Правовое регулирование муниципальной службы

Между государственной и муниципальной службой существует множество сходств, общих черт, позволяющих говорить о них как об элементах единой публичной службы. В некоторых европейских языках используется термин «публичная служба», который охватывает как служащих государственных органов, так и муниципалитетов. Главная общая черта государственной и муниципальной службы состоит в их целевом предназначении − обеспечить на профессиональном уровне деятельность соответствующих органов власти.

Формирование муниципальной службы началось несколько позже, чем государственной: первый федеральный закон о государственной службе был принят в 1995 году, а о муниципальной − в 1998 году. Развитие законодательства о муниципальной службе в целом шло тем же путем, что и государственной, но с определенной задержкой. Многие институты и правовые конструкции сначала устанавливались и проходили апробацию на государственной службе, а затем применялись на муниципальной. Например, институт конфликта интересов сначала появился на государственной службе и лишь спустя несколько лет был применен в отношении муниципальных служащих. Тоже самое касается классных чинов. Образно говоря, муниципальная служба − это «младшая сестра» государственной службы.

Необходимость разграничения государственной и муниципальной службы вызвана категоричным положением статьи 12 Конституции РФ о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Тем не менее, в глазах населения государственная и муниципальная служба принципиально не различается. Государственные и муниципальные служащие для граждан выступают просто как «чиновники» соответствующего уровня. Функции государственных и муниципальных чиновников принципиально не различаются: они разрабатывают и принимают управленческие решения, осуществляют контроль, ведут делопроизводство, прием граждан.

Правовое регулирование государственной и муниципальной службы также во многом схоже, строится на основе единых принципов. Таким образом, сходство социальной природы, функций и правового регулирования государственной и муниципальной службы позволяет говорить о правомерности использования понятия «публичная служба».

Основным законом в сфере муниципальной службы является Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»[99] (далее – Федеральный закон № 25-ФЗ. Официальное определение муниципальной службы содержится в части 1 статьи 2 данного закона: это профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).

Анализируя это определение муниципальной службы, нельзя не обратить внимание на его достаточно формальный характер. Оно не раскрывает содержательную сторону, не указывает на задачи и сферы деятельности муниципальных служащих. Поэтому для более глубокого понимания признаков муниципальной службы как социального и правового института, необходимо обратиться к специальной научной литературе. Так, С. Ю. Кабашов называет следующие содержательные признаки муниципальной службы:

- муниципальная служба учреждается и функционирует в сфере публичной власти, так как муниципальная деятельность носит публично-властный характер, а ее источником выступает власть населения;

- муниципальные служащие участвуют в осуществлении функций муниципальных органов в сфере власти и управления;

- для выполнения управленческих функций муниципальному служащему требуется соответствующая, заранее установленная квалификация;

- деятельность муниципальной службы осуществляется на постоянной основе, т.е. предусматривается наличие долговременных, устойчивых взаимоотношений муниципального служащего с органом местного самоуправления как с работодателем;

- муниципальная служба связана с обеспечением исполнения полномочий органов местного самоуправления, определенных уставом муниципального образования[100].

Управление социально-экономическими процессами в муниципальном образовании невозможно без специальных знаний. Население муниципального образования хотя и провозглашается основным субъектом местного самоуправления, на практике не в состоянии непосредственно решать сложные экономические, социальные, экологические и юридические проблемы. Поэтому с точки зрения своего социального предназначения, муниципальная служба имеет целью придать местному самоуправлению профессиональный характер, обеспечить решение вопросов местного значения с применением современных знаний и управленческих технологий.

Аналогично различию понятий «государственная должность» и «должность государственной службы», различаются понятия «муниципальная должность» и «должность муниципальной службы». В части 2 статьи 1 Федерального закона № 25-ФЗ содержится важное уточнение: настоящим Федеральным законом не определяется статус депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, членов избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса, поскольку указанные лица (лица, замещающие муниципальные должности) не являются муниципальными служащими.

В соответствии со статьей 6 Федерального закона № 25-ФЗ должность муниципальной службы − это должность в органе местного самоуправления или в аппарате избирательной комиссии муниципального образования[101].

Должности муниципальной службы характеризуются установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность. Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта РФ.

Помимо общего сходства функций и задач государственной и муниципальной службы, между ними существуют вполне конкретные взаимосвязи. О взаимной связи муниципальной и государственной гражданской службы говорится в статье 5 Федерального закона «О муниципальной службе в РФ» и статье 7 Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ». Оба федеральных закона предусматривают единство основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы.

Для замещения должностей муниципальной службы и государственной гражданской службы квалификационные требования предъявляются к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

Соотношение должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта РФ устанавливается законом субъекта Российской Федерации. Например, в Новосибирской области принят областной закон от 11.06.2008 № 233-ОЗ «О соотношении должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы Новосибирской области»[102].

Федеральными законами «О муниципальной службе в РФ» и «О государственной гражданской службе РФ» устанавливаются схожие ограничения, обязательства и требования к прохождению государственной и муниципальной службы. Необходимость единства ограничений и обязательств проистекает из того, что и государственная гражданская, и муниципальная служба относятся к институтам публичного права, характеризуются общностью предмета и характера труда.

При этом существуют и определенные различия в правовом регулировании государственной и муниципальной службы. Прежде всего, это касается соотношения норм административного и трудового права. Как уже отмечалось, государственная гражданская служба практически полностью урегулирована нормами административного права. Иначе дело обстоит с муниципальной службой. Здесь трудового права выше. Оно распространяется на муниципальных служащих с некоторыми особенностями, действует в отношении муниципальных служащих «по остаточному принципу»: им регулируются те вопросы, которые остались неурегулированными в специальном законодательстве о муниципальной службе. В частности, Трудовым Кодексом РФ регулируются такие аспекты муниципальной службы, как:

- заключение, изменение и прекращение трудового договора (с муниципальными служащими заключается трудовой договор, а не служебный контракт);

- рабочее время и отдельные виды времени отдыха (кроме основного и дополнительного оплачиваемых отпусков);

- охрана труда;

- материальная ответственность;

- защита персональных данных;

- защита трудовых прав, трудовые споры.

Распространение режима трудового права на муниципальных служащих связано в значительной мере с тем, что муниципальная служба осуществляется не только в крупных городах, но и небольших поселениях, где ограничены как финансовые ресурсы, так и кадровые возможности. В этой ситуации трудовое законодательство позволяет более гибко регулировать труд муниципальных служащих.

Правовое регулирование муниципальной службы осуществляется также на уровне субъектов РФ. Анализ региональных законов о муниципальной службе показывает, что ими регулируются такие вопросы, как:

- реестр должностей муниципальной службы;

- классные чины, муниципальных служащих, порядок их присвоения и сохранения, соотношение с классными чинами государственной гражданской службы субъекта РФ;

- отдельные вопросы оплаты труда муниципальных служащих (предоставление ежемесячных и иных дополнительных выплат);

- типовые квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы;

- контроль за соответствием расходов лица, замещающего должность муниципальной службы, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей общему доходу данного лица и его супруги (супруга);

- соотношение должностей муниципальной службы и государственной гражданской службы субъекта РФ;

- предоставление муниципальным служащим дополнительных оплачиваемых отпусков;

- общие требования к аттестации муниципальных служащих.

Так, в Новосибирской области вопросы муниципальной службы регулируются областными законами:

– «О муниципальной службе в Новосибирской области»[103] от 30.10.2007 № 157-ОЗ;

– «Об утверждении Типового положения о проведении аттестации муниципальных служащих в Новосибирской области»[104] от 11.06.2008 № 234-ОЗ;

– «О Реестре должностей муниципальной службы в Новосибирской области»[105] от 25.12.2006 № 74-ОЗ.

Наконец, самым нижним уровнем правового регулирования муниципальной службы является уровень муниципальных правовых актов. Детальное регулирование вопросов муниципальной службы осуществляется, как правило, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и местной администрации. В частности, муниципальными правовыми актами регламентируются такие вопросы муниципальной службы, как:

- определение перечня должностей муниципальной службы в органах местно самоуправления;

- квалификационные требования к каждой должности;

- порядок проведения конкурса на замещение вакантной долдности;

- порядок проведения аттестации муниципальных служащих;

- оплата труда;

- ведение реестра муниципальных служащих.

Таким образом, при изучении правового регулирования муниципальной службы следует принимать во внимание все три уровня регулирования: федеральный, региональный и муниципальный.

Контрольные вопросы и задания

1. В чем состоит отличие службы от других видов трудовой деятельности?

2. Дайте определение государственной службы, перечислите ее признаки.

3. В чем состоит особенность правового статуса лиц, замещающих государственные должности?

4. Назовите основные источники правового регулирования государственной службы.

5. Перечислите принципы государственной службы и раскройте содержание каждого из них.

6. Какие общественные отношения регулирует служебное право? В чем состоят принципиальные отличия служебного права от трудового права?

7. Раскройте соотношение федеральных законов субъектов РФ по вопросам гражданской службы.

8. Дайте определение муниципальной службы. Перечислите основные сходства и различия государственной и муниципальной службы.

9. Объясните соотношение административного и трудового права в регулировании муниципальной службы.

10. Перечислите основные источники правового регулирования муниципальной службы.