Визначені законодавчими та нормативно-правовими актами спеціально уповноважені державні органи

Перший рівень – рівень прийняття політичних рішень, законодавчого та нормативно-правового забезпечення державної інформаційної політики щодо управління національними інформаційними ресурсами України.

Другий – рівень організаційного, нормативно-методичного за­безпечення виконання законодавчих і нормативно-правових ак­тів, координації і контролю за формуванням, поширенням та за­хистом інформаційних ресурсів.

Третій – виконавчий рівень, на якому забезпечується безпосе­реднє виконання законодавчих і нормативно-правових актів, здійснюється відомчий та територіальний контроль за встановле­ним порядком і правилами формування, поширення й викорис­тання інформаційних ресурсів.

Отже, організаційно-правова система державного управління і захисту інформаційних ресурсів має три рівні, структурні елемен­ти яких та їхні функції зведені у табл. 2-5.

Розглянемо функціональне навантаження структурних еле­ментів організаційно-правової системи державного управління ін­формаційними ресурсами.

Верховна Рада України.Відповідно до Конституції України „єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент – Верховна Рада України” [8, ст. 75]. Тільки Верховна Рада України здійснює законодавче регулювання суспільних відносин, у тому числі в інформаційній сфері; визначає засади зовнішньої і вну­трішньої політики; затверджує Державний бюджет України, в якому передбачає кошти на розвиток інформаційної сфери; за­тверджує загальнодержавні програми економічного, науково-тех­нічного, соціального, національно-культурного розвитку; вирішує питання обов’язковості міжнародних договорів України, у тому числі стосовно міжнародного інформаційного співробітництва; здійснює парламентський контроль у межах, визначених Консти­туцією України [8, ст. 85].

Конституційними правовими нормами встановлено, що „ви­ключно законами України визначаються права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод” [8, ст. 92]. Виключно законами України визначається також правовий режим власності, організація державної статистики та інформатики, основи націо­нальної безпеки [8, ст. 92].

Профільні Комітети Верховної Ради України здійснюють законопроектну роботу і попередньо розглядають питання, віднесені до повноважень Верховної Ради України, згідно компетенції кож­ного профільного Комітету.

Консультаційна рада з питань інформатизації при Верховній Раді України розглядає проекти правових актів з питань інформа­тизації та проекти Національної програми інформатизації.

Інститут законодавства Верховної Ради України здійснює на­укове забезпечення законодавчої діяльності парламенту.

Інформаційне управління апарату Верховної Ради України здійснює інформаційне забезпечення поточної роботи керівників парламенту, профільних Комітетів та народних депутатів України.

Президент України, відповідно до Конституції України, як глава держави є гарантом державного суверенітету, територіаль­ної цілісності України, дотримання Конституції України, прав і свобод людини й громадянина [8, ст. 102]. Згідно з конститу­ційними повноваженнями, Президент забезпечує національну без­пеку і здійснює керівництво в цій сфері діяльності, в тому числі у сфері забезпечення інформаційного суверенітету та національ­ної безпеки як важливих складових національної безпеки; звер­тається з посланнями до народу та із щорічними посланнями до Верховної Ради України про внутрішнє й зовнішнє становище України, у тому числі в інформаційній сфері; здійснює керівни­цтво зовнішньополітичною діяльністю держави; утворює, реор­ганізує та ліквідує міністерства та інші центральні органи вико­навчої влади; призначає за поданням прем’єр-міністра та звільняє з посад керівників міністерств, державних комітетів, інших цент­ральних органів, у тому числі й тих органів виконавчої влади, що здійснюють повноваження в інформаційній сфері [8, ст. 106].

Адміністрація Президента України розробляє пропозиції, спря­мовані на забезпечення виконання Президентом України повно­важень, визначених Конституцією України, в тому числі щодо прийняття політичних рішень та нормативно-правового регулю­вання суспільних інформаційних відносин, пов’язаних з форму­ванням і використанням інформаційних ресурсів України та за­безпеченням національної безпеки.

Національний інститут стратегічних досліджень при Адміні­страції Президента України здійснює наукове аналітико-прогноз­не супроводження діяльності Президента України.

Рада національної безпеки і оборони (РНБО) України, відповідно до Конституції України, є координаційним органом з питань націо­нальної безпеки і оборони України при Президентові України. РНБО України координує і контролює діяльність органів виконав­чої влади у сфері національної безпеки й оборони [8, ст. 107].

Законом України „Про Раду національної безпеки і оборони України”, прийнятим у березні 1998 р., на РНБО України покла­дено виконання наступних функцій: внесення пропозицій Прези­дентові України щодо реалізації засад внутрішньої і зовнішньої політики у сфері національної безпеки і оборони; координування та контроль за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони за мирних часів; координування та контроль за діяльністю органів виконавчої влади у сфері націона­льної безпеки і оборони за умов воєнного або надзвичайного ста­ну та при виникненні кризових ситуацій, що загрожують націо­нальній безпеці України.

Відповідно до функцій, визначених Законом України, РНБО України подає главі держави пропозиції щодо стратегічних національних інтересів України та концептуальних підходів та на­прямів забезпечення національних інтересів України в усіх сфе­рах життя і діяльності суспільства і держави, в тому числі забез­печення інформаційної безпеки; утворення, реорганізації та лікві­дації органів державної виконавчої влади; формування проекту державного бюджету за статтями, пов’язаними із забезпеченням національної безпеки і оборони України; заходів політичного, со­ціального, воєнного, науково-технологічного, екологічного, інфо­рмаційного та іншого характеру відповідно до масштабу потенційних та реальних загроз національним інтересам України.

Апарат Ради національної безпеки і оборони України здійснює поточне організаційне та інформаційно-аналітичне забезпечення діяльності РНБО України.

Національний інститут проблем міжнародної безпеки забезпечує проведення фундаментальних досліджень та прикладних розробок з актуальних питань глобальної та регіональної безпеки, участі України в системі багатосторонніх та двосторонніх міждержавних відносин.

Міжвідомча комісія з питань інформаційної політики та інфор­маційної безпеки при РНБО України здійснює аналіз стану і розроблен­ня пропозицій щодо координації діяльності центральних державних органів з питань інформаційної політики та інформаційної безпеки.

Кабінет Міністрів України, відповідно до конституційних пра­вових норм, забезпечує державний суверенітет, здійснення внут­рішньої та зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України; вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина; забезпечує здійснення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової полі­тики; розробляє і здійснює загальнодержавні програми економіч­ного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку Ук­раїни; забезпечує рівні умови розвитку всіх форм власності; здійс­нює управління об’єктами державної власності; розробляє Дер­жавний бюджет України і забезпечує виконання, затвердженого Верховною Радою України, Державного бюджету України; здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності та національної безпеки України; організовує та забезпечує здійснення зовнішньо­економічної діяльності України; спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади [8, ст. 116].

Урядова комісія з питань інформаційно-аналітичного забезпечен­ня діяльності органів виконавчої влади розглядає проекти законодав­чих, нормативно-правових актів інформаційної сфери та розробляє пропозиції щодо вдосконалення інформаційно-аналітичного забез­печення діяльності органів державної виконавчої влади.

Управління інформаційних технологій Секретаріату Кабінету Міністрів України вживає заходів щодо впровадження інформа­ційних технологій у діяльність структурних підрозділів апарату Кабінету Міністрів України.

Рівень прийняття політичних рішень, законодавчого і норматив­но-правового забезпечення державної інформаційної політики уп­равління національними інформаційними ресурсами України є стра­тегічним рівнем. На цьому рівні визначаються національні інтереси та їхня пріоритетність в інформаційній сфері; формуються правові засади для побудови, розвитку системи національних інформаційних ресурсів та управління цією системою; на підставі головної стра­тегічної мети державної інформаційної політики визначаються функції та їх раціональний розподіл між організаційними структурами, що створюються для досягнення стратегічних цілей; формуються ос­новні правові й організаційні засади кадрового, фінансового, мате­ріально-технічного, інформаційного та інших видів стратегічного за­безпечення системи управління національними інформаційними ре­сурсами; здійснюється стратегічне прогнозування розвитку інфор­маційної сфери та прийняття політичних і політико-правових рі­шень щодо удосконалення системи управління цією сферою.

Функції стратегічного рівня, що належать Верховній Раді Ук­раїни, Президенту України, Раді національної безпеки і оборони України та Кабінету Міністрів України, випливають з повнова­жень цих вищих державних органів, визначених конституційними правовими нормами,

Аналіз стану формування, поширення і використання інфор­маційних ресурсів України, що перетворюються на стратегічний ресурс сучасності, свідчить про наявність невирішених важливих проблем, пов’язаних з дефіцитом послідовності й системності впровадження заходів, спрямованих на удосконалення управління інформаційними ресурсами на стратегічному рівні.

Реальністю є те, що законопроекти, спрямовані на регулювання відносин в інформаційній сфері розробляються за ініціативою комі­тетів Верховної Ради України, державних органів, а в деяких ситу­аційно обумовлених випадках – за дорученням Президента України та Кабінету Міністрів України. У проекті „Концепції реформуван­ня законодавства України у сфері суспільних Інформаційних відно­син” зазначено: „Правотворчий процес нерідко здійснюється шля­хом вирішення окремих проблем в окремих законах та підзаконних актах фрагментарно”. І далі: „Правотворчий процес нерідко здій­снюється без узгодження з чинним законодавством, не враховується специфіка національної ментальності, правової культури системати­зації права, які є основою правосвідомості населення, інші особли­вості соціального і державного життя” [69, розд. 3].

Крім того, важливим аспектом цієї проблеми є те, що чинні ак­ти інформаційного законодавства щодо свободи інформаційної діяльності та права на інформацію є декларативними через невиз­наченість правових механізмів гарантування цих свобод і прав, а також відсутність їх кореляції з обов’язками і відповідальністю державних органів і юридичних осіб щодо формування інформа­ційних ресурсів, передбачених для задоволення інформаційних потреб суб’єктів діяльності в Україні.

Недостатня послідовність і безсистемність правотворчого про­цесу на законодавчому рівні створюють і надалі створюватимуть певні проблеми у регулюванні суспільних інформаційних відно­син та удосконалення системи управління інформаційними ресур­сами на рівні політико-правових рішень, що приймаються Пре­зидентом України, та нормативно-правових актів, що затверджу­ються Кабінетом Міністрів України.

Наведене є підставою для висновку про те, що на стратегічному рівні залишається актуальною проблемою координація правотворчого процесу щодо формування правових засад побудови, за­безпечення функціонування й розвитку системи управління інфор­маційними ресурсами України.

Відповідно до Конституції України, основні важелі державного керівництва у сфері національної безпеки, зокрема інформаційної безпеки та інформаційного суверенітету, основу яких становлять на­ціональні інформаційні ресурси (формування, розвиток, захист, рів­ноправне та взаємовигідне використання в процесі міжнародного співробітництва), віднесено до повноважень Президента України.

Президент України вживає активних заходів щодо вдосконален­ня системи управління інформаційною сферою. Важливе політико-правове значення мають Укази Президента України „Про деякі за­ходи щодо захисту держави в інформаційній сфері” від 22. 04. 98 р.; „Про вдосконалення державного управління інформаційною сфе­рою” від 16. 09. 98 р.; „Про вдосконалення інформаційно-аналітич­ного забезпечення Президента України та органів державної влади” від 14. 07.2000 р.; „Про заходи щодо розвитку національної складо­вої глобальної інформаційної мережі Internet та забезпечення широ­кого доступу до цієї мережі” від 31.07.2000 р.; „Про додаткові за­ходи щодо безперешкодної діяльності засобів масової інформації, дальшого утвердження свободи слова в Україні” від 09.12. 2000 р.; „Про рішення Ради національної безпеки і борони України від 19 липня 2001 року „Про заходи щодо захисту національних інтересів у галузі зв’язку та телекомунікацій” від 23. 08.2001 р. тощо.

Пропозиції для прийняття Президентом України політичних і політико-правових рішень стосовно визначення стратегічних на­ціональних інтересів у інформаційній сфері, управління цією сфе­рою, в тому числі формуванням, розвитком, поширенням і вико­ристанням національних інформаційних ресурсів та їх захистом, розробляються Адміністрацією Президента України, а також схвалюються у рішеннях РНБО України. Відповідно до Конституції України (ст. 106), Президент України утворює, реорганізує та ліквідує міністерства та інші органи виконавчої влади за подан­ням Прем’єр-міністра України. Пропозиції щодо організаційних змін у системі органів виконавчої влади розробляються структурними підрозділами апарату Кабінету Міністрів України.

За оцінками експертів, органи виконавчої влади, що забезпечують реалізацію державної інформаційної політики у сфері, пов’язаній з управлінням і захистом інформаційних ресурсів, перебувають на ста­дії перманентної реорганізації. Складається таке враження, що про­позиції щодо чергового етапу адміністративної реформи розробля­ються, виходячи не з функцій державного управління інформацій­ною сферою, а за арифметичними розрахунками: бюджетні кошти – кількість працівників – матеріально-технічне забезпечення.

Як наслідок у процесі реформування державних органів була втрачена важлива функція державного управління, пов’язана з роз­робкою та вжиттям організаційних, нормативно-методичних захо­дів, координуванням і контролем захисту інформаційних ресурсів з обмеженим доступом, що не становлять державної таємниці. У 1993 р. виконання вказаних функцій було покладено на утворений тоді Державний комітет з охорони державних таємниць у пресі та інших засобах масової інформації [80, с. 74].

За правонаступником цього комітету (Держкомінформполітики телебачення й радіомовлення України) Законом України „Про державну таємницю” закріплено лише функцію контролю за до­триманням законодавства про державну таємницю з метою за­побігання її поширенню у пресі та інших засобах масової інфор­мації [33, ст. 31].

На другому рівні системи державного управління здійснюється координування і контроль за формуванням, поширенням, викори­станням та захистом інформаційних ресурсів. Проте важливі фу­нкції залишаються невизначеними, а саме:

• вжиття загальнодержавних заходів організаційного, норма­тивно-методичного забезпечення, координування і контролю; планування конкретних заходів і оперативне управління систе­мою та її структурними елементами;

• організація державної реєстрації відкритих інформаційних ресурсів, формування державного реєстру бази метаданих, до яко­го доцільно включити як дані державного реєстру, так і регіональ­них реєстрів баз метаданих;

• організація державної реєстрації інформаційних ресурсів, що містять державну таємницю та іншу інформацію з обмеженим доступом;

• організація державної реєстрації інформаційних ресурсів, от­риманих у процесі міжнародного співробітництва (окремо – від­критих інформаційних ресурсів і окремо – інформаційних ресу­рсів з обмеженим доступом);

• облік державних інформаційних ресурсів як майна або немайнових активів, впровадження порядку їх закріплення в опера­тивному керуванні й господарчому віданні;

• фінансування заходів з формування державних інформацій­них ресурсів, визначення порядку надання платних послуг на під­ставі опрацювання державних інформаційних ресурсів та форму­вання інформаційного ринку;

• організація розробки інформаційних технологій, їх державна реєстрація та державне координування цієї діяльності;

• розробка і впровадження організаційних, нормативно-мето­дичних заходів, координування і контроль у сфері охорони інфор­мації з обмеженим доступом, що не становить державної таємниці;

• організаційне, нормативно-методичне забезпечення, коорди­нування і контроль за здійсненням державної інформаційної полі­тики у сфері захисту особи, суспільства й держави від хибної, не­достовірної, недоброякісної інформації, тобто забезпечення інфор­маційної безпеки у широкому розумінні цього поняття.

Таким чином, в Україні сформована і функціонує відомча си­стема управління інформаційними ресурсами, загальнодержавна система охорони державної таємниці та захисту інформації в ме­режах передачі даних, технічного і криптографічного захисту інформації. Стосовно деяких видів інформаційних ресурсів орга­ни виконавчої влади здійснюють міжгалузеві функції організаційного, нормативно-методичного забезпечення, координування і контролю. Зокрема: статистичні інформаційні ресурси – Держкомстат України; формування державного архівного фонду – Держа­вне архівне відомство; сфери нерухомості та державного майна – Фонд державного майна України; сфери фінансування матеріаль­ного виробництва, науки та інших видів діяльності – Мінфін Ук­раїни; сфери правової інформації та реєстрації нормативно-пра­вових актів – Мін’юст України; сфери трудових ресурсів та охо­рони праці – Мінпраці України.

Без визначення на другому рівні системи державного управління та захисту інформаційних ресурсів функцій організаційного, норма­тивно-методичного забезпечення, координування та контролю та без задіяння економічних і фінансових важелів впливу на цю дія­льність Кабінету Міністрів України проблематично виконати свої конституційні повноваження щодо „спрямування і координації ро­боти міністерств, інших органів виконавчої влади” [8, ст. 116].

На другому та третьому рівнях функціональної організаційно-правової системи державного управління національними інфор­маційними ресурсами України є функції, які не визначені на дер­жавному рівні й не виконуються в державі (див. табл. З, 5).

Тобто, починаючи з рівня виконавчої влади, не утворена ієрархічна вертикаль формування, поширення і використання інформаційних ре­сурсів та відсутні деякі елементи функціональної організаційно-пра­вової системи управління й захисту інформаційних ресурсів.

Важливою проблемою залишається ресурсне забезпечення дер­жавної інформаційної політики щодо формування, поширення, використання і захисту інформаційних ресурсів України. Голов­ною причиною появи цієї проблеми є невизначеність пріоритетів державної інформаційної політики на вищому рівні державного управління. Державний бюджет України передбачає фінансуван­ня розвитку інформаційної сфери лише за окремими статтями ви­трат (державне телебачення і радіомовлення, інформатизація, ча­стково – забезпечення інформаційної безпеки). Сфера формуван­ня інформаційних ресурсів та забезпечення інформаційних потреб громадян, суспільства і держави на безприбутковій основі та доходи від комерційного використання державних інформаційних ресурсів, а також повністю сфера забезпечення інформаційної без­пеки залишаються поза увагою розробників проекту Державного бюджету України і законодавця.

Аналогічно Державному бюджету України формуються й стат­ті витрат на розвиток інформаційної сфери у регіональних і міс­цевих бюджетах.

Програма діяльності Уряду „Реформи заради добробуту”, за­тверджена Верховною Радою України, також не приділяє пріори­тетної уваги вдосконаленню системи державного управління й за­хисту інформаційних ресурсів України. У цьому важливому дер­жавному документі положення щодо захисту інформаційної сфе­ри зведено до вдосконалення системи фінансування державного телебачення, а основні напрями діяльності Уряду щодо розвитку національного сегмента Internet – до розробки Концепції пріори­тетного розвитку Internet в Україні.

Розвиток інформаційної сфери дедалі більше впливатиме на політичну, економічну, соціокультурну, оборонну та інші складові розвитку суспільства і держави та забезпечення національної без­пеки в умовах науково-технічного прогресу та переходу до пост­індустріального суспільства.

Управління інформаційними ресурсами та їх захист – це по­всякденний і безперервний процес. Будь-які вади у структурі та функціонуванні системи державного управління цими процесами призводять до непоправних збитків суспільству й державі.

Наприклад, щорічні втрати економіки Німеччини від індуст­ріального шпигунства перевищують 40 млрд. марок. За неофі­ційними даними, втрата торгових і технічних секретів США кош­тувала американським компаніям у 1992 р. 100 млрд. дол. Якщо не буде вжито рішучих заходів щодо припинення промислового шпигунства, вказані втрати, за оцінками фахівців, до 2003 р. становитимуть 150 млрд. дол. [49, с. 16, 23]. Втрати економіки Украї­ни з цього приводу не підраховувалися.

Таким чином, ще раз зазначимо, що захист інформаційних ре­сурсів становить найактуальнішу невідкладну проблему, розв’язання якої пов’язане з необхідністю чіткого визначення на вищому рівні державного управління системи поглядів па цілі, завдання і основні напрями державної інформаційної політики щодо інфор­маційних ресурсів України, формування функціональної організаційно-правової системи управління і захисту інформаційних ре­сурсів, створення адекватної інформаційної інфраструктури.

Необхідність вирішення цих проблем зумовлена такими чин­никами. У сучасних умовах значно розширилися можливості для реалізації конституційних прав громадян на інформацію та свобо­ду інформаційної діяльності, значно зросли потреби потенційно активної частини суспільства в інформаційній взаємодії як у се­редині країни, так і за її межами.

Інтенсивний розвиток глобальної інформаційної інфраструкту­ри, необхідність інтеграції України у світове інформаційне співто­вариство на рівноправних умовах посилили залежність ефектив­ного функціонування суспільства і держави від стану розвитку ін­формаційної сфери, передусім – системи державного управління національними інформаційними ресурсами.

Інформаційні ресурси, інформаційна інфраструктура за сучас­них умов стають ареною міжнародної боротьби за світове лідерст­во, за досягнення певних стратегічних і тактичних політичних цілей. Підкреслимо, що володіння інформацією, належне інфор­маційне забезпечення органів державного управління є основою успішної боротьби з сучасним тероризмом.

Інформаційна революція перетворилася на революцію у воєнній справі –вона дозволила віртуалізувати певні „складові” війни. Передусім передвоєнний період, підготуватися до завдання удару без звичайного загрозливого періоду, а інколи і всю воєнну кампанію провести у віртуальному варіанті. Водночас, незважаю­чи на віртуальність ведення війни, тільки через інформаційні ме­режі та системи обробки інформації можливо, не залучивши жод­ного солдата, вжити заходів, наслідком яких стане повне підко­рення економіки й політики супротивника [81].

Зазначимо, що Конституцією України повноваження вищих державних органів, зокрема Верховної Ради України (ст. 85), Пре­зидента України (ст. 106), Ради національної безпеки і оборони України (ст. 107), Кабінету Міністрів України (ст. 116) дозволя­ють здійснювати виважену державну інформаційну політику уп­равління інформаційними ресурсами України.

Разом з тим загроза національній безпеці України в інформа­ційній сфері, визначена в Концепції (Основах державної політи­ки) національної безпеки України, що пов’язана з невиваженістю державної політики в цій сфері, залишається й досі. Схвалений Верховною Радою України у січні 1997 р., цей важливий документ не забезпечив єдності підходів як до формування законодавчої ба­зи, створення правових засад для побудови, функціонування і розвитку системи, так і до організаційного забезпечення, чіткого визначення функцій та структури системи, реалізації усього ком­плексу стратегічних завдань зміцнення національної безпеки Ук­раїни в інформаційній сфері. Державне управління інформацій­ною сферою, основу якої становлять інформаційні ресурси Ук­раїни, залишається найбільш неврегульованою сферою державної управлінської діяльності.

Прийняті останніми роками закони, укази Президента України та нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України не забезпечують в правовому і організаційному плані формування і розвиток цілісної системи державного управління та захисту інформаційних ресурсів.

Практика минулих років свідчить, що взаємодія, скоординованість і узгодженість дій і рішень Парламенту – Президента – Уряду у питаннях конституційних повноважень щодо формуван­ня і реалізації державної інформаційної політики потребують вдо­сконалення. Докорінних змін потребують також підходи здійснен­ня адміністративної реформи, спрямованої на формування ціліс­ної і стабільної структури органів виконавчої влади та удоскона­лення правових засад функціонування системи управління і захи­сту інформаційних ресурсів України. Такі зміни виходять з фун­кцій і повноважень державних органів, закріплених у Конституції України, законах України, указах Президента України, постано­вах Кабінету Міністрів України, інших правових актах.