Какие виды правовых актов издают институты Европейского Союза?

Правовые акты — важнейшая разновидность источников вторич­ного права Европейского Союза, основная форма нормотворческой деятельности его институтов. Наличие полномочий издавать норматив­ные, а также индивидуальные акты, не подлежащие ратификации стра­нами-участницами, сближает Европейский Союз с федеративными го­сударствами, а его правовую систему — с «федеральным правом».

Помимо уже рассмотренных выше регламентов, директив, ра­мочных решений (см. вопрос № 5), институты Европейского Союза издают множество предписаний в других формах, которые не всегда

' См.: Ripert G., Roblot R. Droit commercial. Tome 1. Paris: LGDJ, 1996. P. 1262. ² В то же время по некоторым вопросам, специально предусмотренным учре­дительными документами, государства-члены продолжают заключать договорен­ности, оформляемые в виде их коллективных решений. Примером может служить «Решение, принятое по общему согласию представителями государств-членов, за­седающими на уровне глав государств или правительств, о размещении местона­хождений некоторых ведомств и агентств Европейского Союза» от 13 декабря 2003 г.

4" 51

вписываются в традиционную классификацию «нормативный — индивидуальный» акт. Эти документы могут носить как обязатель­ный, так и рекомендательный характер.

Действующая система правовых актов наднациональных инсти­тутов имеет комплексную природу, что обусловлено «опорным» строением организации Европейский Союз. Она подразделяется на три подсистемы, которые соответствуют трем опорам Союза: Евро­пейские сообщества (первая опора), общая внешняя политика и по­литика безопасности (вторая опора), сотрудничество полиций и су­дебных органов в уголовно-правовой сфере (третья опора).

Правовые акты Европейских сообществ (ЕС и Евратом) издаются на основании «римских договоров» 1957 г. — Договора об учрежде­нии Европейского сообщества (Договор о ЕС) и Договора об учреж­дении Европейского сообщества по атомной энергии (Договор о Ев­ратоме). Согласно Договору о ЕС (ст. 249) видами правовых актов Европейского сообщества служат':

— регламент и директива — нормативные акты, выступающие в качестве «закона» (регламент) или «основ законодательства» (дирек­тива) ЕС (см. вопрос № 5);

— решение (англ. decision; франц. decision), которое в рамках Со­общества, как правило, служит индивидуальным актом. «Решение обязательно во всех своих элементах для адресатов, которых оно ука­зывает» (ст. 249). Например, в форме решений Европейская комис­сия налагает штрафы на предприятия или санкционирует объедине­ние крупных компаний.

В некоторых случаях посредством решений Сообщества устанав­ливаются нормативные предписания, обычно по организационным вопросам. Такие акты в доктрине называют решения sui generis (осо­бого рода), например совместное Решение Европейского парламен­та, Совета, Комиссии, Суда, Счетной палаты, Экономического и со­циального комитета, Комитета регионов и Омбудсмана от 25 июля 2002 г. «О создании Ведомства по подбору персонала Европейских сообществ»;

— рекомендация и заключение — акты, не имеющие обязатель­ной силы.

Рекомендация (англ. recommendation; франц. recommandation) слу­жит формой для выдвижения предложений, пожеланий в адрес госу­дарств-членов, физических и юридических лиц, например Рекомен­дация Европейской комиссии от 16 мая 2002 г. «Независимость бух­галтерских ревизоров в Европейском Союзе: общие принципы» или

Аналогичные положения для Евратома содержит ст. 161 его учредительного она.

договора

Рекомендация того же института от 11 марта 2002 г. «Об общеевро­пейской модели curriculum vitae».

Если, как в приведенных примерах, рекомендации содержат по­ложения общего характера, то в западной доктрине их рассматрива­ют в качестве источников «мягкого права» (англ. soft law) Европей­ского Союза. Нормы последнего хотя и не сопровождаются санкция­ми, тем не менее добровольно используются в качестве стандартов поведения участниками общественных отношений.

Заключение (англ. opinion; франц. a vis)' — это акт, отражающий официальную позицию заинтересованного института или органа ЕС по конкретному вопросу, например Заключение Европейского цен­трального банка от 19 сентября 2003 г. «О проекте Договора, учреж­дающего Конституцию для Европы», где ЕЦБ высказал свои оценки, замечания и предложения по будущей Конституции Европейского Союза.

Хотя рекомендации и заключения ЕС, в отличие от регламентов, директив и решений, не имеют обязательной силы, Суд Европейских сообществ постановил, что судебные власти государств-членов долж­ны принимать их во внимание при уяснении смысла других источни­ков права Сообщества, т.е. рекомендации и заключения могут счи­таться обязательными как акты толкования юридических норм ЕС.

Правовые акты, изданные в рамках Европейских сообществ, пуб­ликуются в Официальном журнале Европейского Союза с шифром «ЕС» — Европейское сообщество (англ. ЕС; франц. СЕ)² или «Евра­том» (Euratom).

Правовые акты по вопросам общей внешней политики и политики безопасности Европейского Союза — ОВПБ (вторая опора) издаются на основании Раздела V Договора о Европейском Союзе 1992 г. «По­ложения об общей внешней политике и политике безопасности» (ст. 13-15).

Поскольку ОВПБ обращена «за пределы» Союза, т.е. касается его отношений с третьими странами и международными организациями, то институты Союза в данной области не могут регулировать поведе­ние иностранных государств посредством нормативных и индивиду­альных актов, не вправе приказывать им, как вести себя в отношении собственных граждан или на международной арене.

По этой причине система юридических инструментов ОВПБ за­метно отличается от той, которая сложилась в Европейских сообще­ствах (первая опора). Правовые акты ОВПБ устанавливают програм-

¹ В дословном переводе с английского — «мнение».

² Англ. European Community; франц. Communaute europeenne. Акты, принятые до 1 ноября 1993 г., имеют шифр ЕЭС — Европейское экономическое сообщество (прежнее название ЕС).

му, позиции или конкретные мероприятия Союза внешнеполитиче­ской направленности. Они являются обязательными для государств-членов и для самого Союза, но как таковые непосредственно не по­рождают прав и обязанностей для физических и юридических лиц (не обладают прямым действием):

— общая стратегия (англ. common strategy; франц. strategic commune) — документ, устанавливающий программу действий Ев­ропейского Союза по отношению к определенной стране или геогра­фическому региону.

Европейский Союз издает общие стратегии с 1999 г., и первым актом такого рода явилась Общая стратегия от 4 июня 1999 г. «По от­ношению к России». Позднее были-утверждены общие стратегии по отношению к Украине и к Средиземноморскому региону;

— общая -позиция (англ. common position; франц. position commune) — правовой акт, посредством которого Европейский Союз определяет свой подход к конкретной внешнеполитической проблеме. Например, в Общей позиции от 11 июня 2001 г. «О Меж­дународном уголовном суде» Европейский Союз поддержал создание этого нового органа международного правосудия и обязался поддер­живать его деятельность.

В настоящее время на основании общих позиций устанавливают­ся санкции Европейского Союза по отношению к иностранным го­сударствам и их руководителям, в том числе запрет въезда последних на территорию государств-членов. Актами подобного рода служат, к примеру, Общая позиция от 18 февраля 2002 г. «Об ограничительных мерах в отношении Зимбабве» и Общая позиция от 27 февраля 2003 г. «Об ограничительных мерах в отношении руководителей Приднест­ровской области (Республика Молдова)»;

— общая акция (англ. joint action; франц. action commune) — пра­вовой акт, на основании которого Европейский Союз осуществляет практические действия на международной арене, в том числе воен­ные операции. Примерами этого, вида документов выступают Общая акция от 31 марта 2002 г. «О полицейской миссии Европейского Союза» (в Боснии и Герцеговине), Общая акция от 25 июня 2003 г. «О вкладе Европейского Союза в процесс урегулирования конфликта в Грузии/Южной Осетии», Общая акция от 27 января 2003 г. «О во­енной операции Европейского Союза в бывшей югославской Рес­публике Македония»;

— как и в рамках Европейских сообществ, по вопросам ОВПБ издаютсярешения, которые служат здесь мерами по исполнению об­щих стратегий, позиций, акций, а также принципов и ориентиров ОВПБ.

Например, на основании и во исполнение Общей акции от 27 ян­варя 2003 г. («О военной операции Европейского Союза в бывшей 54

югославской Республике Македония») 18 марта того же года было принято Решение «О начале военной операции Европейского Союза в бывшей югославской Республике Македония», которое определило начальную дату и предельный срок осуществления данного меро­приятия.

Правовые акты, изданные в рамках общей внешней политики и политики безопасности, публикуются в Официальном журнале Ев­ропейского Союза с шифром «ОВПБ» (англ. CFSP; франц. PESC)'.

Правовые акты в рамках сотрудничества полиций и судебных орга­нов в утоловно-правовой сфере — СПСО (третья опора) издаются со­гласно разделу VI Договора о Европейском Союзе 1992 г. «Положе­ния о сотрудничестве полиций и судебных органов в уголовно-пра-вовой сфере» (ст. 34).

С учетом предмета третьей опоры акты, принимаемые института­ми Союза в этой области, касаются только вопросов борьбы с пре­ступностью. Как и акты ОВПБ, они тоже не имеют прямого дейст­вия. Это означает, в частности, что граждане не могут быть непосред­ственно привлечены к уголовной ответственности за совершение преступлений, предусмотренных правовыми актами Европейского Союза. Во всех случаях необходимо принятие национального «транс­формирующего» закона, например поправок в уголовный кодекс го­сударства-члена:

— наиболее важным правовым актом Союза в рамках третьей опоры служитрамочное решение — «основы законодательства» в уго-ловно-правовой сфере (см. вопросы № 155 и № 157);

— по вопросам СПСО правовые акты издаются также в форме решений, имеющих юридически обязательный характер.

Решения СПСО обычно содержат организационные положения, например Решение от 28 февраля 2002 г. «О создании Евроюста в це­лях усиления борьбы с тяжкой преступностью». Они также служат основой для практических мероприятий Союза и государств-членов в сфере борьбы с преступностью, например Решение от 27 июля 2002 г. «О совместном использовании офицеров по связи, откоман­дированных карательными органами государств-членов»;

— как и в сфере ОВПБ, по вопросам сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере Союз может принимать общие позиции, определяющие его подход к определенной проблеме. Общие позиции СПСО издаются в том случае, когда вопрос выходит за рамки Европейского Союза, носит общеевропейский или глобаль­ный характер. Например, посредством общих позиций СПСО уста-

¹ Англ. Common Foreign and Security Policy; франц. Politique etrangere et de securite commune.

навливается единый подход государств-членов к готовящимся новым международным соглашениям по борьбе с преступностью.

Правовые акты, изданные в рамках сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере, публикуются в Офи­циальном журнале Европейского Союза с шифром «ПВД» — право­судие и внутренние дела (англ. JHA; франц. JAI)¹.