Правотворчество как разновидность юридической деятельности

В многообразной и динамичной правовой сфере общества правотворчество занимает ведущее место, так как является одной из правовых форм функционирования государства. Поэтому вопрос правового регулирования институциональной деятельности государства является весьма актуальным, имеющим глубокое теоретическое и практическое значение.

Ведущее место правотворчества объясняется тем, что именно оно дает жизнь праву, порождает, формирует и оформляет право, выражая тем самым политическую волю государства и общества. В юридической литературе даются определения правотворческой деятельности в различных редакциях. Так, А.Б. Венгеров определяет правотворчество следующим образом: «Это организационно оформленная, установленная процедурная деятельность государственных органов по созданию правовых норм, или по признанию правовыми сложившихся, действующих в обществе правил поведения»[1]. С.А. Комаров определяет правотворчество как «деятельность прежде всего государственных органов, по принятию, изменению и отмене юридических норм»[2]. В.С. Нерсесянц определяет правотворчество как правоустановление. По его мнению «правоустановление – это форма (и направление) государственной деятельности, связанная с официальным выражением и закреплением норм права, которые составляют нормативно-правовое содержание всех действующих источников позитивного права». Продолжая рассуждать по этому вопросу, В.С. Нерсесянц отмечает, что «государство действительно осуществляет законотворческую деятельность, создает законы, но это вовсе не означает, будто государство творит (порождает) само право как таковое. Право как объективное социальное явление – это не творение государства и не продукт государственно-властной воли, а особая духовная форма выражения совокупных итогов сложного и многофакторного социально-исторического процесса общественной жизни людей, результат достигнутой соответствующим обществом ступени развития в общецивилизованном прогрессе равенства, свободы и справедливости в человеческих отношениях»[3].

По мнению А.С. Пиголкина «необходимо различать правотворчество в собственном смысле слова и более широкое и многоаспектное понятие – формирование права, правообразование. Правообразование – это процесс формирования государственной воли в законе, правотворчество же охватывает деятельность компетентных органов и организаций по выработке и принятию нормативных актов. Правотворчество представляет собой основной, решающий этап формирования права, его логическое завершение».[4] Приведенная точка зрения подтверждает признаваемую в теории правотворчества позицию, что процесс создания права не носит единовременного характера, а обладает свойством растянутости во времени.[5] Правотворческий процесс есть протекающая в определенных организационно-методических формах деятельность по возведению воли народа в закон, процесс формулирования и закрепления этой воли в общеобязательных, юридических предписаниях. Внешне он выступает как процедура создания права, упорядоченная система стадий деятельности по установлению, изменению или отмене правовых норм.[6]

Из приведенной дефиниции, можно выделить следующие сущностные признаки правотворчества:

- это деятельность, протекающая в определенных организационно-методических формах;

- это деятельность, носящая процедурный характер;

- содержание деятельности заключается в формулировании воли народа и закреплении этой воли в общеобязательных юридических предписаниях;

- это деятельность, обладающая стадийным характером;

- наиболее важные аспекты этой деятельности регламентированы нормами права.

Заслуживает внимание мнение Р.О.Халфиной, которая отмечает, что понятие «правотворчество» охватывает широкий круг явлений, включая все сложные процессы, предшествующие решению о подготовке проекта нормативного акта, выявлению потребности в правовом регулировании тех или иных отношений.[7] Такое понимание правотворчества имеет важное значение, поскольку правотворчество – это начальное звено механизма правового регулирования, и от правотворческого процесса, особенно на стадии выявления потребности в правовом регулировании в значительной мере зависит «качество» правовой нормы, а, следовательно, и эффективность её воздействия на регулируемые общественные отношения.

Обобщая фундаментальные научные разработки таких ученых, как А.С. Пиголкин, А.В. Мицкевич, С.В. Поленина и других, Ю.А. Тихомиров предлагает следующее определение правотворчества: «Правотворчество есть процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства, формирование и принятие правовых актов уполномоченными субъектами в рамках соответствующих процедур»[8]. В предложенном определении содержатся сущностные признаки данного явления. Во-первых - познание, изучение и анализ явлений и процессов, допускающих или требующих правовой регламентации. Для того, чтобы в нормативных правовых актах адекватно отражались происходящие в обществе процессы, надо постоянно познавать и анализировать развивающиеся общественные отношения, потому что лишь в этом случае будут правильно осознаны потребности и цели регулирования тех или иных отношений. Именно на это направлены аналитические и конструктивные функции юриспруденции. Во-вторых - определение органа или иного субъекта, управомоченного принять тот или иной нормативный правовой акт. Государство наделяет органы, организации, должностных лиц правом готовить и принимать нормативные правовые акты, то есть правотворческой компетенцией. Законодательные органы в Российской Федерации могут осуществлять правотворческую деятельность только в пределах предоставленных им полномочий, не вторгаясь в предметы ведения других органов. В-третьих - выбор формы предполагаемого акта. Отнесение нормативного правового акта к определенному иерархическому уровню правовой системы является особенно важным моментом правотворчества. Хотя Конституция РФ не определяет сфер общественных отношений, нормативно-правовое регулирование которых может осуществляться только в форме законов, однако это обстоятельство нельзя понимать как право законотворческого органа принимать законы по любым вопросам нормативно-правового регулирования.

В-четвертых - подготовка, принятие или изменение его в рамках соответствующих процедур. Как любая процессуальная деятельность правотворчество представляет собой официальный порядок осуществления юридически значимых действий в строго определенной последовательности.

Эти признаки находятся между собой в органическом единстве. Выпадение какого-либо из них приводит к ослаблению их внутренних связей и зависимостей, делает несовершенным правотворчество в целом, в результате чего оно не отражает в полной мере общественные ситуации и тенденции развития экономики, политической и социальной сферы. Создаются необоснованные, неэффективные нормативные правовые акты, которые негативно влияют на общественные процессы и поведение людей.

Научный принцип системности предполагает рассмотрение понятия «правотворчество» в системе других понятий. В данном контексте представляет интерес позиция В.Н.Карташова, который считает, что учредительная, правотворческая, координационная, контрольно-надзорная, правоконкретизирующая деятельность – это все разновидности юридической деятельности[9]. Необходимо отметить, что в правоведении в последнее время накопился значительный научный материал, посвященный юридической деятельности. Но при всем многообразии критериев классификации юридической деятельности практически все ученые-правоведы выделяют как самостоятельный вид юридической деятельности – правотворческую. Таким образом, понятие «юридическая деятельность» является родовым по отношению к понятию «правотворческая деятельность. По мнению В.Н.Карташова, «юридическая деятельность – это опосредованная правом государственно-властная деятельность по вынесению юридических решений компетентных на то органов, которая нацелена на выполнение общественных функций и удовлетворение тем самым как общесоциальных, групповых, так и индивидуальных потребностей и интересов»[10].

Являясь разновидностью юридической деятельности, правотворчество имеет аналогичную структуру, а именно – цель, объект и предмет, средства, методы и результаты.

Объект правотворчества – это требуемое государственной властью регулирующее воздействие на определенные общественные отношения путем принятия нормативного правового акта[11]. Иными словами, это нормы права, вступающие в действие через принятие нормативного правового акта и позволяющие в случае их надлежащей реализации обеспечить достижение целей государственной власти.

Предмет правотворчества – принятие нормативного правового акта, необходимого для поддержания порядка силой регулирующего воздействия государственной власти[12].

В качестве важнейших признаков правотворческой деятельности выделяют обусловленность правом, государственно-властный характер, субъекты правотворческой деятельности, процедурно-процессуальный характер, вынесение решения о результатах правотворческой деятельности как ее внешнее проявление. Эти признаки аналогичны формальным признакам юридической деятельности.

Обусловленность правотворческой деятельности правом означает, что в процессе правотворчества право приводится в действие, регламентирует правотворческие действия и операции, возникают, развиваются, изменяются и прекращаются различные правоотношения. Следует отметить, что в процессе правотворческой деятельности используются как нормы материального права (право законодательной инициативы – ст. 104 Конституции РФ, ст. 105 Регламента Государственной Думы), так и нормы процессуального права (ч. 3-5 ст. 128, ст. 129 Регламента Государственной Думы определяют работу согласительной комиссии по подготовке согласованной редакции закона).

Для охраны этих правоотношений, обеспечения обязательности правовых предписаний, необходима принудительная сила государства, то есть государственная власть – неотъемлемый признак правотворческой деятельности.

Вопрос о субъектах юридической деятельности в литературе является дискуссионным. Эта дискуссионность проявляется и в правотворчестве. Суть проблемы состоит в том, что не все лица, участвующие в разработке и принятии нормативного правового акта являются субъектами этой деятельности. Так, например, секретариат законодательного органа выполняет работу по регистрации законопроектов и комплекта документов, организации всего документооборота, связанного с прохождением законопроекта, тем самым участвует в процессе правотворчества, но не является его субъектом. Специалисты различного профиля привлекаются к работе над концепцией законопроекта, участвуют в проведении экспертиз текста законопроекта, но они не обладают государственно-властными полномочиями, играют вспомогательную роль, а потому являются не субъектами, а участниками правотворческого процесса.

Внутренняя и внешняя формы правотворческой деятельности по существу раскрывают способы организации, осуществления и внешнего выражения ее содержательной стороны. Внутренняя форма правотворческой деятельности носит процедурно-организационный, процедурно-процессуальный характер. Она проявляется в регламентированном правом порядке организации и совершения правотворческих действий и операций. В литературе правотворчество удачно характеризуется как мыслительный и организационный процесс по созданию норм права. Причем организационный процесс обеспечивает необходимую мыслительную деятельность по выработке новых норм права[13]. Сначала задача законодателя состоит в том, чтобы уяснить тенденцию общественного развития и потребность общества в нормативном регуляторе. Затем, используя методы правового моделирования, он создает типовую модель должного поведения, и только потом формулирует само общеобязательное правило, нормативное предписание. «Процесс установления новой нормы права – пишет В.С. Нерсесянц, - состоит из нескольких последовательных стадий – от осознания потребности в издании соответствующей нормы до ее принятия и официального опубликования[14].

Организационные процедуры оформляют правотворческий процесс. Мыслительные действия уполномоченных к правотворчеству лиц наполняют его содержанием, которое состоит из правотворческих действий и операций, объединенных в стадии правотворческого процесса, сменяющие друг друга.

Мыслительная правотворческая деятельность и правотворческая процедура – не обособленные явления. Правотворческая процедура призвана стимулировать такую правотворческую мысль, которая необходима на данный момент государственной власти для нормативного регулирования удовлетворения общественной потребности. Тем самым можно сказать, что итогом правотворчества должен быть такой нормативный правовой акт, который будет работать, четко регулируя определенные общественные отношения, а не являться невостребованной в жизни догмой.

Внешняя форма выражения правотворческой деятельности – это вынесение решений о результатах принятия нормативного правового акта и сам акт.

Характер решений зависит от правотворческого органа, его компетенции. Если это решение законодательного органа, то оно облекается в форму постановления о принятии закона. Например - Постановление Государственной Думы о принятии конкретного закона. Если это решение органа исполнительной власти, то это может быть: указ Президента Российской Федерации, постановление Правительства Российской Федерации, приказ министра, которыми вводится в действие конкретный подзаконный нормативный правовой акт (положение, инструкция, правило и т.п.). Внешняя форма правотворческой деятельности может объединять в себе и результаты правотворчества, и решения о введении их в действие (указ Президента Российской Федерации, постановление Правительства Российской Федерации, приказ министра и т.п. нормативного содержания). В отдельных случаях такое объединение встречается и в постановлениях законодательного органа (например - Постановление Государственной Думы Российской Федерации об амнистии).

Таким образом, правотворческая деятельность, как разновидность юридической деятельности воплощает в себе все её признаки, наполняя их специфическим особым содержанием.