Взаємодія органів державної влади та органів місцевого самоврядування:правові й функціональні аспекти

Характер відносин між різними гілками і рівнями влади, статус органів державної влади і органів місцевого самоврядування визначається перш за все Конституцією України та діючим законодавством. Конституція України закріпила дві системи влади на місцях: місцеві державні адміністрації [ст. 118, 119], які є місцевими органами виконавчої влади та місцеве самоврядування [ст. 140, 143] як публічну владу територіальних громад [1]. Це – різні за своєю юридичною природою і, насамперед, за функціями і повноваженнями системи місцевої влади. Конституція України не допускає підміни місцевого самоврядування державними адміністраціями. Однак на практиці реалізація функцій і повноважень обох органів місцевої влади породжує спірні питання щодо встановлення меж їх функцій і повноважень, способів вирішення компетенційних спорів тощо

Основні засади взаємодії місцевих органів влади визначені в Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні” (в ст. 43, 44, 49, 71, 73, 74, 76, 79) та Законі України “Про місцеві державні адміністрації” (в ст. 17, 18, 19, 21, 25, 28, 35, 44) [4, 5]. Виходячи з потреби організації в Україні такої влади на місцях, яка здатна забезпечити необхідну єдність виконавчої влади та самостійність органів місцевого самоврядування, ці закони розмежовують повноваження місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Однак розмежування не досить чітке. У двох законах 16 повноважень органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій дублюються повністю і 12 – частково [16]. Однією з причин такого становища є певна неузгодженість цих двох законів. Нелогічним є існуючий стан, коли Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” містить власних повноважень виконавчих органів рад 67, а делегованих – аж 80. Повноваження органів місцевого самоврядування поділяються на власні, пов’язані з вирішенням питань місцевого значення, та делеговані (передані державою), що стосуються здійснення програм загальнодержавного значення [16 ].

Перелік повноважень територіальної громади та утворюваних нею органів, обласних та районних рад у цілому визначений п.п.1, 2 ст. 143 Конституції України. На підставі Основного закону України подальший розподіл повноважень територіальної громади та її органів здійснений Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», який поділяє ці права й обов’язки між суб’єктами їх здійснення: базового рівня – радами (ст. 25-26), їх виконавчими органами (ст.27–41), сільськими, селищними, міськими головами (ст.42), районними та обласними радами (ст.43) [1, 4 ]. Спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст представляють обласні та районні ради, а вони, в свою чергу, делегують велику кількість власних повноважень обласним та районним державним адміністраціям (ст.44). У ст. 44 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» подаються 17 груп повноважень районних і обласних рад делегованих місцевим державним адміністраціям. Крім цих повноважень обласні ради делегують обласним адміністраціям іще 6 повноважень. Оскільки місцеві державні адміністрації здійснюють повноваження, в яких відображаються спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, то законодавство України містить певні гарантії належної реалізації ними делегованих повноважень. Відповідно до Конституції України в обсягах і межах, передбачених ст.43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ст.14, 29, 34 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» голови місцевих державних адміністрацій щорічно звітують перед відповідними обласними та районними радами про реалізацію делегованих повноважень. За результатами звітів голови держадміністрації ради відповідно до п.п. 28, 30 ст.43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» приймають рішення, яким дають оцінку роботи місцевої державної адміністрації, її посадових осіб по здійсненню делегованих їм радами повноважень, включаючи прийняття рішення про недовіру голові відповідної державної адміністрації або позбавлення делегованих повноважень місцевої державної адміністрації, про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, які обмежують права територіальних громад у сфері їхніх спільних інтересів, а також повноваження місцевих рад та їх органів. Таке положення не лише викликає певні протиріччя між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями, а і є сприятливим ґрунтом для взаємодії представницької і виконавчої гілок влади на місцях, без якого неможливо якісно виконувати завдання щодо подальшого розвитку економіки та культури, соціального захисту населення, підвищення рівня життя громад. Головними напрямками співпраці облради та облдержадміністрації є: - участь депутатів та керівників виконавчого апарату обласної ради в роботі колегій, нарад, семінарів, круглих столів, конференцій, які проводяться адміністрацією; - участь керівників облдержадміністрації в сесіях, засіданнях президії, постійних комісій облради; - спільна робота депутатів облради та керівників управлінь, відділів облдержадміністрації у підготовці проектів рішень, що вносяться на розгляд сесій, засідань президії, постійних комісій; - надання методичної та консультативної допомоги міським, селищним, сільським радам виконавчим апаратом обласної ради разом з облдержадміністрацією.

Основним інструментом, що забезпечує дієвість співпраці між обласною радою та облдержадміністрацією є узгодження спільних дій. Це досягається координацією роботи по плануванню діяльності на місяць, квартал, півроку та рік, що дає можливість узгодити позиції двох гілок влади уже на початковій стадії. Співпраця районних рад та райдержадміністрацій передбачає спільне проведення засідань колегій райдержадміністрацій та президій районних рад, єдиних днів інформування, щотижневих нарад-семінарів виконавчих апаратів райрад та райдержадміністрацій разом із сільськими, селищними головами, де розглядаються актуальні питання сьогодення. Все це дає можливість скоординувати роботу двох гілок влади на місцях та оперативно приймати рішення, від яких залежить розвиток регіону. Досвід багатьох областей України дає змогу виділити наступні організаційно - правові форми координаційної взаємодії органів місцевої влади: 1) утворення спеціальних органів на паритетних началах для реалізації спільних програм, здійснення конкретних дій в певних сферах життєдіяльності території; 2) проведення координаційних нарад (семінарів) за участю керівників і посадових осіб місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування ; 3) проведення спільних дій з комплексних питань і планування з розподілом обов’язків між учасниками їх реалізації; 4) проведення спільних засідань колегій і президій та прийняття спільних розпоряджень головою відповідної місцевої державної адміністрації та головою обласної (районної) ради; 5) складання аналітичних оглядів спільної діяльності органів місцевого управління з метою виявлення позитивного досвіду і його впровадження; 6) існування спільних ЗМІ (рубрик: - “Влада інформує” та ін.); 7) спільне проведення масово-культурних заходів. Таким чином, тісна співпраця місцевих державних та самоврядних органів, як правило, приносить позитивні наслідки, в результаті яких органи державної влади забезпечують умови, необхідні для нормальної діяльності органів місцевого самоврядування, а самоврядні структури виконують чимало функцій суто державного характеру. Делегування повноважень виконавчої влади місцевому самоврядуванню є досить поширеним явищем у сучасній як вітчизняній, так і зарубіжній практиці. Передбачено це і ст. 143 Конституції України, в якій зазначається, що органам місцевого самоврядування можуть надаватися ”окремі повноваження органів виконавчої влади”. Відповідно до частини 4 цієї статті “органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади” [1]. Власне, в Україні делегування повноважень органів виконавчої влади було запроваджено у зв’язку з прийняттям Закону України “Про Представника Президента України” від 5 березня 1992 р., яким уперше в політико-правовій практиці України був введений інститут місцевих державних адміністрацій [2]. Окремі свої повноваження з питань здійснення державних функцій представник Президента міг делегувати головам виконавчих комітетів сільських, селищних і міських рад. Після прийняття у червні 1995 р. Конституційного договору “Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України”, який закріпив утворення системи органів місцевих державних адміністрацій, постала проблема унормування контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень [3]. 9 лютого 1996 р. на виконання ст. 3 указу Президента України від 30 грудня 1995 р. №1194 “Про делегування повноважень державної виконавчої влади головам та очолюваним ними виконавчим комітетам сільських, селищних і міських Рад” Кабінет Міністрів України своєю постановою №172 затвердив “Порядок контролю за здійсненням головами та очолюваними ними виконавчими комітетами сільських, селищних і міських рад делегованих їм повноважень державної виконавчої влади” [6]. Загальна координація роботи міністерств, інших центральних органів державної виконавчої влади щодо контролю за здійсненням головами та очолюваними ними виконавчими комітетами сільських, селищних і міських Рад делегованих їм повноважень державної виконавчої влади покладалася на Кабінет Міністрів України, а безпосередній контроль - на місцеві державні адміністрації, у випадках, передбачених законодавством, - на міністерства та інші центральні органи державної виконавчої влади і їх місцеві органи. Районні державні адміністрації мали контролювати здійснення виконкомами сільських, селищних і міських (міст районного підпорядкуван- ня) рад, розташованих на території району, делегованих їм повноважень державної виконавчої влади. Після прийняття Конституції України 1996 р. та Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21 травня 1997 р. Кабінет Міністрів України відповідно до частини четвертої ст. 143 Конституції України та частини другої ст. 76 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” 9 березня 1999 р. своєю постановою №339 “Про затвердження Порядку контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади” встановив новий порядок контролю за відповідним здійсненням повноважень [7]. Згідно з цим документом контроль за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади покладається на відповідні місцеві державні адміністрації та Раду міністрів Автономної Республіки Крим, а у випадках передбачених законодавством, - на міністерства та інші центральні ор- гани виконавчої влади та їх територіальні органи. Контроль здійснюється шляхом аналізу актів органів місцевого самоврядування, надання органами місцевого самоврядування інформації про виконання делегованих повноважень органів виконавчої влади, проведення перевірок діяльності виконавчих органів сільських, селищних і міських рад.

Відповідно до постанови райдержадміністрації контролюють здійснення виконавчими органами сільських, селищних і міських рад (міст районного значення), розташованих на території району, делегованих їм повноважень органів виконавчої влади. Обласні державні адміністрації, Рада міністрів Автономної Республіки Крим мають право безпосередньо контролювати здійснення виконавчими органами сільських, селищних і міських рад (міст районного значення), розташованих на відповідній території, делегованих їм повноважень органів виконавчої влади. У разі, коли сільський, селищний і міський голова порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення делегованих повноважень органів виконавчої влади, перешкоджає здійсненню контролю за їх виконанням та в інших випадках, орган, що здійснює контроль, порушує у встановленому порядку питання про його відповідальність згідно із законодавством. Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, їх територіальні органи здійснюють контроль відповідно до повноважень та у порядку, визначеному законодавством. Постановою встановлювалося, що копії актів органів місцевого самоврядування, прийнятих з питань здійснення делегованих повноважень органів виконавчої влади, мали у триденний термін з дня їх прийняття надсилатися до органу, що здійснює контроль. Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад зобов’язувалися до 10 числа наступного за кварталом місяця надсилати інформацію про виконання делегованих повноважень органів виконавчої влади до органів, що здійснюють контроль. Форму такої інформації затверджує керівник органу, що здійснює контроль.

Порядок, періодичність і терміни проведення перевірок здійснення виконавчими органами сільських, селищних і міських рад делегованих повноважень органів виконавчої влади визначаються керівником органу, що здійснює контроль. У разі потреби, за рішенням керівника органу, що здійснює контроль, можуть проводитися позапланові перевірки. За рішенням Кабінету Міністрів України можуть проводитися комплексні перевірки здійснення виконавчими органами сільських, селищних і міських рад делегованих повноважень органів виконавчої влади та заслуховуватися інформація посадових осіб місцевого самоврядування про стан виконання повноважень органів виконавчої влади. Термін проведення перевірки не повинен був перевищувати 10 робочих днів. Продовження цього терміну допускалося з дозволу керівника органу, що призначив перевірку. За результатами перевірки повинен оформлюватися акт за підписом осіб, які проводили перевірку. Акт передається керівникові органу, який призначив перевірку, а його копія – органу місцевого самоврядування, в якому проводилася перевірка. Результати перевірки, у разі потреби, мали виноситися на розгляд сесії відповідної ради та доводитися до відома населення шляхом опублікування у місцевих засобах масової інформації. Про прийняте рішення або вжиті заходи за результатами перевірки сільський, селищний, міський голова зобов’язаний у тижневий термін повідомити орган, що здійснював перевірку. Керівник органу, що призначив перевірку, зобов’язаний у тижневий термін розглянути результати перевірки і вжити заходів для усунення порушень чи зловживань. У разі потреби матеріали передаються відповідним правоохоронним органам та вищестоящим органам виконавчої влади.

Постановою Кабінету Міністрів України від 5 липня 2004 р. №835 до Порядку контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів виконавчої влади були внесені певні зміни. Зокрема, по-перше, було встановлено, що Рада міністрів Автономної Республіки Крим та відповідні місцеві державні адміністрації розробляють та затверджують не щоквартальні, а щорічні плани здійснення контролю. По-друге, копії актів органів місцевого самоврядування, прийнятих з питань здійснення делегованих повноважень органів виконавчої влади, мають надсилатися до органу, що здійснює контроль, не у триденний термін, а протягом 10 днів з дня їх прийняття. По-третє, було також внесено доповнення, що у разі виявлення невідповідності акта органу місцевого самоврядування, прийнятого з питань здійснення делегованих повноважень органів виконавчої влади, законодавству орган, що здійснює контроль, протягом трьох місяців надсилає органу місцевого самоврядування повідомлення про невідповідність цього акта. По-четверте, встановлено, що виконавчі органи сільських, селищних і міських рад зобов’язані надсилати інформацію про виконання делегованих повноважень органів виконавчої влади до органів, що здійснюють контроль, не щоквартально, а один раз на півріччя до 10 числа місяця, що настає за звітним періодом. Форму такої інформації затверджує керівник органу, що здійснює контроль. По-п’яте, право приймати рішення щодо проведення комплексних перевірок здійснення виконавчими органами сільських, селищних і міських рад делегованих повноважень органів виконавчої влади та заслуховування інформації посадових осіб місцевого самоврядування про стан виконання повноважень органів виконавчої влади було надано, крім Кабінету Міністрів України, також Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласним, Київській та Севастопольській міським держадміністраціям. Такі перевірки можуть проводитися за участю територіальних органів центральних органів виконавчої влади. По-шосте, максимальна тривалість терміну проведення перевірки зменшена з 10 до 5 робочих днів. По-сьоме, доповнено, що результати перевірки, у разі потреби, мають виноситися не лише на розгляд сесії відповідної ради та доводитися до відома населення шляхом опублікування у місцевих засобах масової інформації, але й розглядатися виконавчим органом ради [8]. Постановою Кабінету Міністрів України “Про запровадження обмежень щодо проведення перевірок діяльності сільських та селищних рад, їх виконавчих органів і посадових осіб” від 3 червня 2009 р. №549 було призупинено на період до 31 грудня 2010 р. дію пунктів 8-15 постанови Кабінету Міністрів України від 9 березня 1999 р. №339 зі змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 5 липня 2004 р. №835 (див. додаток). У вказаній постанові Кабінету Міністрів України зазначається, що протягом зазначеного періоду органи виконавчої влади здійснюють контроль за виконанням органами місцевого самоврядування делегованих їм повноважень лише у разі забезпечення державою відповідного фінансування [9].

Удосконалення взаємодії між органами державної влади та органами місцевого самоврядування потребує забезпечення: – універсальності реалізації державної політики; – певного рівня самостійності цих органів у способах реалізації державної політики; – посилення співпраці між урядом та органами місцевого самоврядування; – впровадження дієвих механізмів узгодження рішень центральних і місцевих органів виконавчої влади, які зачіпають інтереси місцевого самоврядування; – розв’язання проблеми делегування повноважень виконавчої влади місцевому самоврядуванню, законодавчого визначення принципів, умов та порядку їх делегування, форми контролю за виконанням делегованих повноважень, а також відповідальності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб за невиконання або неналежне виконання делегованих повноважень; – створення механізму ефективного контролю за законністю здійснення власних повноважень органами місцевого самоврядування.

Подальше вдосконалення взаємодії місцевих державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування, на наш погляд, може здійснюватися шляхом: 1) внесення змін у закони “Про місцеві державні адміністрації” і “Про місцеве самоврядування в Україні” з питань взаємодії цих органів, трансформації деяких делегованих повноважень органів місцевого самоврядування у власні (самоврядні); 2) розробки механізмів розмежування і співвідношення компетенції органів місцевої публічної влади; 3) вирішення проблеми територіальної організації країни, реформування адміністративно-територіального устрою; 4) судового урегулювання спорів і розбіжностей між місцевими управлінськими центрами; 5) зміни структури органів виконавчої влади з переходом від галузевого до функціонального принципу їх побудови, закріплення за ними, перш за все, контрольно-наглядових функцій; 6) створення на регіональному рівні координаційних рад з питань взаємодії місцевих державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування. Це сприятиме підвищенню ефективності взаємодії місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування в контексті здійснення адміністративної реформи.