологической экспертизой. Обязательное условие эффективного управления в области ЭН — дифференцированный по хозяйственной ценности и природоохранной важности подход к основным ресурсам (к земле, лесу, воде, минеральным ресурсам). В целом в производственно-ресурсном направлении существует много наработок, но их необходимо объединить на единых методических принципах экологического нормирования.

Задача экосистемного нормирования заключается в сохранении биоразнообразия, нормальных условий функционирования и развития экосистем. Это одно из наиболее важных направлений. Экосистемное нормирование можно рассматривать как определение комплексных показателей устойчивости экосистем и их численных значений, разработку нормативов и регламентов, ограничивающих негативное воздействие хозяйственной деятельности на окружающую среду возможностями экосистем.

Первые шаги к практической реализации принципов экосистемного нормирования были сделаны через процедуру оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) в составе крупных проектов. В будущем именно экосистемное направление должно стать одним из механизмов постепенного восстановления природной среды до уровня, гарантирующего экологическую стабильность, в том числе и на территории Российской Федерации. В настоящее время можно говорить о начальном этапе развития этого направления и обосновании методологической конструкции экоцентрической концепции нормирования. Перспективы экосистемного нормирования связаны с развитием эколого-защитного направления, нацеленного на реализацию комплекса норм и правил организации особо охраняемых природных территорий. Эти вопросы относительно успешно решаются и в нашей стране.

Экологическое нормирование тесно связано с экологическим контролем (в широком смысле понимания этого термина), которому отводится одно из ведущих мест в системе обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды. Основными формами экологического контроля выступают экологическая экспертиза, экологический мониторинг, экоаудит. Базой экологического контроля являются нормы и нормативы, разрабатываемые в рамках ЭН, а их соблюдение служит критерием оценки деятельности природопользователя.