В країнах Європейського Союзу та в Україні

Розглянемо основні особливості українського і світового досвіду організації та функціонування публічної і державної служби. Проаналізовано види, ознаки, принципи та функції публічної і державної служби. Система державного управління та організація державного апарату, що дісталась Україні у спадок від радянських часів, не відповідала вимогам часу та новим політичним реаліям.

Саме тому впродовж 15 років постійно змінюється структура та функції органів публічної влади на всіх її рівнях. Ринкова економіка та розвиток громадянського суспільства вимагали перетворення бюрократичного апарату на ефективну систему урядування, що якісно обслугувала б суспільство. У зв’язку з цим постала необхідність переосмислення призначення держави та публічної влади в Україні. Закономірно, що одним із стратегічних завдань адміністративної реформи було визначено запровадження нової ідеології функціонування виконавчої влади і місцевого самоврядування як діяльності щодо забезпечення реалізації прав і свобод громадян, надання їм державних послуг.

Визначальним критерієм для таких змін є впровадження в діяльність державних службовців України європейських стандартів обслуговування громадян та професійного патронування політичного керівництва. Зокрема, на публічних службовців мають бути покладені завдання щодо ефективного виконання функції аналізу політики, забезпечення її реалізації, в тому числі розробка проектів нормативних актів, управління публічними фінансами, а також щоденне адміністративне обслуговування приватних осіб.

Над розглядом цієї проблеми працювали вітчизняні вчені В. Я Малиновський [22], О. Ю. Оболенський [31], В. П. Тимощук [32], Є. С. Черноног [44], А. М. Школик [32].

Для сучасної України багато викликів державотворення були надзвичайно складними через тягар радянського минулого та відсутність достатніх знань у сфері демократичного урядування. До не розроблених, а також досліджуваних у певних ідеологічних рамках, питань, належав і інститут публічної служби. Можна констатувати, що і до тепер для українського адміністративного права навіть саме поняття «публічної служби» є новим [32].

Становлення та розвиток правового регулювання вітчизняної системи державної служби відбувалося на всіх етапах її історії. У розвиненому вигляді офіційну професійну державну службу започатковано в Європі та США у середині ХІХ ст., а наприкінці того ж століття в основному склалася концепція державної служби сучасного типу. В незалежній Україні процеси реформування інституту державної служби на підставі нового якісного підходу розпочалися в 1993 році. Однією з перших на пострадянському просторі наша країна законодавчо врегулювала організаційно-правові питання функціонування державної служби шляхом прийняття спеціального Закону «Про державну службу» від 16 грудня 1993 року (надалі по тексту – Закон «Про державну службу»). З часу прийняття цього Закону створено нормативно-правову базу, яка нараховує, як зазначається в літературі понад 650 нормативно-правових актів, серед яких близько 37 законів («Про боротьбу з корупцією», «Про місцеві державні адміністрації», «Про Прокуратуру України», «Про дипломатичну службу», «Про міліцію», «Про статус суддів», «Про Національний банк України», «Про службу безпеки України» тощо). Важливу роль у системному становленні державної служби набули відповідні Укази Президента України та акти Кабінету Міністрів України. Фундаментальними для розвитку державної служби стали норми, закладені Конституцією України. В цілому аналізуючи Закон України «Про державну службу» як прогресивний та доцільний для свого часу, слід зазначити, що його положеннями охоплені не всі проблеми державної служби, фактично він має пряме відношення лише до служби в органах виконавчої влади. Нині тривають процеси реформування інституту державної служби, важливу роль у яких відіграє вдосконалення відповідної системи законодавства. Основні напрямки реформування державної служби закладені у відповідних Концепціях розвитку та вдосконалення державної служби, інших нормативно-правових актах. Серед останніх програмних документів – Концепція розвитку законодавства про державну службу в Україні, схвалена Указом Президента України від 20 лютого 2006 року [8].

Щодо державної політики у сфері державної служби, слід зазначити, що вона визначається Верховною Радою України. Основними напрямами державної політики у сфері державної служби є визначення основних цілей, завдань та принципів функціонування інституту державної служби, забезпечення ефективної роботи всіх державних органів відповідно до їх компетенції. Для проведення єдиної державної політики та функціонального управління державною службою утворюється Головне управління державної служби при Кабінеті Міністрів України. Питання функціонування державної служби в інших державних органах, правове становище яких регулюється спеціальними законами України, вирішуються цими органами. З метою визначення шляхів, засобів і форм реалізації основних напрямів державної політики у сфері державної служби, об’єднання усіх зусиль державних органів щодо підвищення ефективності державної служби створюється міжвідомчий дорадчий орган – Координаційна рада з питань державної служби в державних органах. Положення про Координаційну раду з питань державної служби в державних органах затверджується Кабінетом Міністрів України. Поняття «державна служба» пов’язане з визначенням її як складової частини ширшого, на нашу думку, явища – інституту публічної служби.

Суттєвим тут є те, що поняття публічної служби є похідним від поняття «публічна адміністрація». Публічна адміністрація – це сукупність державних і недержавних суб’єктів публічної влади, ключовими структурними елементами якої є, по-перше, органи виконавчої влади і, по-друге, виконавчі органи місцевого самоврядування.

Зважаючи на те, що публічно-правовий статус мають не всі працівники зазначених органів, поняття публічної служби можна обмежити службою тих працівників, які безпосередньо виконують повноваження публічної адміністрації. Слід зазначити, що поняття публічної служби не поширюється на роботу найманих працівників в державних органах і недержавних суб’єктах публічної влади, які виконують функції, аналогічні функціям, що здійснюються відповідними працівниками у приватній діяльності.

Проте, публічні функції у ФРН та інших державах Євросоюзу виконуються не лише суб’єктами публічної адміністрації, а й іншими суб’єктами, зокрема: державними та комунальними (муніципальними) закладами, організаціями, підприємствами. Такі суб’єкти, що інституційно належать до публічного сектору, і виконують публічні функції (наприклад, невідкладна медична допомога, рятувальні служби тощо), вимагають особливого режиму праці, відмінного від праці в приватному секторі. Тому, залежно від обсягу публічних завдань (якщо за певних умов приватний сектор не повинен або не може виконувати певні завдання, хоча вони є необхідними для держави та суспільства) поняття публічної служби може розширюватися [17].

Зарубіжні вчені зазначають, що служба в суспільстві розподіляється відповідно до існування державних та недержавних організацій (громадських, корпоративних та самоврядних) на державну та недержавну [31]. Існує також поділ служби в суспільстві на публічну та цивільну. До цивільної служби належить служба в недержавних організаціях і установах, громадських та політичних об’єднаннях, а також в державних організаціях, службовці яких не мають статусу публічної служби [31]. До публічної служби відносять державну службу та службу в органах місцевого самоврядування [8]. Визначення публічної служби на законодавчому рівні міститься в Кодексі адміністративного судочинства: публічна служба – діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, дипломатична служба, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування [2].

Державна служба в Україні ґрунтується на таких основних принципах: служіння народу України; демократизму і законності; гуманізму і соціальній справедливості; пріоритету прав людини і громадянина; професіоналізму, компетентності, ініціативності, чесності, відданості справі; персональній відповідальності за виконання службових обов’язків і дисципліни; дотримання прав та законних інтересів органів місцевого і регіонального самоврядування; дотримання прав підприємств, установ і організацій, об’єднань громадян. Перелічені принципи належать до групи загальних принципів державної служби, які закріплені у Законі України «Про державну службу», і постають вихідними, основними, керівними положеннями, правилами, на яких базується система державної служби, їх практична значимість полягає у втіленні цих засад в якості важливих елементів професійної свідомості державних службовців в їх щоденній діяльності. Виділяють також групу організаційно-функціональних принципів: єдність системи державної служби (єдина державна політика, єдина законодавча база, єдина централізована система у цій сфері); принцип політичної нейтральності (участь у політичній та громадській діяльності лише поза межами службових обов’язків та робочого часу); принцип рівності доступу до державної служби; принцип ієрархічності системи державної служби (чітко встановлена підлеглість нижчих органів та посад державної влади вищим, виконавча дисципліна); принцип стабільності кадрів державної служби (зміна керівника не може бути підставою для припинення державної служби, крім державних службовців патронатної служби); принцип системи заслуг (прийняття на службу та її проходження здійснюється у відповідності на підставі ділових та особистих якостей, компетентності та кваліфікації).

Фактично інститут публічної служби розроблений гірше ніж така його складова як державна служба, зумовлено це в першу чергу тим, що частіше увага дослідників зосереджена саме на державному аспекті цього питання. В загальному вигляді поняття публічної служби включають діяльність працівників усіх інституцій, які виконують публічно значущі, громадсько-важливі завдання та функції, у тому числі діяльність державних або муніципальних лікарів, вчителів, поштарів, працівників музеїв, притулків тощо.

Натомість, в законодавстві, а саме в Кодексі адміністративного судочинства міститься наступне визначення: публічна служба - діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, дипломатична служба, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.

Також слід наголосити , що в рамках розуміння вітчизняними вченими державна служба є складовою частиною публічної служби. В науці адміністративного права вироблені різні підходи до поняття державної та публічної служби. Традиційно розглядають її у трьох аспектах – соціальному (здійснення завдань та функцій держави в суспільстві), політичному (формування державної влади) та правовому (передбачає її правове регулювання).

Слід зробити висновок, що ефективне функціонування органів публічної служби неможливе без існування політично-нейтральних та професійних чиновників – державних службовців. Вагомим здобутком Української Держави є те, що з 1993 року, після ухвалення Закону України «Про державну службу», наша держава і суспільство отримали можливість розбудовувати інститут державної служби, а згодом розвивати і муніципальну службу [32]. Проте, тепер також очевидно, що публічна служба в Україні потребує удосконалення, а відповідне законодавство – модернізації. Основними вадами теперішньої публічної служби є недостатня професійність державних службовців, зумовлена нестабільністю перебування на посаді, великою плинністю кадрів, а також неналежною увагою до підвищення кваліфікації державних службовців. Ці проблеми зумовлені недостатньою захищеністю державних службовців від звільнення за суб’єктивними мотивами, закритою системою оплати праці державних службовців та акцентом на пенсійне забезпечення у залученні на публічну службу, непрозорою системою добору на публічну службу та службові кар’єри, відсутністю ефективної державної політики щодо підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців.