Развитие государственного строя

Территория Российского государства в первой половине XIX в. заметно расширилась (примерно на 20 %), а население достигло 70 млн. человек. Война 1808-1809 гг. со Швецией завершилась присоединением Финляндии. После войны с Турцией по Бухарестскому договору к России отошли Бессарабия и участок Черноморского побережья Кавказа. В результате победы над Наполеоновской Францией в войне 1812–1815 гг. России было передано Герцогство Варшавское под названием Царство Польское. В 1801 г. в состав Российской империи вошла Восточная Грузия, а в 1804–1810 гг. – Западная. В первой четверти XIX в. к России были присоединены Северный Азербайджан, Эриванское и Нахичеванское ханство. В 1826 г. была совершена первая военная экспедиция в Чечню, после которой вновь разгорелась Кавказская война, продолжавшаяся до 1864 г.

Новые части Российской империи некоторое время сохраняли особый правовой статус, а затем большинство из них были инкорпорированы в территориально-государственную систему. Вместе с тем, Финляндия имела широкое самоуправление в составе империи. Став частью России, она не только ничего не потеряла, но и впервые в своей истории приобрела государственность, хотя и с определенными ограничениями. Эти льготы были обусловлены исторической обстановкой, в которой произошло присоединение и дальнейшее ее развитие. Финляндия вошла в состав России не без поддержки определенных кругов финского общества, компенсацией за что и стало самоуправление. Царское правительство не хотело иметь под боком у столицы очаг недовольства. Наоборот, оно было заинтересовано в том, чтобы подходы к Петербургу с запада и северо-запада охранялись в спокойных условиях. Кроме того, самоуправление Финляндии не было источником особого беспокойства для царизма, этот край не причинял царскому правительству столько хлопот, как, скажем, Польша или Кавказ. Существовало и определенное давление на царя западноевропейских кругов.

Правовой статус Финляндии в составе Российской империи был предметом споров между дореволюционными государствоведами. Так или иначе, но Финляндия в составе империи обладала атрибутами государственности. Она официально именовалась Великим княжеством, имела органы власти, в том числе и сейм, правда, не собиравшийся с 1809 по 1863 г. В Финляндии была независимая от России судебная и правовая системы. В 1813г. был выработан даже проект Конституции Финляндии, однако силу закона он не получил. Конечно, титул великого князя финляндского перешел к императору России, а в Финляндии его особу представлял генерал-губернатор. Больше всего взаимоотношения Финляндии с Российской империей походили на классически феодальную систему персональной унии. Финляндия получила даже особый таможенный статус. Она смогла с выгодой для себя торговать как с Западом, так и с Россией. Между Финляндией и Россией в 1811 г. была восстановлена таможенная граница, создавшая льготный режим для финской буржуазии. Эти, как и другие, обстоятельства привели к тому, что экономика Финляндии, особенно ее отсталых восточных районов, в составе Российской империи стала успешно развиваться.

Другим национальным районом, обладавшим первоначально широким государственно-правовым статусом, была Польша, получившая после присоединения к России Герцогства Варшавского название Царства Польского. По мнению современных польских исследователей, статус Польши в составе Российской империи после 1815 г. можно определить как личную унию[71].

Царство Польское получило конституцию, которой Александр даже присягнул, что создало своеобразное положение, когда самодержавный в империи монарх стал ограниченным в ее части. Конституция Царства Польского была более либеральной, чем конституция Герцогства Варшавского, дарованная ему Наполеоном. Она вообще была наиболее либеральной из конституций тогдашней Европы. В Центральной Европе Польша была единственным государством, обладавшим парламентом, избираемым прямыми выборами всеми общественными классами, хотя и с незначительным участием крестьян. В Царстве Польском была сохранена своя армия, в качестве официального государственного языка выступал польский, органы власти формировались, как правило, из поляков. Существовал герб Царства Польского, католическая религия была объявлена пользующейся «особым покровительством правительства». Сохранилось гражданское законодательство, введенное в Герцогстве Варшавском в 1808 г., по образцу кодекса Наполеона.

Правда, на практике отнюдь не все положения польской конституции соблюдались, что явилось одной из причин восстания 1830–1831 гг. Однако восстание привело к потере и существовавших вольностей. Уния сменилась инкорпорацией. Был упразднен сейм. Правовое положение края стало определяться Органическим статутом, изданным Николаем I в 1832 г. Из государства Царство Польское превратилось в провинцию, даже ее административное деление было в конце концов изменено: вместо воеводств были учреждены губернии (1857 г.)[72].

Финляндия, Польша и другие западные районы империи, будучи включенными в нее, не стали тем не менее колониями России. По своему экономическому развитию они стояли на одном уровне с Центральной Россией, и их экономика продолжала успешно развиваться в составе империи. Переселение шло не на вновь присоединенные территории из метрополии, а как раз, наоборот – из Прибалтики и Белоруссии на восток, вглубь России. Западные районы империи стали не сырьевой, а наоборот, промышленной базой страны.

По-другому дело обстояло на востоке и юго-востоке империи. С завершением вхождения Закавказья в Российскую империю существовавшая здесь ранее государственность была постепенно упразднена.

Уже в 1801–1858 гг. были упразднены царства и княжества на территории Грузии и образована губерния. Управление Грузией было вверено командиру отдельного Кавказского корпуса, который одновременно был «главноуправляющим Грузии». Непосредственное управление Грузией было сосредоточено в Верховном грузинском правлении, во главе которого стоял царский генерал, он же – помощник главнокомандующего по гражданскому управлению.

Государственность в Северном Азербайджане не сохранилась. Его территория после перехода в состав России была разделена на провинции, а последние – на магалы. Однако магальное управление возглавлялось чиновниками из местных феодалов (во главе провинции стояли русские чиновники). Правда, первоначально и в Азербайджане, подобно Грузии, сохранялись мелкие феодальные владения. Но уже в 1804 – 1806 гг., в ходе присоединения, были ликвидированы Ганджинское, Бакинское и Кубинское ханства.

Сходные процессы проходили и в Казахстане. Однако в силу значительно меньшей развитости этого района они шли медленнее. Сказались, конечно, и необъятные просторы казахских степей, и их большая отдаленность от центра империи.

Таким образом, в развитии формы государственного единства в данный период можно отметить две взаимосвязанные тенденции: тенденцию к усложнению, вызванную расширением территории империи, и тенденцию к упрощению, обусловленную политикой царизма на укрепление централизации, единообразия и в определенной мере русификации национальных окраин. При этом архаичные, чисто феодальные формы государственного единства (сюзеренитет-вассалитет, личная уния) сменяются свойственными буржуазному государству отношениями административной инкорпорации, унитаризма, хотя процесс этот не будет доведен до конца.

По форме правления Россия оставалась абсолютной монархией.

Во главе разветвленного государственного аппарата стоял император, наделенный всеми атрибутами абсолютного самодержавного монарха. В Основных законах, открывавших Свод законов Российской империи, идея самодержавия была сформулирована безапелляционно: «Император Российский есть монарх самодержавный и неограниченный. Повиноваться верховной его власти не только за страх, но и за совесть сам Бог повелевает». Как видно, самодержавие идеологически обосновывается не только божественным происхождением, но и появляется идея законности власти монарха[73].

В 1801 г. после дворцового переворота на престол взошел Александр I – сын Павла I. С 1825 г., ознаменованного восстанием декабристов, по 1855 г. царствовал Николай I.

Юридическое и фактическое полновластие царя не означало, что лишь он осуществлял всю деятельность по управлению государством, хотя он часто и стремился вмешиваться даже в мелкие государственные дела. Царь опирался на большую армию чиновников, на обширный аппарат управления, который впрочем, нуждался в определенном реформировании. По мнению современных исследователей, необходимость реформ обусловливалась двумя основными обстоятельствами:

во-первых, развитие буржуазных отношений в России и произошедшие на Западе буржуазные революции требовали приспособить государственный аппарат к эффективному отстаиванию феодальных порядков;

во-вторых, верхушка дворянства и чиновничества хотела держать императора в своих руках, чтобы он не мог посягнуть на их классовые привилегии, объективная необходимость ограничения которых давно назрела.

Изменения государственного механизма относятся в основном к началу XIX в., когда молодой Александр I с аристократами-единомышленниками решил провести либеральные реформы.

В этот период получили дальнейшее развитие совещательные органы при императоре с узким составом членов. До 1801 г. действовал Совет при Высочайшем дворе, затем был создан Непременный совет из 12 человек. Также был образован «негласный комитет», разрабатывавший проекты различных реформ (действовал до весны 1802 г.).

М.М. Сперанским было предложено создать Государственную Думу как представительный орган с законосовещательными функциями, но эта идея была отвергнута. Однако было реализовано его предложение об образовании Государственного совета, который был учрежден царским манифестом в 1810 г. и просуществовал с некоторыми изменениями до 1917 г.[74]

Государственный должен был разрабатывать проекты важнейших законодательных актов, но в «Образовании Государственного совета» подчеркивалось, что, ни один проект не может стать законом без утверждения императором. На Совет также возлагались обязанности по финансовому управлению.

Членами Государственного совета (по должности или по назначению царя) являлись крупные чиновники и помещики, и общее их число колебалось в различные годы от 40 до 80 человек. Председателем Государственного совета считался император, в случае своего отсутствия (фактически оно было постоянным) он назначал председательствующего из членов Совета.

Государственный совет состоял из общего собрания и пяти департаментов: законов, дел военных, дел гражданских и духовных, государственной экономии, дел царства Польского (последний был создан после польского восстания 1830–1831 гг.). Делопроизводство велось канцелярией, которую возглавлял государственный секретарь.

Со второй четверти XIX в. законопроекты стали разрабатываться в царской канцелярии, министерствах, специальных комитетах. Обсуждение их в Государственном совете стало носить формальный характер.

В связи с усилением тенденции централизации и бюрократизации государственного аппарата, система коллегий, сначала упраздненных Екатериной II, а затем возрожденных Павлом I, уже не обеспечивала нужное царизму управление страной. Отсутствие персональной ответственности также отрицательно сказалось на деятельности центрального аппарата. Поэтому в начале XIX в. на смену коллегиям в России пришли новые органы отраслевого управления – министерства, действовавшие к тому времени во многих западноевропейских странах.

В соответствии с Манифестом «Об учреждении министерств», опубликованным в 1802 г., было создано 8 министерств: военных сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения. Два из них (внутренних дел и народного просвещения) были новыми и не имели предшественников. На Министерство внутренних дел кроме поддержания порядка в стране возлагалась обязанность по управлению государственной промышленностью и строительством. Министерство просвещения решало задачи обучения населения, его воспитания в духе преданности царизму, а также подготовки кадров для государственного аппарата; ему подчинялись Академия наук, университеты и другие учебные заведения, типографии, библиотеки и музеи; оно осуществляло цензуру над издававшейся литературой. В соответствии с Манифестом министры должны были ежегодно представлять в Сенат отчет о своей деятельности. Но фактически они несли ответственность перед императором.

Издание в 1811 г. «Общего учреждения министерств», составленного при непосредственном участии М.М. Сперанского, завершило оформление министерской системы управления в России. Министрам вверялась высшая исполнительная власть в пределах деятельности порученных им министерств. Они были единоначальниками и полностью отвечали за руководство вверенной отраслью. Устанавливалось, что все министры «подчинены непосредственно верховной власти».

Министры и их помощники, называвшиеся «товарищами министра», назначались царем, другие высшие чиновники утверждались императором по представлениям министров, а низшие назначались министрами. Аппарат министерств подразделялся на департаменты и канцелярии, возглавлявшиеся директорами. Наиболее важные дела рассматривались Советом при министре – совещательно-подготовительным органом.

Число министерств и приравненных к ним учреждений увеличивалось. Были созданы министерство полиции (вскоре упраздненное), Государственное казначейство, Ревизия государственных счетов (осуществляло государственный финансовый контроль), Главное управление путей сообщения, Главное управление духовных дел разных исповеданий.

С созданием министерств начал оформляться ещё один новый орган – Комитет министров. В Манифесте 1802 г. не было четкой регламентации его деятельности, а лишь упоминалось, что министры могли собираться вместе для решения сложных вопросов. Комитет министров рассматривал вопросы, относящиеся к компетенции нескольких министерств и поэтому требовавшие совместного обсуждения министров.

В 1812 г. Комитет министров получил законодательное оформление. В его состав вошли не только министры и главноуправляющие ведомствами, но и председатели департаментов Государственного совета, государственный секретарь и другие лица в соответствии с назначением императора. Комитет министров наблюдал за губернаторами и губернскими правлениями, рассматривал различные вопросы управления страной, ежегодные отчеты министров, дела о «спокойствии и безопасности» страны, проекты законов, дела о награждениях и взысканиях чиновников и т.д. Со второй четверти XIX в. в связи с усилением роли царской канцелярии, значение Комитета министров стало падать.

Вместе с постоянно действовавшими центральными органами управления страной в первой половине XIX в. действовали также различные временные комитеты. Как правило, они являлись секретными. Это были органы, создавшиеся лично царем из наиболее близких к нему высших чиновников для решения вопросов, по которым правительство не хотело присвоить гласное, открытое обсуждение. Например, острый вопрос об устройстве государственных крестьян, дворовых людей и т.д. в различное время (1828, 1835, 1849 гг.) рассматривали до 10 комитетов. Финансовыми вопросами занимались временные комитеты, созданные в 1812, 1840, 1842 гг. Создавались комитеты по борьбе с голодом (1840 г.), по постройке Исаакиевского собора, по управлению страной от имени временно отсутствующего императора (1828, 1849 гг.) и др.

В 1826 г. была учреждена «Собственная его императорского величества канцелярия», Постепенно она приобретала все большее значение, оттесняя на второй план Государственный совет. Она была органом, связывавшим царя с правительственными учреждениями по всем важнейшим вопросам государственного управления. Во второй четверти XIX в. канцелярия превратилась в непосредственный орган при царе и рассматривала все важнейшие вопросы жизни страны. Аппарат канцелярии разделялся на отделения: Первое, Второе и Третье отделения (с 1826 г.), Четвертое (с 1828 г.), Пятое (с 1836 г.), Шестое (с 1842 г.). Права отделений почти не отличались от прав министерств.

Первое отделение осуществляло контроль над министрами, готовило законопроекты, ведало назначением и увольнением высших чиновников (с одобрения и утверждения царя). Перед Вторым отделением была поставлена задача кодификации законов и обобщения юридической практики.

Достаточно мрачную известность получило Третье отделение, созданное на основе Особой канцелярии МВД для борьбы с государственными преступлениями. Кроме того, данное отделение ведало вопросами контроля за религиозными сектами и иностранными гражданами, надзором за отдельными категориями граждан, борьбой с фальшивомонетничеством. В 1827 г. был создан жандармский корпус, составивший вооруженную и оперативную опору отделения. Шефом корпуса жандармов считался главный начальник III отделения. Вся страна была разбита на жандармские округа.

Четвертое отделение занималось благотворительными учреждениями и женскими учебными заведениями. Пятое отделение было создано для разработки проекта реформ управления государственными крестьянами. Существовавшее с 1842 по 1845 гг. Шестое отделение занималось подготовкой предложений по управлению Кавказом.

Сенат неоднократно предлагалось реформировать, в том числе вновь превратить его в законодательный орган, но проекты реформ были отвергнуты. В 1802 г. Сенату были подчинены губернаторы, он ревизовал деятельность местных органов, давал заключения на законопроекты. Но постепенно его надзорно-контрольные полномочия сокращались, и с 20-х гг. XIX в. Сенат окончательно утвердился в качестве высшего судебного органа государства, а его департаменты превратились в высшие апелляционные инстанции для судов губерний (к середине века их число возросло до 127). Координацию работы департаментов осуществлял генерал-прокурор Сената, бывший одновременно министром юстиции.

Местные органы управления в первой половине XIX в. почти не подвергались изменениям. Число губерний, прежде всего, в связи с увеличением территории государства возросло до 50. Их возглавляли губернаторы, которые в своей деятельности опирались на канцелярии, правления, комиссии, и присутствия. Они подчинялись министру внутренних дел и по Наказу губернаторам 1837 г. провозглашались «хозяевами губерний». «Особенное» управление сохранялось на окраинах империи: в царстве Польском, на Кавказе, в Бессарабии. В Финляндии, Сибири, Прибалтике, столицах были учреждены генерал-губернаторства. Генерал-губернаторы управляли несколькими губерниями. Во главе уездов стояли капитан-исправники, осуществлявшие свои функции совместно с нижним земским судом.

В 1837–1838 гг. было упорядочено управление государственными крестьянами: в губерниях были учреждены палаты государственных имуществ; в уездах – окружные управления государственных имуществ, которым подчинялись выборные волостные правления. Лица, избранные в волостное правление, подлежали утверждению палатой государственных имуществ.

Что касается судебных органов, то еще при Павле I были упразднены верхние звенья сословных судов: верхний земский суд, губернский магистрат, верхняя расправа. Палаты уголовного и гражданского суда в губерниях стали судами второй инстанции по делам всех сословий. Палата гражданского суда, кроме того, взяла на себя выполнение некоторых нотариальных функций. С 1808 г. стали создаваться коммерческие суды, которые рассматривали вексельные дела, дела о торговой несостоятельности и пр. Действовали и другие ведомственные суды; военные, морские, горные, лесные, путей сообщения, а также духовные и волостные крестьянские суды. Судебное управление находилось в руках Министерства юстиции.

Тем не менее, судебная система оставалась сложной и громоздкой, зараженной волокитой и взяточничеством.

Низкий образовательный уровень чиновничества характеризовал не только судебные органы, но и весь государственный аппарат. В 1809 г. по инициативе Μ.Μ. Сперанского было выдвинуто требование наличия определенного образования для продвижения по службе. При Александре I была развернута сеть учебных заведений, в том числе и университетов. Однако больших результатов это мероприятие не дало, даже к концу периода.

Тайная полиция существовала и до Николая. При восшествии на престол Александр I упразднил тайную экспедицию, существовавшую с XVIII в. Однако уже в 1805 г., уезжая на войну с Наполеоном, он создал Временный комитет высшей полиции для наблюдения за общественным мнением. После Тильзитского мира этот комитет был преобразован в Комитет общественной безопасности, которому вменялась в обязанность и перлюстрация частных писем. В конце царствования Александра I создаются органы политической слежки и в армии[75].

Армия продолжала выполнять внутреннюю и внешнюю функции: держать в повиновении народные массы, быть готовой к отражению агрессии извне и реализации внешней политики государства.

В Отечественной войне 1812 г. армия вместе со всем народом боролась против захватчиков. Передовые военные идеи развивались полководцами Румянцевым, Суворовым, Кутузовым. Русская армия в этот период была одной из самых сильных в Европе.

Армия строилась на организационно-правовых началах, заложенных еще при Петре I, т.е. на основе рекрутского набора. Её численный состав увеличился, правда, одновременно был несколько сокращен срок службы в войсках.

Громадные расходы на содержание армии побудили к попытке перевести её на частичное самообеспечение путем создания военных поселений. С 1816 г. часть государственных крестьян была переведена на положение военных поселенцев. Были построены специальные поселки с хорошими каменными домами и хозяйственными помещениями. Общее количество поселенцев в 1825 г. составило уже около 400 тыс. человек. Они должны были заниматься сельским хозяйством (сдавать государству половину урожая), сами обеспечивать себя продовольствием, фуражом, одеждой, а в остальное время – нести военную службу, заниматься строевой и всякой иной боевой подготовкой. Им запрещалось торговать, отлучаться в город по хозяйственным делам. Вся их жизнь регламентировалась Воинским уставом.

Жестокая эксплуатация и постоянная муштра вызывали частые волнения в военных поселениях. Как не оправдывавшие себя экономически, не обеспечивавшие должной военной подготовки и бывшие к тому же потенциальным источником волнений, поселения после 1831 г. стали постепенно упраздняться. Военные поселения в конце концов трансформировались как бы в подсобные хозяйства. Работая в них, солдаты, освобожденные от строя, обеспечивали производимой продукцией определенные воинские части. Полностью они были ликвидированы в 50-х гг. XIX в. Военные поселенцы были превращены в государственных или в удельных крестьян. Военные поселения не оправдали себя не только экономически, но и политически: надежда создать из военных поселенцев особую касту – опору самодержавия не сбылась.

Таким образом, политическая надстройка России в дореформенный период оставалась феодальной, приспособленной к защите устоев феодального общества, охраняющей и отстаивающей интересы господствующего класса феодалов от всякой угрозы его существованию и господству. Вместе с тем на государственном механизме не могли не отразиться те серьезные изменения, которые происходили в базисе, – неуклонное развитие капиталистического уклада. Сопротивляясь действию новых сил, самодержавие не могло не идти на некоторые, хотя и не очень значительные, уступки. Так, в 1802 г. было учреждено Министерство коммерции, в 1819 г. – Государственный коммерческий банк, в 1828–1829 гг. – Мануфактурный и Коммерческий советы при Министерстве финансов.

Некоторые отечественные авторы полагают, что уже в данный период феодальное государство в России сделало известный шаг по пути превращения в буржуазную монархию[76]. С этим можно согласиться с той лишь оговоркой, что это скорее не шаг, а шажок. Но совершенно бесспорно, что в середине XIX в. феодальная государственность в России вступила в полосу сильнейшего кризиса. Нужны были перемены. И эти перемены вскоре были произведены буржуазными реформами 60–70-х годов.

Систематизация