Административный орган по делам несовершеннолетних, альтернативный суду

Системы таких органов созданы в ряде стран. Их компетенция, задачи, процедура деятельности определяются нормативными, преимущественно ведомственными актами. В законах обычно оговаривается, в каких случаях, по какой категории дел возможна замена судебного вмешательства по делам несовершеннолетних вмешательством административным, кто решает этот вопрос, каковы формы такого несудебного вмешательства.

Появление указанных органов, условно называемых в литературе "альтернативными", относится к разным периодам функционирования ювенальной юстиции.

Наиболее типичными являются разнообразные комиссии и комитеты по делам несовершеннолетних, по защите их прав и т.д. Наиболее характерными и интересными являются комиссии по делам несовершеннолетних, воссозданные еще в СССР в 1967 г. и действующие в России сегодня; комитеты по благополучию молодежи в Скандинавских странах; комитеты по защите прав молодежи в Бельгии (1965).

Отметим предварительно, что альтернативный суду орган, будучи предусмотрен законом, обладает всеми признаками правового института с соответствующей правовой природой и правовыми функциями.

Создание альтернативных органов (так же как семейного суда) было связано с недовольством результативностью ювенальной юстиции.

Активное создание разных форм альтернативного вмешательства по делам несовершеннолетних приходится на период 70-х гг. Созданные в тот период альтернативные органы работали и работают до сего времени. Правда, картину преступности несовершеннолетних они существенно не изменили, но дали определенный положительный результат в вопросах раннего предупреждения правонарушений несовершеннолетних.

Проблема альтернативного вмешательства по делам несовершеннолетних активно обсуждалась на IX конгрессе Международной ассоциации магистратов по делам несовершеннолетних (МАМН), проходившем в 1974 г. в Оксфорде. Ему предшествовали определенные сдвиги в науке, подготовившие общественное мнение к непривычному (несудебному) варианту защиты прав личности и борьбы с преступностью. Были произведены и определенные изменения в национальных законодательствах ряда стран, где идеи альтернативного вмешательства получили отражение.

Каковы же содержание, задачи и место альтернативного вмешательства в системе правосудия по делам несовершеннолетних?

Само его понятие состоит в возможности выбрать административный несудебный орган вместо суда, включая и случаи, когда подобную функцию по закону может осуществить и сам суд. Второй вариант — возможность использования функции административного органа наряду с функциями суда, причем в рамках судебного процесса (например, досудебная и постпенитенциарная деятельность, которая осуществляется по поручению суда). В данном случае функции административного органа нельзя назвать альтернативными деятельности суда, поскольку они не заменяют правосудие, а лишь дополняют его. Однако отнесение этой деятельности к альтернативной имеет свои основания. Нельзя забывать, что в некоторых странах в законах и в судебной практике подобного рода альтернатива получила законное право на существование в рамках ювенальной юстиции и приносит ожидаемые результаты. Напомним вновь о передаче судом в комиссию по делам несовершеннолетних в России дел об административных правонарушениях несовершеннолетних (ст. 14 КоАП России). В предусмотренных законом случаях указанные органы (например, администрация воспитательных, пенитенциарных учреждений) наделяются правами принятия решений, имеющих правовые последствия в отношении несовершеннолетних обвиняемых, подсудимых, осужденных.

Чтобы закончить рассмотрение классификации альтернативных органов, следует указать на самую обширную их подгруппу — органы по оказанию социальной помощи и защиты, существующие во многих странах и обладающие большим полем деятельности в отношении несовершеннолетних. Конечно, их отнесение к органам, альтернативным суду, представляется достаточно спорным[60]. Об альтернативе здесь можно говорить лишь в том случае, когда суд уже принял решение об освобождении несовершеннолетнего от уголовной ответственности и наказания (или об отказе в возбуждении уголовного дела) и о применении к нему "мер социальной помощи и поддержки". Такая возможность предусмотрена в ряде законов о защите детей и молодежи, правда ориентированных более на защиту от неблагоприятных условий жизни и воспитания детей и подростков и менее — на принятие мер к самим несовершеннолетним.

Очевидно, что определенные требования общего характера должны быть предъявлены как к содержанию альтернативного вмешательства, так и к самому "альтернативному" органу. Иными словами, речь должна идти о компетенции органа, правомочного вмешиваться, охраняя права и интересы несовершеннолетних.

Особое место здесь занимают юридические гарантии деятельности несудебных органов, которые должны быть строго регламентированы в правовом отношении. Закон должен регулировать саму процедуру несудебного вмешательства (рассмотрение дела, источники доказательств, документация); правовые гарантии личности несовершеннолетних (права и обязанности участников несудебного разбирательства дела, возможность обжалования решения несудебного органа и т.д.).

Как показали результаты проведенного в свое время исследования законодательства упоминавшихся 54 стран, 50 из них предусматривали один и более видов альтернативного вмешательства. Значит, уже в 1974 г. проблема альтернативы суду для несовершеннолетних была реальностью для значительного числа стран. Поэтому важно оценить их роль в развитии современного правосудия.

Компетенция административных органов, правомочных на вмешательство по делам несовершеннолетних вместо суда, состоит прежде всего в правовой охране детей и подростков. В некоторых странах существуют специальные охранительно-профилактические органы, не входящие в систему органов социальной помощи и предназначенные для профилактики правонарушений несовершеннолетних. К этим органам относятся:

• специальные комиссии и комитеты по делам несовершеннолетних (или молодежи);

• комиссии по делам несовершеннолетних в России (ранее — во всех республиках СССР);

• комитеты по защите молодежи в Бельгии;

• комитеты и комиссии по социальному благополучию детей и подростков в Скандинавских странах (Дания, Норвегия, Швеция) и Финляндии.

Сравнение между собой функций и задач деятельности перечисленных административных органов, которые по закону наделены правом альтернативного вмешательства вместо суда, показывает как значительное их сходство, так и немало признаков различия.

Однако прежде чем рассмотреть их, необходимо напомнить, что скандинавский вариант деятельности комитетов по благополучию предусматривает не замену суда для несовершеннолетних таким комитетом, а разграничение их компетенции по кругу дел, которые они рассматривают. Во всех остальных случаях речь всегда идет о возможности выбора по данному делу и судебного, и несудебного вмешательства.

Сходство задач и функций перечисленных альтернативных органов в следующем:

— все они по закону наделены правом вмешательства не только в защиту прав и законных интересов несовершеннолетних (в пределах компетенции), но и в дела о правонарушениях несовершеннолетних;

— все они реализуют общепрофилактические задачи в борьбе с правонарушениями и при ликвидации неблагоприятных условий жизни и воспитания подростков;

— их состав включает: лиц, чьи профессии связаны с вопросами воспитания детей и подростков, а также защиты их прав и интересов; представителей общественности (общины, микрорайона, общественной организации);

— в целом процедура рассмотрения дел в указанных органах, где речь идет о правонарушениях несовершеннолетних или о посягательствах на них, регламентируется законом или иным правовым актом.

Перечисленные общие признаки, характеризующие почти все альтернативные органы данной группы, свидетельствуют о том, что законом на них возлагаются задачи, реализация которых направлена на получение быстрого и реального результата. Можно сказать, что законодательно в них заложен значительный профилактический потенциал. И вместе с тем следует вновь напомнить, что главный изъян всех "альтернативных" моделей — недостаточная правовая обеспеченность прав и законных интересов несовершеннолетнего, оказавшегося в орбите деятельности разнообразных комиссий и комитетов. Можно сослаться здесь на отнюдь не позитивный опыт комиссий по делам несовершеннолетних в СССР, наделенных широкими правами принятия решений в отношении несовершеннолетних, вплоть до помещения их в закрытые воспитательные учреждения, что можно рассматривать как известный вариант лишения свободы.

Во всех случаях, когда альтернативный орган наделен подобными полномочиями, гарантии прав личности в таком "альтернативном" производстве должны быть во всяком случае не ниже тех, которые предоставляет закон в судебном процессе. Анализ законодательства и практики деятельности "альтернативных" органов, к сожалению, свидетельствует об обратном. Из-за этого повышается риск нарушения прав несовершеннолетних.

Вместе с тем нельзя не подчеркнуть, что законодательно цели деятельности альтернативных органов сходны не только между собой (независимо от имеющихся вариантов), но и с целями правосудия по делам несовершеннолетних. Это, естественно, облегчает реализацию альтернативного вмешательств, но и ставит вопрос: а почему это не делает суд?

Различия национальных моделей альтернативных органов касаются каталога правонарушений, отнесенных к их компетенции, и особенностей их правоохранительных функций. Так, в России комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (новое наименование этих комиссий, обозначенное в ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" от 24 июня 1999 г. Далее — Закон от 24 июня 1999 г.) могут рассматривать:

• материалы об общественно опасных деяниях подростков, не достигших возраста уголовной ответственности;

• административные правонарушения, совершенные молодыми людьми в возрасте от 16 до 18 лет, кроме дел о злостном неповиновении законному распоряжению или требованию работника милиции;

• в предусмотренных законом случаях — дела о мелких хищениях государственного или общественного имущества, мелком хулиганстве, нарушениях правил дорожного движения;

• иные антиобщественные поступки подростков, такие, как уклонение от учебы или работы, систематические побеги из дома и др.

Кроме того, в компетенцию комиссий по делам несовершеннолетних входит рассмотрение дел о злоупотреблении родителями их родительскими правами или о пренебрежении ими их родительскими обязанностями. По результатам рассмотрения таких дел может встать вопрос об иске в суд о лишении родителей их родительских прав, об изъятии у них детей.

Если сравнивать компетенцию российских комиссий по делам несовершеннолетних с соответствующими комитетами по благополучию детей и молодежи в Скандинавских странах, а также комитетов по делам молодежи в Бельгии, то различие состоит в объеме компетенции указанных органов. Основное в скандинавских и бельгийских комитетах — охрана прав и интересов несовершеннолетних от посягательств на них, а не борьба с их правонарушениями. Так, к ведению скандинавских комитетов относятся следующие вопросы:

— выявление детей, подверженных риску неблагоприятного развития;

— общее наблюдение за социальным благополучием детей;

— внесение предложений в коммунальный совет (местный орган власти) по вопросам благополучия детей и подростков;

— постановка перед судом вопроса об опеке и попечительстве.

Правда, согласно шведскому законодательству вмешательство комитета предусматривается и в случае, когда молодой человек, не достигший 21 года, нуждается в специальном исправлении в связи с его антисоциальным поведением[61]. Однако и здесь деятельность по охране несовершеннолетних от неблагоприятных условий занимает основное место.

Что касается второго варианта альтернативного вмешательства, реализуемого наряду с судом, то здесь наибольший интерес в смысле происшедших модернизаций ювенальной юстиции представляют вспомогательные неюридические службы, которым передаются для ответов на те или иные вопросы в рамках судопроизводства. Указанные службы существуют в уголовном судопроизводстве по делам несовершеннолетних большинства стран, где есть соответствующие суды. Они либо находятся при суде, либо действуют в рамках каких-либо ведомств. Например, центры встречи, наблюдения и классификации несовершеннолетних правонарушителей в США находятся при департаменте тюрем и пробации, а во Франции — при департаменте надзираемого воспитания Министерства юстиции. Как уже отмечалось выше, этим центрам, как и иным консультационным пунктам (уже в судебных округах), переданы функции изучения и оценки признаков личности подростков, а также дачи рекомендаций судам по выбору наиболее эффективного режима исполнения назначенной меры воздействия.

Таким образом, современные модернизации ювенальной юстиции, действующей в большинстве стран мира, шли в двух противоположных направлениях: 1) создание более совершенного, по мнению его создателей, суда, занимающегося делами о несовершеннолетних; 2) создание несудебного административного органа по делам несовершеннолетних. В первом случае — тенденция совершенствования правосудия для несовершеннолетних, судебной системы, занимающейся ими. Во втором — тенденция укрепления несудебного вмешательства (даже отказа от правосудия, осуществляемого судом); стремление в будущем использовать неюридические формы такого вмешательства в дела несовершеннолетних.

Пока еще рано говорить, какая из тенденций победит. Изучение теории и практики борьбы с преступностью несовершеннолетних показывает, что многое здесь зависит от статистической картины самой этой преступности, ее причин, от необходимости поставить барьер быстро растущей преступности. К сожалению, совершенствование теоретической модели ювенальной юстиции, предложение ее новых, чисто судебных вариантов происходят в периоды относительно стабильного состояния динамики преступности несовершеннолетних. Несудебные административные органы выходят на "передний край" борьбы, когда статистическая картина этой преступности резко ухудшается и требуется, как говорится, быстрое реагирование на нее.