ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Исполнительная власть в Российской Федерации:

понятие, конституционные основы организации

Исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь (вид, разновидность) единой государственной власти в Российской Федерации. В ст. 10 Конституции РФ закреплены концептуальные положения-нормы, устанавливающие, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, тесно взаимодействующие между собой. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти действуют самостоятельно в рамках своей компетенции, не подменяя друг друга. Принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную означает, что каждая из властей действует самостоятельно и не вмешивается в полномочия другой.

В соответствии с теорией "разделения властей" исполнительная власть - это власть правоприменительная, на которую возлагается функция исполнения принимаемых законодательной властью законов и указов Президента РФ. Она имеет свое субъектное выражение, т.е. для реализации в жизнь задач исполнительной власти государство образует специальные органы исполнительной власти. Эти органы наделены юридически властными полномочиями и выражают государственно-правовое веление в подзаконной деятельности, претворяя в жизнь положения Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и указов Президента РФ.

Цели, задачи, функции и методы исполнительной власти реализуются в разнообразных правовых управленческих актах. Для исполнения своих функций органы исполнительной власти издают нормативные и ненормативные правовые акты. Нормативные правовые акты органов исполнительной власти носят подзаконный характер, т.е. издаются на основе собственной компетенции и во исполнение законов и указов Президента РФ.

Под нормативным подзаконным актом понимается результат правотворческой деятельности компетентных органов и должностных лиц исполнительной власти в процессе государственного управления, который содержит в себе общеобязательные правила поведения (нормы), которые не персонифицированы, а адресуются неопределенному кругу лиц, предназначены для постоянного или длительного применения.

Ненормативные подзаконные акты носят индивидуально-разовый, индивидуально-определенный характер и принимаются в основном по организационно-распорядительным вопросам государственного управления (например, о назначении на должность, о присвоении звания и т.д.).

Термин "государственное управление" имеет широкое и узкое значение. В широком смысле - это регулирующая деятельность государства в целом (деятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также органов, не входящих ни в одну из ветвей власти). Под государственным управлением в узком смысле понимается деятельность органов исполнительной власти, т.е. общественные отношения в сфере реализации исполнительной власти, а также внутриорганизационная и исполнительно-распорядительная деятельность государственных органов исполнительной власти в процессе реализации своих функций.

Исполнительно-распорядительную форму исполнительной власти в лице Правительства РФ и многочисленного аппарата управления можно представить как универсальную, всеохватывающую, всепроникающую, действующую непрерывно везде и всюду, где функционируют человеческие коллективы; в периоды политических кризисов она продолжает функционировать вплоть до формирования нового Правительства РФ и соответствующих отраслевых и межотраслевых органов управления. Она представляет всеобъемлющий характер и распространяется на взаимоотношения всех "клеточек" общесоциального и государственного "организма", опираясь на огромные ресурсы государства: экономические, финансовые, технические, идеологические, организационные, правовые, информационные и др. Избыточная сила, роль и влияние исполнительной власти в значительной мере обусловливаются ее специфической государственно-правовой природой, истоками и характером учреждения. Увеличение значения исполнительной власти в России вызвано влиянием на ее организацию и деятельность Президента РФ как организатора и координатора всей системы исполнительной власти в России, а в некоторых случаях и как ее руководителя, обладающего организационно-правовыми императивными полномочиями.

Конституция РФ не устанавливает четких контрольных механизмов обеспечения парламентского контроля на федеральном и региональном уровнях за деятельностью органов исполнительной власти, осуществляемого как непосредственно парламентами, так и при помощи соответствующих органов парламентского контроля. Это по существу означает недостаточную степень подконтрольности исполнительной власти другим ветвям власти, избирателям и гражданскому обществу. В результате распространения ее влияния, при отсутствии реального контроля, значительно возрастает роль административного аппарата, нарушается функциональный "баланс" взаимодействия ветвей власти, возрастает контроль бюрократии над гражданами, значительным образом изменяются взаимоотношения парламента и правительства.

В организации и деятельности органов и звеньев исполнительной власти доминируют принципы замещения должностей путем назначения, т.е. решения вопросов образования, создания органов и подразделений исполнительной власти, назначения их руководителей и иных должностных лиц односторонним волевым путем. Это во многом исключает черты демократизма и профессионализма в формировании и последующем функционировании органов исполнительной власти. Постановлением Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. N 2-П <1> устанавливается, что по вопросам, касающимся системы федеральных органов исполнительной власти, не урегулированным законом, Президент РФ может издавать указы, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. На текущий момент такой закон, в котором были бы урегулированы условия и процедуры организации системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, а также соответствующих назначений, не принят, поэтому данные вопросы в настоящее время регулируются указами Президента РФ <2>.

--------------------------------

<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. N 2-П "По делу о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 6. Ст. 866.

<2> На текущий момент действует Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" (в ред. от 21 мая 2012 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 20. Ст. 2290; 2012. N 22. Ст. 2754.

Специфика исполнительной власти изначально заложена в формах и методах деятельности ее органов. По порядку разрешения подведомственных вопросов различаются:

а) коллегиальные органы управления, решающие основные вопросы на коллегиальной основе, т.е. большинством голосов лиц, входящих в их состав (Правительство РФ);

б) единоначальные органы, в которых основные вопросы решаются их руководителями (министерства). Единоначалие обеспечивает оперативность руководства и повышение персональной ответственности руководителей за результаты работы органа исполнительной власти.

В ряде случаев сочетание этих начал может выражаться в том, что коллегии действуют в единоначальных органах. Принцип оптимального сочетания коллегиальности и единоначалия в организации и деятельности органов исполнительной власти обеспечивает учет коллективного мнения при решении основных вопросов государственно-управленческой деятельности и должную государственную и служебную дисциплину, необходимую для деятельности исполнительно-распорядительного характера, а также для установления режима ответственного государственного управления под руководством единоначального руководителя. С этой целью широкое развитие получает система разного рода консультативных, координационных, совещательных советов, комиссий, комитетов и пр., образуемых при соответствующих органах исполнительной власти.

Принципы организации и функционирования исполнительной власти устанавливаются законодательно: в Конституции РФ, федеральных законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, других законодательных актах Российской Федерации, а также в конституциях (уставах), законах и иных нормативных актах субъектов Российской Федерации.

Основополагающие принципы организации и функционирования исполнительной власти устанавливаются Конституцией РФ. Конституционные нормы имеют приоритет перед иными нормами права и содержат большой массив положений и норм, регулирующих в той или иной степени статус органов исполнительной власти. Наиболее существенное значение имеют следующие положения и нормы.

1. Закрепление в ч. 1 ст. 1 Конституции РФ важнейшего признака Российской Федерации как демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления. В ч. 1 ст. 7 устанавливается, что Российская Федерация является социальным государством, ч. 1 ст. 14 определяет, что Российская Федерация - светское государство.

2. Положения-нормы ст. 3 (ч. ч. 1 - 4) Конституции РФ. В особенности положения-нормы ч. 2 ст. 3: народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, в которых заложена идея участия органов исполнительной власти как разновидности органов государственной власти в осуществлении народом своей власти.

3. В основе государственного устройства Российской Федерации заложен доктринальный принцип - разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, который находит свое концептуальное юридическое закрепление в положениях-нормах ст. ст. 10 и 11 Конституции РФ. Разделение властей есть форма и одновременно метод правовой структуризации государственной власти, функционального разграничения самостоятельных ветвей власти, что предполагает внутреннюю структуризацию каждой ветви государственной власти - законодательной, исполнительной и судебной. Фундаментальное политико-правовое значение ст. 10 Конституции РФ состоит в том, что она не только провозглашает и закрепляет важнейший принцип организации власти в Российской Федерации, но и устанавливает самостоятельность органов каждой из трех ветвей государственной власти. Положениями-нормами ч. ч. 1, 2 ст. 11 Конституции РФ определяется самостоятельность системы органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации.

4. Конституционный статус исполнительной власти, ее органов уточняется в соответствующих статьях Конституции РФ. Наиболее существенной является ст. 71 (п. "г") Конституции РФ, предусматривающая установление системы федеральных органов государственной власти, отнесение установления системы этих органов к ведению Российской Федерации. В свою очередь, каждая ветвь государственной власти имеет свою систему федеративных органов, организация и деятельность которых регулируются федеральными конституционными законами и федеральными законами.

5. Чрезвычайно важными с точки зрения формирования конституционного статуса исполнительной власти и ее органов являются ст. ст. 77 и 78 Конституции РФ. В них раскрываются особенности и специфика конституционного регулирования системы исполнительной власти Российской Федерации и системы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, что рассматривается далее более подробно.

6. Принципиальное значение имеет конституционное регулирование полномочий Президента РФ в сфере исполнительной власти. Этим аспектам посвящены статьи Конституции РФ: 80, 83, 85 (ч. ч. 1, 2), 86 - 88 и ряд других.

7. Институционально основополагающей для исполнительной власти является гл. 6 "Правительство Российской Федерации" Конституции РФ. В этой главе установлены концептуальные положения-нормы: ч. 1 ст. 110: исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ; ч. 1 ст. 111: Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы; ч. 1 ст. 112: о представлении Председателем Правительства РФ не позднее недельного срока после назначения Президенту РФ предложений о структуре федеральных органов исполнительной власти; ч. 1 ст. 115: об издании Правительством РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ постановлений и распоряжений и об обеспечении их исполнения; ч. 2 ст. 114: о порядке деятельности Правительства РФ, который определяется федеральным конституционным законом.

В своей структуре исполнительная власть имеет организационно-правовые формы, обусловленные сложностью компетенции и стоящих перед ней задач по управлению обществом, оперативному и гибкому реагированию на изменения внешних и внутренних условий социально-политического бытия административно-управленческими методами, налаживанию сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной, охранительной, административно-политической и иных сферах созидательной деятельности государства. Органы исполнительной власти переводят политические задачи на язык практики, решая их как организационно-социальные, технологические процессы, управляют массами людей на основе правовых норм, принятых в развитие законов собственных распорядительных правовых актов при помощи финансовых и материальных средств, экономических и моральных стимулов, в рамках закона при необходимости используют методы государственного понуждения и принуждения. В сущности деятельности исполнительной власти "заключено то звено государства, которое практически организует жизнь каждого народа" <1>. Многообразие задач и функций государственных органов исполнительной власти обусловливает осуществление различных форм управленческой деятельности, которые предусматриваются законами и иными правовыми актами.

--------------------------------

<1> Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. 2-е изд. М., 2012. С. 553.

Вид конкретной формы управленческой деятельности определяется характером действий исполнительных органов по осуществлению возложенных на них функций. В одних случаях данные действия влекут за собой юридические последствия, в других - нет. Поэтому, в зависимости от юридических последствий, все формы деятельности органов государственного управления принято подразделять на правовые и неправовые. Различия между ними проводятся по характеру вызываемых ими последствий. Правовые формы всегда влекут за собой четко выраженные юридические последствия, так как являются формами реализации исполнительной властью властных полномочий. Что же касается неправовых форм (т.е. организационных и материально-технических действий), то они прямых юридических последствий не влекут.

Классифицируя правовые формы управленческой деятельности, можно выделить правотворчество, административные акты, публично-правовые договоры, административное действие, частноправовую административную деятельность <1>. Вместе с тем каждый орган исполнительной власти выполняет и специфические функции социального управления, к которым относятся: прогнозирование, планирование, координация, финансирование, материально-техническое снабжение, нормативно-правовое регулирование, методическое руководство, работа с кадрами, учет, контроль и др. Все управленческие функции выступают фактически организационно-правовыми формами управленческой исполнительно-распорядительной деятельности.

--------------------------------

<1> См.: Рихтер И., Шупперт Г.Ф. Судебная практика по административному праву: Учеб. пособие. М., 2000. С. 135 - 492.

Исполнительную власть Российской Федерации можно определить как самостоятельный сегмент единой государственной власти, осуществляющий управленческую исполнительно-распорядительную деятельность посредством системы соответствующих органов, путем реализации специальных нормативно закрепленных функций, властных полномочий методами и средствами, предусмотренными правом Российской Федерации.

§ 2. Система и структура федеральных органов

исполнительной власти в Российской Федерации

В государственном устройстве Российской Федерации (ч. 3 ст. 5, ст. ст. 71, 72 Конституции РФ) декларировано единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Понятие "система" (от греч. ) определяют как соединение факторов, явлений в одно законченное целое, согласно принципам или закону, либо как совокупность частей, связанных общей функцией. Под системой органов исполнительной власти понимаются совокупность этих органов и их вертикально-горизонтальные взаимоотношения, определяющиеся на основе разграничения компетенции между ними. Образование единой системы исполнительной власти (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ) относится к компетенции Российской Федерации (ст. ст. 71, 78 Конституции РФ).

Каждая система, в том числе и система органов исполнительной власти в Российской Федерации, имеет собственную структуру (от лат. structura - строение, расположение, порядок), под которой понимается строение, внутреннее устройство. Под структурой органа исполнительной власти понимаются строение и внутренняя форма организации системы, выступающая как единство устойчивых взаимосвязей между ее элементами.

Структурный характер системы органов исполнительной власти позволяет, с одной стороны, сформулировать на основе признаков и функций каждого входящего в нее органа признаки и функции системы в целом, с другой - определить место любого органа исполнительной власти и характер его взаимоотношений с другими элементами системы.

Под органом исполнительной власти следует понимать самостоятельный и независимый орган государственной власти, включенный в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, имеющий собственное системно-структурное устройство и обладающий определенной совокупностью полномочий исполнительно-распорядительного характера, действующий на основании законодательства, а также положений, разрабатываемых вышестоящими органами исполнительной власти, собственных норм, финансируемый из федерального либо регионального бюджета.

Концептуальное единство системы органов исполнительной власти в РФ определяется неразрывной связью полномочий (ст. ст. 71, 72 Конституции РФ) федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Они функционируют в соответствии со ст. 77 (ч. 2) Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. То есть функциональное единство системы органов исполнительной власти в Российской Федерации основывается на взаимодействии двух уровней органов исполнительной власти (федеральных и субъектов Федерации).

Так как исполнительная власть субъектов Федерации входит в состав системы исполнительной власти Российской Федерации полномочиями по предметам совместного ведения (ст. 72 Конституции РФ), то полномочия собственного ведения (ст. 73 Конституции РФ) субъектом РФ осуществляются исключительно органами исполнительной власти субъекта Федерации.

В компетенцию Председателя Правительства РФ по формированию системы органов исполнительной власти входят: внесение предложений о структуре федеральных органов исполнительной власти (п. 1 ст. 112 Конституции РФ); внесение на рассмотрение Президенту РФ кандидатур на должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров (п. 2 ст. 112 Конституции РФ). Указами Президента РФ создаются, упраздняются, сливаются и разделяются министерства и ведомства, осуществляются их преобразование и переименование. В соответствии с ними Правительство РФ устанавливает функции и полномочия преобразованных и вновь созданных федеральных органов исполнительной власти, а также уточняет и утверждает положения и регламенты о действующих органах в целях обеспечения или реализации государственной политики в установленных сферах ведения.

Структура федеральных органов исполнительной власти во всех президентских указах включает Правительство РФ, а также сгруппированный по видам перечень (в алфавитном порядке) федеральных органов исполнительной государственной власти. Например, по состоянию на 21 мая 2012 г. насчитывалось 79 федеральных органов исполнительной власти <1>. Из них 20 органов относятся к федеральным органам исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, 47 органов - это федеральные органы исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, еще 12 федеральных органов исполнительной власти подчинены непосредственно Правительству РФ. При этом около 39 федеральных органов исполнительной власти наделены функцией по нормативно-правовому регулированию в установленных для них сферах деятельности, более 40 федеральных органов исполнительной власти обладают определенными функциями контроля и надзора.

--------------------------------

<1> Данные о федеральных органах исполнительной власти приведены в Указе Президента РФ "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти".

Федеральные органы исполнительной власти разделены на три группы:

- имеющие территориальные органы межрегионального уровня, наделенные правоприменительными функциями и полномочиями по управлению деятельностью нижестоящих территориальных структур этих органов;

- имеющие территориальные органы межрегионального и иного уровня, которые размещаются во всех центрах или в части центров федеральных округов;

- имеющие территориальные органы, которые имеют обособленную сферу ведения, а также не имеющие территориальных органов.

Федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, и "схема их территориального размещения устанавливаются не Правительством РФ, а главой государства" <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Правительства РФ от 12 августа 2000 г. N 592 "О взаимодействии Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 34. Ст. 3473.

Порядок создания и функционирования территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, в том числе на уровне федерального округа, закреплен в:

- Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации";

- Постановлении Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 30 "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" <1>;

--------------------------------

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 4. Ст. 305.

- Постановлении Правительства РФ от 28 июля 2005 г. N 452 "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти" <1>;

--------------------------------

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 31. Ст. 3233.

- Постановлении Совета Министров - Правительства РФ от 27 мая 1993 г. N 491 "О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации" <1>;

--------------------------------

<1> Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993 N 22. Ст. 2032.

- правовых актах федеральных органов исполнительной власти.

Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, как правило, создаются в виде окружных, межрегиональных (территориальную подведомственность традиционно составляют территории граничащих между собой двух и более субъектов РФ или части их территорий), региональных (в границах субъекта РФ), межрайонных, районных или городских органов.

Создание на территории России восьми федеральных округов и института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах повлекло за собой изменение в размещении многих федеральных территориальных органов (перестройка по окружному принципу) исполнительной власти, равно как и не относящихся к ней <1>.

--------------------------------

<1> См.: Макарова Т.Б. О казусах правовой регламентации и правоприменительной практики формирования территориальных федеральных органов исполнительной власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 11. С. 10 - 12.

Сложная системно-структурная организация "вертикали" исполнительной власти в Российской Федерации обладает рядом недостатков, порождающих тенденции функциональной фрагментарности, перегруженности и дублирования, что и обусловливает:

- разобщенность между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации;

- статусную неопределенность между территориальными федеральными органами в субъектах и органами исполнительной власти субъектов Федерации.

§ 3. Правительство Российской Федерации

Единую систему органов исполнительной власти (ст. 110 Конституции РФ) возглавляет Правительство РФ. Назначение Председателя Правительства РФ (ч. 1 ст. 111 Конституции РФ) - одно из важнейших конституционных полномочий Президента РФ.

С учетом правовых позиций Конституционного Суда РФ, сформулированных при толковании ст. 111 Конституции РФ <1>, назначение Председателя Правительства РФ производится исключительно по усмотрению Президента РФ. Председатель Правительства РФ назначается с согласия Государственной Думы РФ (ч. 1 ст. 103 Конституции РФ).

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. N 28-П "По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 52. Ст. 6447.

Внесение кандидатуры в Государственную Думу происходит:

- не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента РФ (ч. 2 ст. 111 Конституции РФ);

- не позднее двухнедельного срока после отставки Правительства РФ, если таковая имела место;

- в течение недели со дня отклонения Государственной Думой кандидата на этот пост (ч. 3 ст. 111 Конституции РФ).

В Постановлении Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания" <1> подробно определена процедура дачи согласия Государственной Думой Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ. Установленный срок для рассмотрения кандидатуры Государственной Думой - в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре. Троекратное отклонение Государственной Думой предложенной Президентом РФ кандидатуры Председателя Правительства РФ влечет роспуск Государственной Думы. Президент РФ вправе по своему усмотрению вносить одну и ту же повторно либо разные кандидатуры.

--------------------------------

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 7. Ст. 801.

Утверждение кандидатуры Государственной Думой не является реальным проявлением механизма "сдержек и противовесов", носит формальный характер в силу того, что Президент РФ вправе повторно предложить Государственной Думе ранее отклоненную кандидатуру, при этом Государственная Дума свою кандидатуру представить не может. Формальность утверждения подчеркивается тем, что в случае троекратного отклонения Президент РФ распускает Государственную Думу и назначает новые ее выборы. Если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ, Президент РФ в течение семи дней принимает решение о роспуске Государственной Думы РФ или об отставке Правительства РФ. Но существует конституционная коллизия: если Государственная Дума выразила недоверие Правительству РФ дважды в первый год исполнения своих полномочий (ч. 3 ст. 109 Конституции РФ), то она не может быть распущена, так как в соответствии со ст. ст. 111, 117 Конституции РФ Государственная Дума не может быть распущена в течение года после ее избрания. Если Думу нельзя распускать, значит, Правительство РФ надо отправить в отставку. Не исключено, что Президент РФ этого тоже не сделает, в этом случае события выходят за рамки конституционного регулирования, и возможно, в течение длительного времени, до решения кризиса, будет осуществляться исполнение обязанностей Председателя Правительства РФ лицом, назначенным Президентом РФ.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 11 ноября 1999 г. N 15-П "По делу о толковании статей 84 (пункт "б"), 99 (части 1, 2 и 4) и 109 (часть 1) Конституции Российской Федерации" отметил, что роспуск Государственной Думы, как конституционно-правовой способ разрешения возможных конфликтов между Президентом РФ и Государственной Думой при формировании Правительства РФ или отказе последнему в доверии, преследует конституционную цель - обеспечить своевременное формирование Правительства РФ или соответственно продолжение функционирования Правительства РФ, поддерживаемого Президентом РФ вопреки недоверию, выраженному Государственной Думой. Конституционный Суд РФ в том же решении отметил и превентивное значение конституционно-правовых последствий возможного роспуска Государственной Думы, заключающееся в том, что они призваны "удерживать Президента РФ и Государственную Думу от необоснованных конфликтов, препятствующих согласованному функционированию и взаимодействию органов государственной власти" <1>.

--------------------------------

<1> Дзидзоев Р.М., Степаненко Д.М. Институт роспуска представительного органа государственной власти в России // Право и политика. 2006. N 9. С. 57.

Члены Правительства РФ и руководители иных органов исполнительной власти Российской Федерации назначаются Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ (ст. 112 Конституции РФ и ст. ст. 7, 8 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"). Предложение Председателя Правительства РФ (ст. 112 Конституции РФ) о назначении членов Правительства РФ вносится Президенту РФ не позднее недельного срока после его назначения одновременно с предложениями о структуре федеральных органов исполнительной власти. После утверждения указом Президента РФ системы и структуры, в соответствии с практикой, следуют предложения о персональном составе, о назначении заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров и иных руководителей органов государственной власти.

Законодательно определен состав Правительства РФ как коллегиального органа, в который входят: Председатель Правительства РФ, его заместители, федеральные министры. Расширение состава Правительства РФ возможно путем придания статуса федерального министра руководителям федеральных органов исполнительной власти, не являющихся министерствами. На практике эти вопросы решаются указами Президента РФ, определяющими структуру федеральных органов исполнительной власти.

В рамках системы "разделения властей" (ст. 10 Конституции РФ) Правительству РФ отводится роль органа, отвечающего за экономические, социально-культурные, инновационные, технические и иные показатели развития страны. Положение Правительства РФ как высшего исполнительного органа государственной власти России обеспечивается его полномочиями и функциями, закрепленными в гл. 6 Конституции РФ и конкретизированными в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации".

Конституция РФ (ст. 113) устанавливает, что Председатель Правительства РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральным законодательством и указами Президента РФ определяет основные направления деятельности Правительства РФ.

Порядок деятельности Правительства РФ определяется Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" и конкретизируется в Постановлении Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260 "О Регламенте Правительства РФ и Положении об Аппарате Правительства РФ" <1>.

--------------------------------

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 23. Ст. 2313.

В структуре Правительства РФ выделяется такой орган, как Президиум Правительства РФ. Вопрос об образовании Президиума подлежит решению исключительно на заседании Правительства РФ. Этот орган оперативного руководства предусмотрен в ст. 29 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" для решения оперативных вопросов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Правительства РФ от 16 мая 2008 г. N 371 "Об образовании Президиума Правительства РФ" (с изм. и доп.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 20. Ст. 2370; 2009. N 1. Ст. 165.

Правительство РФ осуществляет свою подзаконную деятельность и реализует полномочия во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ и собственного подзаконного правотворчества в виде постановлений, решений и распоряжений, принимаемых в пределах своих конституционных полномочий. Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению на всей территории РФ, носят нормативный и ненормативный (индивидуально-правовой) характер и не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, указам Президента РФ. Кроме правовых актов Правительство РФ вправе принимать обращения, заявления и иные акты, не имеющие юридического характера. Постановления и распоряжения Правительства РФ, противоречащие Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ, могут быть отменены Президентом РФ (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ).

Закрепив относительную самостоятельность исполнительной власти, Конституция РФ вместе с тем сохранила за Президентом РФ возможность кардинально влиять на руководство исполнительной властью в целом. Достаточно сказать, что в семи из восьми статей гл. 6 Конституции РФ закреплено непосредственное или опосредованное участие Президента РФ в работе Правительства РФ, определении его организационных и функциональных прерогатив.

Проблемы соотношения и взаимодействия президентской и исполнительной власти обусловлены целым рядом причин, первая из которых связана с конституционным статусом главы государства, а именно с неопределенностью его места в системе органов государственной власти, с недостаточной детализацией его полномочий, с наличием так называемого набора скрытых полномочий <1>, а также с правовой неопределенностью механизма взаимных связей Правительства РФ и Президента РФ в рамках единой системы исполнительной власти. Как следствие, мы имеем "незавершенный характер исполнительной власти, в особенности Правительства РФ, его слабость и подконтрольность Президенту РФ" <2>.

--------------------------------

<1> Краснов М.А. Россия как полупрезидентская республика: проблемы баланса полномочий // Государство и право. 2003. N 10. С. 16 - 23.

<2> Гончаров В.В. Проблемы соотношения и взаимодействия президентской и исполнительной власти в России // Юридический мир. 2008. N 4. С. 29.

Ответственность Правительства РФ за проведение эффективной социально-экономической политики не представляется нам абстракцией или сугубо теоретической конструкцией. Перечень полномочий Правительства РФ свидетельствует о том, что оно выступает полноценным носителем исполнительной власти, главным образом в социально-экономической сфере. Правительство РФ полностью отвечает за результаты управленческой деятельности в этой области. Что же касается обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, то в этих сферах приоритет руководства, а следовательно, и ответственности, несомненно, за Президентом РФ. Образно говоря, глава государства осуществляет здесь "верховное управление".

Аппарат Правительства РФ выполняет весьма важные и ответственные функции. Под ним понимаются государственные структуры, создаваемые государственными органами для осуществления консультационных, вспомогательных, технических и других функций и не наделяемые непосредственно властными полномочиями. Его деятельность регламентируется Постановлением Правительства РФ "О Регламенте Правительства РФ и Положении об Аппарате Правительства РФ". Аппарат Правительства РФ включает по численности небольшой состав госслужащих, но при этом каждый из федеральных органов исполнительной власти обеспечивается непосредственно подчиненным ему аппаратом каждого органа исполнительной власти субъекта Федерации, что и создает в совокупности многочисленный административный аппарат государства, который в настоящее время имеет излишний объем.

Отставка Правительства РФ может быть принята Президентом РФ в любой момент при утрате доверия, отставка является коллективной (всего Правительства РФ в целом). Председатель Правительства РФ может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии (ч. 4 ст. 117 Конституции РФ). Президент РФ вправе самостоятельно принять решение об отставке Правительства РФ (ч. 2 ст. 117 Конституции РФ). Но по поручению Президента РФ Правительство РФ продолжает действовать до формирования нового состава (ч. 4 ст. 35 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"). При объявлении Президентом РФ отставки Правительства РФ его Председатель освобождается от должности, одновременно назначается на должность исполняющий обязанности Председателя Правительства РФ (ст. 7 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации").

§ 4. Исполнительная власть в субъектах Федерации

Федеральное законодательство стремится, с одной стороны, обеспечить единообразие в правовом регулировании организационных, структурных, компетентно-функциональных элементов в деятельности органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации, с другой - предоставить возможность субъектам Федерации проявить самостоятельность в выборе средств и методов построения системы органов государственной исполнительной власти. Учреждение своих органов государственной исполнительной власти является обязанностью каждого субъекта Федерации в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Предусматривается возможность образования целостной системы органов исполнительной власти, финансирование деятельности которых осуществляется за счет средств бюджета субъекта Федерации. Это обеспечивает в одной системе исполнительной власти РФ возможность органам исполнительной власти субъектов Федерации образовать собственную подсистему. Всю систему региональных органов исполнительной власти возглавляет высший исполнительный орган, высшее должностное лицо субъекта Федерации (губернатор, глава администрации и т.д.), избираемое гражданами Российской Федерации, проживающими на территории данного субъекта Федерации, на срок не более пяти лет, которое не может замещать указанную должность более двух сроков подряд.

К числу элементов системы органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации относятся органы власти, которые обладают особенностями, заключающимися в том, что они, будучи самостоятельными организациями, не входят в состав органов исполнительной власти субъектов Федерации, при этом их главной задачей является обеспечение выполнения задач и функций органами исполнительной власти субъекта Федерации. Конкретная структура органов исполнительной власти субъекта Федерации зависит от стоящих перед ними задач. В этот блок включены: структуры юридического, материально-технического, финансового, информационного обеспечения деятельности органов исполнительной власти, аппарат правительства, администрация президента (губернатора), секретариаты указанных органов и т.д.

Организация системы органов исполнительной власти субъектов Федерации регулируется в основном их конституциями (уставами), но правовая практика указывает и на иные нормативные правовые акты по организации исполнительной власти субъектов Федерации, перечень которых составляет значительный объем и не подлежит к унификации. К таким правовым актам относятся: закон о системе исполнительных органов государственной власти субъекта РФ; закон о структуре исполнительных органов государственной власти субъекта РФ; закон о схеме управления в субъекте Федерации; закон о статусе высшего должностного лица субъекта РФ; закон о статусе и структуре высшего исполнительного органа государственной власти региона; закон о региональном органе исполнительной власти; указ, постановление, распоряжение высшего должностного лица или высшего исполнительного органа субъекта РФ, определяющие систему и структуру исполнительных органов государственной власти; указ или постановление, определяющие перечень региональных органов исполнительной власти; положения об отдельных видах органов исполнительной власти; иные подзаконные акты, посвященные отдельным вопросам организации и деятельности исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Взаимодействие Правительства РФ с органами исполнительной власти субъектов РФ предусматривается в ст. ст. 43, 44 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации". Этого явно недостаточно для его надлежащего обеспечения, необходимо расширить полномочия Правительства РФ "по разрешению споров и устранению разногласий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации" <1>.

--------------------------------

<1> Акчурина А.В. Взаимодействие федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 14.

В системе органов исполнительной власти субъектов Федерации существуют органы "двойного" подчинения, обладающие двойственной природой в силу особенностей организации управления той или иной сферой. Помимо таких органов специальный режим двойного подчинения может быть установлен путем делегирования федеральными органами исполнительной власти части своих функций и полномочий исполнительным органам власти субъектов Федерации. Отличительной особенностью этого режима является временный (срочный) характер, и "вопросы необходимости их организации, правового статуса пока не получили единообразного правового разрешения" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Барциц И.Н. Конституционно-правовое обеспечение реформы государственного управления // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 24. С. 2 - 10; Черкасов К.В. Некоторые вопросы организации и перспективы функционирования органов государственной власти и управления на уровне федерального округа // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 16. С. 12 - 15; Глигич-Золотарева М.В., Першин Е.В. Актуальные вопросы разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами РФ // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 2. С. 9 - 19.

Принцип двойного подчинения органов исполнительной власти субъектов Федерации не отвечает федеративной природе российской государственности и системной конструктивности управления, размывая их обязанности и ответственность за принимаемые решения. Важно учитывать, что ключевыми аспектами взаимодействия между исполнительными органами являются организация структуры, осуществление контроля, ограничение вмешательства федеральных органов исполнительной власти в компетенцию субъектов Федерации. Наличие централизованного и децентрализованного аспектов в организации исполнительной власти "требует в практике административного управления адекватного отражения законов общественного развития в целях предотвращения в обществе диспропорций, противоречий, конфликтов" <1>. Для этого необходимо определить тот баланс централизации и децентрализации, который позволит учитывать интересы и потребности различных уровней исполнительной власти при решении наиболее сложной и в то же время всегда актуальной задачи для любой федеративной системы - разграничения предметов ведения и полномочий.

--------------------------------

<1> См.: Пикулькин А.В. Система государственного управления: Учебник для вузов. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2004. С. 8 - 15.

§ 5. Роль исполнительной власти в правотворчестве

Правотворчество есть форма государственной деятельности, направленная на создание правовых норм, а также на их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену. Правительству РФ принадлежит право законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ), реализуемое посредством внесения законопроектов в Государственную Думу и участия его представителей в процессе прохождения законопроектов через палаты Федерального Собрания. Правительство РФ становится одним из основных участников законотворческой деятельности. Ему, естественно, должна принадлежать ведущая роль и в обеспечении научных основ законотворчества в Российской Федерации. Общая мировая тенденция показывает: из 69 зарубежных государств в 33 правительства вносят в парламент от 90 до 100% законопроектов, еще в 22 - более 50%. Исключительно высока результативность прохождения через парламент именно правительственных законопроектов: из 60 зарубежных государств в 42 парламенты одобряют от 90 до 100% законопроектов, в 9 - от 80 до 89%, в 4 - от 70 до 79% законопроектов <1>. Правительство лучше других субъектов власти информировано о том, какое законодательное обеспечение необходимо для проводимой им политики и каковы текущие потребности в изменении законодательства <2>. Иные субъекты законодательной инициативы, исключая президента, не обладают возможностями правительства, на которое "работают целые институты" <3>.

--------------------------------

<1> Лафитский В.И. Законодательный процесс // Очерки конституционного права иностранных государств: Учебное и науч.-практ. пособие / Отв. ред. Д.А. Ковачев. М., 1999. С. 188.

<2> Селезнев Г.Н. Вся власть - закону! (Законодательство и традиции указного права в России). М., 1997. С. 25.

<3> Селезнев Г.Н. Ни нам, ни Президенту не нужен розовый сироп // Российская газета. 2002. 14 февр.

Особо значимая роль в законотворческой деятельности Правительства РФ (ст. 114 Конституции РФ) осуществляется в бюджетной сфере и заключается в том, что без Правительства РФ бюджет страны не может быть принят <1>. Элемент двойственной роли Правительства РФ в законодательном процессе состоит в том, что оно, с одной стороны, является самостоятельным субъектом права законодательной инициативы, с другой стороны (ч. 3 ст. 104 Конституции РФ), дает заключения по вносимым остальными субъектами этого права в Государственную Думу финансовым законопроектам <2>, и в случае отрицательного заключения принятие этих законопроектов Государственной Думой не допускается. В этом же русле лежат полномочия Правительства РФ направлять в палаты Федерального Собрания (ч. 3 ст. 104 Конституции РФ, ст. 36 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации") официальные отзывы - письменные заключения на рассматриваемые палатами федеральные законы и законопроекты о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и на другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Кроме законопроектов Правительство РФ вправе вносить в Государственную Думу поправки к законопроектам, принятым в первом чтении, независимо от инициаторов этих законопроектов.

--------------------------------

<1> См.: Шувалов И.И. Законотворческая деятельность Правительства России: содержание и приоритеты // Журнал российского права. 2004. N 4. С. 25 - 28.

<2> См.: Котелевская И.А. Взаимодействие властей в законотворчестве: разногласия и поиски компромисса // Проблемы парламентского права России / Центр конституционных исследований Московского общественного научного фонда. М., 1996. С. 63.

Для представления и защиты законопроектов и позиций Правительства РФ по заключениям, поправкам и официальным отзывам поручением Председателя Правительства РФ или одного из его заместителей в палаты парламента может быть направлен специальный представитель. Кроме того, члены Правительства РФ вправе присутствовать и выступать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий в соответствии с регламентами палат парламента. Взаимодействие Правительства РФ с палатами Федерального Собрания РФ организуется членами Правительства РФ и полномочными представителями Правительства РФ в Совете Федерации и Государственной Думе, назначаемыми Правительством РФ.

В то же время правотворчество (т.е. создание совокупности правовых норм, установлений, предписаний) - это не только собственно законотворчество, хотя оно и составляет сердцевину правотворчества. Для исполнительной власти подзаконное правотворчество играет первостепенную роль, так как издание нормативных актов составляет значимый объем правовых форм исполнительно-распорядительной деятельности. Правотворчество - это организационно оформленная, установленная процедурная деятельность государственных органов и должностных лиц по изданию, переработке, отмене нормативно-правовых актов. Оно включает широкий спектр правовых актов, норм и предписаний, касающихся различных сфер и отраслей управления.

Нормативный правовой акт органа исполнительной власти - это письменный официальный документ, принятый в определенной форме соответствующим органом (должностным лицом) в пределах его компетенции, оптимально регулирующий общественные отношения, на регулирование которых он направлен, обладающий государственно-властным характером и разрешающий конкретный вопрос или дело. Это обусловливает важное место и особую роль правовых актов органов исполнительной власти в механизме государственного управления как системы средств правового воздействия на общественные отношения по обеспечению функционирования и развития общества и государства, особенно в основных сферах и отраслях общественной жизни: экономика; социальная инфраструктура; оборона и безопасность; правоохранительная сфера; сфера межотраслевого управления и др. Правотворчество при реализации функций государственного управления предопределяет создание большого объема подзаконных правовых актов такими органами исполнительной власти, как Правительство РФ, правительства республик в составе РФ, федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства), администрации субъектов Федерации.

Комплексно рассмотреть данную тему следует отдельно в специальной учебной литературе. Поэтому представим схему правотворческой деятельности органов исполнительной власти в более или менее обобщенном виде, отправляясь от органов исполнительной власти, ее осуществляющих, и соответствующих сфер и объектов управления, в которых она осуществляется.

Во-первых, это органы общей компетенции - Правительство РФ, а на уровне субъектов РФ - правительства, кабинеты (советы) министров республик, администрации краев, областей и других субъектов РФ. Органы общей компетенции издают нормативные акты, постановления, иные виды актов по общим вопросам управления, а также по отдельным отраслевым и межотраслевым направлениям и "блокам".

Особенно значительной и объемной является правотворческая деятельность Правительства РФ. Правительство РФ издает нормативные постановления и иные акты, среди которых встречаются и распоряжения по общим, наиболее актуальным вопросам управления и отдельным отраслевым и межотраслевым сферам (по таким, например, как ставки таможенных пошлин; ликвидация последствий стихийных бедствий; в области труда и социального развития; по различным аспектам управления в экономической сфере и др.).

Во-вторых, это правотворческая деятельность отраслевых и функциональных (межотраслевых) органов исполнительной власти. Среди них в рассматриваемом направлении выделяются министерства РФ (экономического развития и торговли, финансов, по налогам и сборам); Центральный банк РФ; правоохранительные органы исполнительной власти (МВД РФ, ФСБ РФ, Министерство юстиции РФ) и др.

В-третьих, большой объем правотворческой деятельности в межотраслевой сфере выполняют соответствующие федеральные службы, федеральные агентства и иные органы исполнительной власти, которые осуществляют межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. В целом образуется и функционирует большой массив отраслевого и межотраслевого правотворчества, существенного и чрезвычайно важного для обеспечения эффективной жизнедеятельности в сферах и отраслях управления в современный период.

Нормативные правовые акты федеральными органами исполнительной власти издаются только в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Проекты нормативных правовых актов должны соответствовать правилам их подготовки, утвержденным компетентными органами и (или) должностными лицами. На федеральном уровне такие правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти утверждаются Правительством РФ, самими министерствами, ведомствами и федеральными службами на основе Постановления Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" <1>, а также Приказа Минюста России от 4 мая 2007 г. N 88 "Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" <2>. На уровне субъектов РФ действуют собственные правила, установленные в региональных законах либо иных нормативных правовых актах, но в рамках общих федеральных условий.

--------------------------------

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 33. Ст. 3895.

<2> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 23.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти и субъектов Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, имеющие межведомственный характер или устанавливающие правовой статус организаций, подлежат регистрации в Министерстве юстиции РФ.

Порядок вступления в силу правовых актов федеральных органов исполнительной власти установлен Указом Президента РФ "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти".

Выводы

Исполнительная власть - это разновидность государственной власти, одна из ее ветвей, обладающая особыми властным полномочиями для воздействия на функционирование всех "клеточек" государственного и общественного "организма". В пределах ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Орган исполнительной власти - это составная часть механизма (системы) исполнительной власти; действует в сфере исполнительной власти; выступает по поручению и от имени государства (Российской Федерации, республики в составе Российской Федерации); осуществляет деятельность исполнительного и распорядительного характера; обладает собственной компетенцией; имеет свою структуру, применяет присущие ему формы и методы деятельности.

К органам исполнительной власти относятся: Правительство РФ, федеральные министерства, федеральные агентства, федеральные службы, правительства, министерства и администрации субъектов в составе РФ. Главной задачей органов исполнительной власти является реализация Конституции РФ, законов, указов Президента РФ, решений вышестоящих органов исполнительной власти.

Правительство РФ является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы. Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" установлены правовая основа и основные принципы деятельности Правительства РФ; порядок назначения и освобождения от должности Председателя Правительства РФ; общие вопросы руководства федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти; общие и специальные полномочия Правительства РФ в различных сферах (экономика, бюджетная, финансовая, кредитная и денежная политика; социальная и т.д.).

Правительство РФ руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, контролирует их деятельность, а также вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов.

Структура федеральных органов исполнительной власти определяется Президентом РФ. В соответствии с Указом Президента РФ от 21 мая 2012 г. N 636 в Российской Федерации существуют следующие виды федеральных органов исполнительной власти: министерства, федеральные службы и федеральные агентства Российской Федерации.

В субъектах Федерации установление системы органов исполнительной власти осуществляется на основании конституций (уставов), законов и иных правовых актов субъектов Федерации и реализуется органом или должностным лицам субъекта Федерации, обладающим соответствующей компетенцией.

Возглавляет исполнительную власть субъекта Федерации высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), избираемое гражданами Российской Федерации, проживающими на территории субъекта Федерации и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Государственное управление как процесс требует принятия управленческих решений, и нормотворчество органов исполнительной власти направлено на нормативное обеспечение действия закона, т.е. на его исполнение. Нормотворческая компетенция органа исполнительной власти - это совокупность предметов ведения (сфера общественных отношений), которые в рамках своих полномочий вправе урегулировать данный орган исполнительной власти путем издания (принятия, изменения, отмены) нормативных правовых актов.

Законодательная деятельность Правительства РФ основана на нормах Конституции РФ, которая наделила Правительство РФ большими полномочиями по воздействию на законодательный процесс, а также установила, что законопроекты о бюджете, введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены Правительством РФ или только при наличии заключения Правительства РФ. Правительство РФ как исполнительный орган общей компетенции вправе издавать постановления и распоряжения по широкому кругу вопросов, входящих в его компетенцию, а нормы отдельных федеральных законов и указов Президента РФ уточняют характер его правотворческих полномочий, содержат предписания о принятии постановлений по конкретным вопросам. Реализация Правительством РФ своих полномочий в различных сферах предполагает не только принятие "вторичных" по отношению к закону и указам Президента РФ актов, но и установление новых норм права (прямо не предусмотренных законом) в пределах его компетенции.

Правотворческая компетенция органа исполнительной власти осуществляется по предметам ведения в рамках его полномочий принятием, изменением, отменой нормативных правовых актов в установленном порядке.

Контрольные вопросы

1. Что такое исполнительная власть и каковы ее специфические черты?

2. Каковы особенности конституционного регулирования исполнительной власти в Российской Федерации?

3. Что такое система органов исполнительной власти и ее признаки?

4. Какова структура исполнительной власти в Российской Федерации?

5. Что такое орган исполнительной власти? Какие признаки ему присущи?

6. Какие виды органов исполнительной власти существуют в России на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации?

7. По каким критериям следует проводить классификацию органов исполнительной власти?

8. Каково влияние главы государства на систему исполнительной власти в Российской Федерации?

9. Какими полномочиями в сфере исполнительной власти наделены Президент РФ и руководители республик в составе Российской Федерации?

10. Охарактеризуйте конституционный статус Правительства РФ.

11. Какова роль Правительства РФ в осуществлении законодательного процесса?

12. Какова роль исполнительной власти Российской Федерации в осуществлении правотворчества?

Литература

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., с учетом поправок, внесенных Законами РФ от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ и N 7-ФКЗ) // Российская газета. 2009. 21 янв. N 7.

2. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФЗ "О Правительстве Российской Федерации" (в ред. от 28 декабря 2010 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 51. Ст. 5712; 2011. N 1. Ст. 1.

3. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (в ред. от 25 декабря 2008 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 11. Ст. 945; 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6366.

4. Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" (в ред. от 21 мая 2012 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 20. Ст. 2290; 2012. N 22. Ст. 2754.

5. Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" (в ред. от 17 ноября 2011 г. N 1505) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 22. Ст. 2663; 2011. N 47. Ст. 6621.

6. Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" (в ред. от 29 ноября 2012 г. N 1235) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 33. Ст. 3895; 2012. N 49. Ст. 6880.

7. Приказ Минюста России от 4 мая 2007 г. N 88 "Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" (в ред. Приказа Минюста РФ от 26 мая 2009 г. N 155) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 23; Российская газета. 2009.

8. Постановление Конституционного Суда РФ