Лекция 7. Государственные внебюджетные фонды

Основы социального страхования

Обязательное социальное страхование является частью государственной системы социальной защиты населения. Эта система основана на правовых, экономических и организационных мерах, вырабатываемых государством в целях компенсации или минимизации последствий изменения материального и социального положения граждан страны.

В соответствии с Федеральным законом от № 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" основными принципами осуществления обязательного социального страхования являются:

o устойчивость финансовой системы обязательного социального страхования, обеспечиваемая на основе эквивалентности страхового обеспечения средствам обязательного социального страхования;

o всеобщий обязательный характер социального страхования, доступность для застрахованных лиц реализации своих социальных гарантий;

o государственная гарантия соблюдения прав застрахованных лиц на защиту от социальных страховых рисков и исполнение обязательств по обязательному социальному страхованию независимо от финансового положения страховщика;

o государственное регулирование системы обязательного социального страхования;

o паритетность участия представителей субъектов обязательного социального страхования в органах управления системы обязательного социального страхования;

o обязательность уплаты страхователями страховых взносов;

o ответственность за целевое использование средств обязательного социального страхования;

o обеспечение надзора и общественного контроля;

o автономность финансовой системы обязательного социального страхования.

Последний из перечисленных принципов отвечает требованиям Международной организации труда (МОТ) и Международной ассоциации социального обеспечения (МАСО) об обособлении средств социального страхования от бюджетов бюджетной системы.

Социальный страховой риск - предполагаемое событие, при наступлении которого осуществляется обязательное социальное страхование. Видами социальных страховых рисков являются:

o необходимость получения медицинской помощи;

o утрата застрахованным лицом заработка (выплат, вознаграждений в пользу застрахованного лица) или другого дохода в связи с наступлением страхового случая;

o дополнительные расходы застрахованного лица или членов его семьи в связи с наступлением страхового случая.

В целом в большинстве стран выделяют следующие виды социального страхования:

o пенсионное страхование;

o медицинское страхование;

o страхование на случай безработицы;

o страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

В соответствии с Конституцией и законами Российской Федерации управление системой обязательного социального страхования возлагается на правительство страны. Средства обязательного социального страхования являются федеральной собственностью, оперативное управление ими осуществляют страховщики, создаваемые Правительством РФ. в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования.

Государственные социальные внебюджетные фонды

Внебюджетные фонды являются целевыми государственными фондами денежных средств. Для отечественной финансовой системы это относительно новый элемент, создание которого обусловлено следующими причинами:

(1) целевые денежные фонды позволяют повысить эффективность управления государственными финансовыми ресурсами, обеспечить должный контроль за их формированием и использованием;

(2) фондовая система финансирования социальных расходов позволяет государству более четко и гарантированно исполнять свои социальные обязательства перед обществом;

(3) стабильность механизма социального обеспечения определяет экономическую и политическую стабильность страны.

В финансовой системе России внебюджетные фонды были созданы в соответствии с Законом РСФСР от 10 октября 1991 г. "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР".

Поскольку плательщиками взносов во внебюджетные фонды являются юридические и физические (предприниматели) лица, т.е. потребители социальных гарантий, то вопросы уплаты и распределения денежных средств фондов касаются всех граждан страны, поэтому проявляется их заинтересованность в оптимальном функционировании системы внебюджетных фондов.

Внебюджетные фонды составляют финансовую основу системы обязательного социального страхования, они являются структурным элементом бюджетной системы. Бюджетами государственных внебюджетных фондов Российской Федерации являются:

(1) бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации;

(2) бюджет Фонда социального страхования Российской Федерации;

(3) бюджеты Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования.

Бюджеты государственных внебюджетных фондов включены в бюджетную систему Российской Федерации. Порядок их составления, утверждения и исполнения производится по правилам бюджетного процесса. Однако перечисленные фонды - самостоятельные финансово-кредитные учреждения, их денежные средства не входят в состав федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Автономность бюджетов фондов социального страхования является залогом эффективного функционирования системы социального страхования.

Источниками поступлений денежных средств в бюджеты фондов являются страховые взносы, дотации, средства бюджетов различных уровней бюджетной системы страны, доходы от размещения временно свободных денежных средств обязательного социального страхования, штрафные санкции и пени, прочие поступления, не противоречащие законодательству Российской Федерации. Направления расходования средств государственных внебюджетных фондов носят строго целевой характер, соответствующий целям и задачам конкретного социального фонда.

Таким образом, внебюджетные фонды являются результатом функционирования финансовых отношений, направленных на формирование и использование строго целевых централизованных денежных фондов, необходимых государству для финансирования социальных расходов.

Управление средствами государственных внебюджетных фондов осуществляют одноименные организации, которые являются финансово-кредитными учреждениями. Их деятельность, задачи и функции регулируется утвержденными положениями.

В настоящее время к числу внебюджетных фондов относятся:

o Пенсионный фонд Российской Федерации;

o Фонд социального страхования Российской Федерации;

o Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования.

Кроме того, до 2001 г. к внебюджетным фондам относился и Государственный фонд занятости населения, предназначенный для финансирования социального обеспечения в случае безработицы. Недостаточная эффективность его деятельности обусловила принятие Правительством РФ решения о его ликвидации. В настоящее время финансирование государственной политики занятости населения, в том числе выплата пособий по безработице, осуществляется за счет средств федерального бюджета.

Пенсионный фонд Российской Федерации

Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФР) был образован 22 декабря 1990 г. постановлением Верховного Совета РСФСР № 442-1 "Об организации Пенсионного фонда РСФСР" для государственного управления финансами пенсионного обеспечения, которые было необходимо выделить в самостоятельный внебюджетный фонд. С созданием Пенсионного фонда в России появился принципиально новый механизм финансирования и выплаты пенсий и пособий. Средства для финансирования выплаты пенсий стали формироваться за счет поступления обязательных страховых взносов работодателей и граждан.

В структуре Пенсионного фонда по состоянию на 2012 г. находится 8 Управлений в федеральных округах Российской Федерации, 81 отделение Пенсионного фонда в субъектах РФ, а также почти 2500 территориальных управлений во всех регионах страны.

Пенсионный фонд РФ - один из наиболее значимых социальных институтов страны. Это крупнейшая федеральная система оказания государственных услуг в области социального обеспечения в России. Его создание позволило внедрить принципиально новый процесс финансирования и выплаты пенсий и пособий. Средства были выведены в самостоятельный бюджетный механизм и стали формироваться за счет поступления обязательных страховых взносов. Положением о Пенсионном фонде России, утвержденном 27 декабря 1991 г., был определен целевой характер денежных средств Пенсионного фонда и закреплен запрет на их изъятие из бюджета ПФР на другие цели.

Пенсионный фонд осуществляет ряд социально значимых функций, в том числе:

o учет страховых средств, поступающих по обязательному пенсионному страхованию;

o назначение и выплата пенсий. Среди них трудовые пенсии (по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца), пенсии по государственному пенсионному обеспечению, пенсии военнослужащих и их семей, социальные пенсии, пенсии госслужащих;

o назначение и реализация социальных выплат отдельным категориям граждан: ветеранам, инвалидам, инвалидам вследствие военной травмы, Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации и др.;

o персонифицированный учет участников системы обязательного пенсионного страхования;

o выдача сертификатов на получение материнского (семейного) капитала;

o управление средствами пенсионной системы, в том числе накопительной частью трудовой пенсии, которое осуществляется через государственную управляющую компанию (Внешэкономбанк) и частные управляющие компании;

o реализация Программы государственного софинансирования пенсии.

Изначально основной функцией Пенсионного фонда России был сбор страховых взносов на финансирование выплаты пенсий по старости, инвалидности и по случаю потери кормильца. Однако еще в 1992 г. в ряде регионов страны был начат эксперимент по созданию единых пенсионных служб (ЕПС), осуществляющих одновременно назначение и выплату государственных пенсий. Дальнейшим развитием этого процесса стал указ Президента РФ от 27 сентября 2000 г. № 1709 "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации". Он рекомендовал органам региональной власти заключить с Пенсионным фондом РФ соглашения о передаче территориальным органам ПФР полномочий по назначению и выплате пенсий, находящихся на тот момент у органов социальной защиты регионов.

В 1997 г. вступил в силу Федеральный закон "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования" № 27-ФЗ. В соответствии с этим законом основное значение для увеличения размера пенсии приобретал не общий трудовой стаж, а учтенный страховой стаж и размеры платежей, которые осуществлял в интересах работника его работодатель. В системе Пенсионного фонда был создан Информационный центр персонифицированного учета для обеспечения оперативного взаимодействия со всеми территориальными отделениями ПФР и для ведения базы данных персонифицированного учета центрального уровня.

В дальнейшем система страховых взносов была закреплена Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации". В соответствии с Законом был определен новый статус ПФР как страховщика и государственного учреждения, а также урегулирован порядок уплаты страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, права и обязанности субъектов правоотношений по обязательному пенсионному страхованию.

Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. № 173-Φ3 "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" еще больше расширил функции ПФР и внес изменения в порядок возникновения и реализации прав граждан на трудовые пенсии. Так, в частности, размер трудовой пенсии теперь состоит из трех частей: базовой, страховой и накопительной. При этом базовая часть финансируется за счет средств федерального бюджета, страховая часть - за счет сумм страховых взносов, уплачиваемых страхователем за застрахованных лиц на финансирование страховой части трудовой пенсии, накопительная - за счет сумм страховых взносов, уплачиваемых страхователями за застрахованных лиц на накопительную часть трудовой пенсии и дохода от их инвестирования. Инвестирование средств пенсионных накоплений осуществляет Пенсионный фонд через управляющие компании, выбранные гражданами, или негосударственные пенсионные фонды.

С 2005 г. на Пенсионный фонд также возложены функции по начислению гражданам ежемесячных денежных выплат и реализации их прав на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг. С 2007 г. на ПФР была возложены обязанность по выдаче сертификатов на материнский (семейный) (МСК) капитал.

Фонд социального страхования Российской Федерации

Фонд социального страхования (ФСС) является специализированным финансово-кредитным учреждением при Правительстве РФ. Деятельность Фонда регламентируется положением "О Фонде социального страхования Российской Федерации", утвержденном постановлением Правительства РФ от 12 февраля 1994 г. № 101.

Основная задача Фонда - обеспечение гарантированных государством пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родов, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, на погребение, на санаторно-курортное лечение и оздоровление работников и членов их семей. Кроме того, в задачи деятельности ФСС входит:

o участие в разработке и реализации государственных программ охраны здоровья работников, мер по совершенствованию социального страхования;

o осуществление мер, обеспечивающих финансовую устойчивость Фонда;

o разработка совместно с Министерством труда и социального развития Российской Федерации и Министерством финансов Российской Федерации предложений о размерах тарифа страховых взносов на государственное социальное страхование;

o организация работы по подготовке и повышению квалификации специалистов для системы государственного социального страхования, разъяснительной работы среди страхователей и населения по вопросам социального страхования;

o сотрудничество с аналогичными фондами (службами) других государств и международными организациями по вопросам социального страхования.

Средства Фонда образуются за счет:

o страховых взносов работодателей (администрации предприятий, организаций, учреждений и иных хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности) и индивидуальных предпринимателей;

o доходов от инвестирования части временно свободных средств Фонда в ликвидные государственные ценные бумаги и банковские вклады. Помещение этих средств Фонда в банковские вклады производится в пределах средств, предусмотренных в бюджете Фонда на соответствующий период;

o добровольных взносов граждан и юридических лиц; поступления иных финансовых средств, не запрещенных законодательством;

o ассигнований из федерального бюджета на покрытие расходов, связанных с предоставлением льгот (пособий и компенсаций) ладам, пострадавшим вследствие чернобыльской катастрофы или радиационных аварий на других атомных объектах гражданского или военного назначения и их последствий, а также в других установленных законом случаях;

o прочих поступлений.

Средства Фонда используются только на целевое финансирование мероприятий, определенных Положением "О Фонде социального страхования Российской Федерации".

В Фонд социального страхования РФ входят региональные отделения, осуществляющие управление средствами государственного социального страхования на территории субъектов Российской Федерации, а также филиалы отделений, создаваемые региональными отделениями Фонда по согласованию с председателем Фонда.

Денежные средства и иное имущество, которые находятся в оперативном управлении Фонда, а также имущество, закрепленное за подведомственными Фонду санаторно-курортными учреждениями, являются федеральной собственностью.

Денежные средства Фонда не входят в состав бюджетов соответствующих уровней, других фондов и изъятию не подлежат.

Бюджет Фонда и отчет о его исполнении утверждаются федеральным законом, а бюджеты региональных и центральных отраслевых отделений Фонда и отчеты об их исполнении после рассмотрения правлением Фонда утверждаются председателем Фонда.

Фонды обязательного медицинского страхования

Фонды обязательного медицинского страхования являются самостоятельными государственными некоммерческими финансово-кредитными учреждениями. В соответствии с Законом РФ от 28 июня 1991 г. № 1499-1 "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" они предназначены для аккумулирования средств на обязательное медицинское страхование. Средства фондов находятся в федеральной собственности, не входят в состав бюджетов других фондов и не подлежат изъятию.

В состав фондов обязательного медицинского страхования входят Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (ФФОМС) и Территориальные фонды обязательного медицинского страхования (ТФОМС).

Федеральный фонд обязательного медицинского страхования создан в соответствии с постановлением Верховного Совета РФ "О порядке финансирования обязательного медицинского страхования граждан на 1993 год" и действует на основании Устава, утвержденного постановлением Правительства РФ στ 29 июля 1998 г. № 857. Федеральный фонд является юридическим лицом и осуществляет свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Основной задачей Федерального фонда является обеспечение реализации Закона РФ "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации".

Федеральный фонд осуществляет выравнивание условий деятельности территориальных фондов обязательного медицинского страхования по обеспечению финансирования программ обязательного медицинского страхования путем выделения средств из бюджета Федерального фонда.

Отличием Фонда обязательного медицинского страхования от других социальных внебюджетных фондов является его децентрализованность: существует Федеральный фонд и отдельные территориальные фонды в субъектах Российской Федерации, подотчетные соответствующим органам исполнительной и представительной власти.

Территориальные фонды обязательного медицинского страхования действуют на основании Положения о территориальном фонде обязательного медицинского страхования, утвержденном постановлением Верховного Совета РФ "О порядке финансирования обязательного медицинского страхования граждан на 1993 год".

Фонды создаются органом законодательной власти субъекта Российской Федерации и являются самостоятельными государственными учреждениями, обладающими статусом юридического лица.

Основной функцией территориального фонда является аккумулирование финансовых средств на обязательное медицинское страхование, а также осуществление финансирования обязательного медицинского страхования, проводимого страховыми медицинскими организациями, имеющими соответствующие лицензии (страховщиками), заключившими договоры обязательного медицинского страхования по дифференцированным подушевым нормативам, устанавливаемым правлением территориального фонда.

Руководство деятельностью территориального фонда осуществляется правлением и его постоянно действующим исполнительным органом - исполнительной дирекцией, возглавляемой исполнительным директором.

Состав правления территориального фонда утверждается представительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Председатель избирается правлением. Исполнительный директор территориального фонда назначается органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Как уже отмечалось, основным источником формирования денежных средств государственных социальных фондов являются социальные взносы, которые заменили с 2010 г. выплачиваемый прежде единый социальный налог (ЕСН). При этом функция администрирования взносов в ПФР и ФОМС передана от налоговых органов Пенсионному фонду РФ. По своей правовой природе социальные взносы являются обязательными платежами, хотя формально не входят в систему налогов и сборов. Страховые взносы по своей социально-экономической природе являются средствами накопления и функционируют на условиях индивидуальной возвратности в строгом соответствии с законом. Налоги характеризуются признаками индивидуальной безвозмездности и безвозвратности. Они не имеют индивидуальной привязки, не возвращаются напрямую налогоплательщику, а используются для покрытия расходов федеральных, региональных и местных бюджетов.

В соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования" база для начисления страховых взносов с учетом ее индексации в отношении каждого физического лица установлена в сумме, не превышающей:

o с 1 января 2011 г. - 463 000 руб.;

o с 1 января 2012 г. - 512 000 руб.

Общий тариф социальных взносов с 1 января 2012 г. составляет 30%. Распределение тарифа по конкретным фондам осуществляется в следующем порядке:

o 22%-в ПФР;

o 2,9%-в ФСС;

o 5,1%-в ФФОМС;

o 0%-в ТФОМС.

Территориальные фонды обязательного медицинского страхования формируют свои доходы за счет средств, поступающих от недоимок и пени по взносам в территориальные фонды обязательного медицинского страхования, доходов от размещения временно свободных средств территориальных фондов обязательного медицинского страхования, штрафов, санкций и сумм, поступающих в результате возмещения ущерба, безвозмездных поступлений.