Понятие и назначение контроля

Конституционный принцип свободы экономической деятельности - одно из основополагающих начал в становлении и развитии предпринимательства в России. Статья 34 Конституции Российской Федерации характеризует экономическую деятельность индивида как проявление его личной свободы в сфере прежде всего предпринимательства. Она органически развивает гарантированный ст. 8 Конституции принцип свободы экономической предпринимательской деятельности, определяя структуру последней и наполняя ее конкретным содержанием.

Контроль, прежде всего, публичный, за деятельностью предпринимателей необходим для соблюдения принципов осуществления экономической деятельности (законности, добросовестной конкуренции и т.д.). Контроль как способ государственного публичного воздействия представляет собой установление обязанности органов государства и местного самоуправления наблюдать и в определенных случаях проверять состояние дел предпринимателя, в предусмотренных случаях принимать надлежащие меры*(181). Ныне в связи с расширением деятельности саморегулируемых организаций, ассоциаций (союзов) коммерческих организаций, финансово-промышленных групп и холдинговых компаний, общественных организаций (объединений) контроль за осуществлением предпринимательской деятельности приобретает особое значение.

Не реализовано в законах положение ст. 32 Конституции Российской Федерации о том, что граждане имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Это право может быть реализовано применительно к управлению государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями, специальному праву управления открытыми акционерными обществами (золотая акция), а также в советах директоров и других коллегиальных органах управления коммерческих организаций.

В Федеральном законе от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)"*(182) под последним понимается проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами. В Законе изложены основные принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля. В частности ими являются открытость и доступность нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования к товарам (работам, услугам); соответствие предмета проводимого контрольного мероприятия компетенции органа государственного контроля; проведение мероприятий по контролю уполномоченными должностными лицами органов государственного контроля; недопустимость непосредственного получения органами государственного контроля отчислений от сумм, взыскиваемых с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в результате проведения мероприятий по контролю; презумпция добросовестности юридического лица или индивидуального предпринимателя и т.д.

Упомянутым Законом установлен порядок проведения мероприятий по контролю. Это мероприятие может осуществляться только на основании распоряжения (приказа) органов государственного контроля и только тем должностным лицом (лицами), которое указано в приказе о проведении данного мероприятия по контролю. В распоряжении о проведении контрольного мероприятия обязательно указываются цели, задачи и предмет проводимого мероприятия, правовые основания проведения мероприятия по контролю, в том числе нормативные правовые акты, обязательные требования которых подлежат проверке. Продолжительность мероприятия по контролю не должна превышать один месяц. В отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля плановое мероприятие по контролю может быть проведено не более чем один раз в два года. При этом следует полагать, что под каждым государственным органом понимается структура одной и той же системы. Внеплановые мероприятия по контролю могут быть проведены только на основании обращений конкретных лиц с жалобами на нарушения их прав и законных интересов действиями (бездействием) иных юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей, связанные с невыполнением ими обязательных требований, и в других случаях, указанных в ст. 5 анализируемого Закона. Внеплановые проверки могут иметь строго тематический характер.

Порядок проведения плановых мероприятий по контролю в отношении саморегулируемой организации (СРО) устанавливается приказом органа государственного контроля по обращению саморегулируемой организации, который должен содержать сведения, подтверждающие членство в саморегулируемой организации и солидарное несение субсидиарной ответственности ее членов, если это предусмотрено в уставе саморегулируемой организации. В данном Законе под СРО понимается некоммерческая организация, созданная путем объединения юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей и имеющая своей целью облегчение добросовестности ведения предпринимательской деятельности членами СРО.

В случае выявления нарушений обязательных требований членами СРО должностные лица органа государственного контроля обязаны сообщить при проведении плановых мероприятий по контролю СРО о выявленных нарушениях*(183). При проведении мероприятий по контролю должностные лица государственного контроля не вправе проверять выполнение обязательных требований, не относящиеся к их компетенции, и осуществлять плановые проверки в случае отсутствия должностных лиц или работников проверяемых юридических лиц или индивидуальных предпринимателей либо их представителей. Контролеры также не вправе требовать представление документов, информации, образцов (проб) продукции, если они не являются объектами мероприятий по контролю и не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы документов, относящихся к предмету проверки.

По результатам контрольного мероприятия должностным лицом, осуществлявшим проверку, составляется акт установленной формы в двух экземплярах, в котором обязательно указываются сведения о результатах мероприятия по контролю, в том числе о выявленных нарушениях, их характере, о лицах, на которых возлагается ответственность за совершение этих нарушений, а также сведения об ознакомлении или об отказе в ознакомлении с актом представителя юридического лица и индивидуального предпринимателя. Один экземпляр акта с копиями приложений вручается руководителю юридического лица или индивидуального предпринимателя или их представителям под роспись либо направляется посредством почтовой связи с уведомлением о вручении.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели ведут журнал учета по контролю, в котором должностное лицо органа государственного контроля делает соответствующую запись о проведенном мероприятии по контролю.

Важным результатом в правовой деятельности органов государственного контроля является то, что юридические лица и индивидуальные предприниматели обязаны устранить нарушения, которые могут привести или привели к причинению вреда жизни, здоровью, окружающей среде и имуществу потребителей. Рекомендации органов государственного контроля носят, как правило, рекомендательный характер.

Эти меры органа государственного контроля неразрывно связаны с осуществлением соответствующей предпринимательской деятельности. Не случайно, что ст. 11 упомянутого Закона устанавливает права и обязанности должностных лиц органов государственного контроля перед предпринимателями при проведении мероприятий по контролю. В частности, органы государственного контроля вправе посещать объекты (территории и помещения) юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, доказывать законность своих действий при их обжаловании юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями. Значит, отношения органов государственного контроля и юридических лиц и индивидуальных предпринимателей имеют характер предпринимательских правоотношений. При совершении противоправных действий (бездействия) органы государственного контроля и их должностные лица несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" предусматривает права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении этих мероприятий.

Должностные лица и (или) представители юридического лица, индивидуальные предприниматели при проведении мероприятий по контролю имеют право:

- непосредственно присутствовать при проведении мероприятий по контролю и давать объяснения;

- знакомиться с результатами мероприятий по контролю и указывать в актах при ознакомлении с ними о своем согласии или несогласии, а также с отдельными действиями должностных лиц органов государственного контроля.

Вред, причиненный юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю вследствие действий (бездействия) должностных лиц органов государственного контроля при проведении государственного контроля, признанных неправомерными, подлежит возмещению в соответствии с гражданским законодательством.

В соответствии с учредительными документами некоммерческие организации независимо от организационно-правовых форм имеют право осуществлять защиту прав и законных интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" предусматривает, что некоммерческие организации могут создаваться для защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц. Объединения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также иные некоммерческие организации вправе обращаться в органы прокуратуры с просьбами принести протесты на противоречащие закону нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, нормативные правовые акты исполнительной власти субъектов Российской Федерации и нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Эти организации вправе обращаться в суд за защитой прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в том числе в защиту прав неопределенного круга юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (ст. 16 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)")*(184). Представляется, что необходимо значительно расширить сферу действия анализируемого Закона. В нем идет речь о защите прав предпринимателей. Вряд ли надо было из его сферы действия исключить проведение налогового, валютного, бюджетного контроля, банковского и страхового надзора, а также других видов специального государственного контроля за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Этот же Закон предусматривает принципы, общие требования к организации и проведению мероприятий по контролю, обязанности должностных лиц органов государственного контроля и прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, которые практически в полном объеме могут быть и должны быть применены ко всем видам проверки, за редкими исключениями (например, проверка оперативно-разыскных мероприятий, дознания, предварительного следствия, прокурорского надзора и правосудия и ряд других). Особенности проверки лицензирования или налоговой проверки и т.д. даются в соответствующих кодексах и федеральных законах. Выбранный законодателем путь (ст. 3 Закона) в значительной степени ослабил защиту прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля.