Меры защитного характера (специальные защитные, антидемпинговые, компенсационные меры при импорте товаров).

Как отмечалось выше, вопросы введения защитных мер при импорте товаров регламентируются целым рядом международно-правовых соглашений в рамках ВТО и ЕврАзЭС, а также национальным законодательством. При этом центральное место в этой системе занимает специальный Закон "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров" <455>. Он создает развернутую законодательную базу для защиты экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами. В Законе достаточно полно определены специальные, антидемпинговые, компенсационные меры защиты отечественной промышленности от причинения ущерба массированным импортом, демпинговым импортом и импортом товаров, при производстве и экспорте которых предоставлялись субсидии, основные условия и принципы их применения, а также проведения расследования, предшествующего введению этих мер. Закон определяет также условия, при которых в целях защиты экономических интересов Российской Федерации могут вводиться количественные ограничения импорта или экспорта товаров <456>.

--------------------------------

<455> Данный Закон практически полностью заменил Федеральный закон от 14 апреля 1998 г. "О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами".

<456> Ячеистова Н.И. Указ. соч. С. 283.

В Законе о специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров включена так называемая "антимонопольная оговорка", предусматривающая в некоторых случаях обязанность органа, проводящего расследование, предшествующее введению защитных мер, получение заключения антимонопольного органа о последствиях влияния указанных мер на конкуренцию на внутреннем рынке Российской Федерации. Главная цель этой "антимонопольной оговорки" - воспрепятствовать превращению мер торговой политики в меры необоснованного протекционизма. Если предприятие, требующее введения ограничительных мер по импорту, уже имеет существенную долю на отечественном рынке, то введение дополнительных мер ограничения конкуренции по импорту может повлечь негативные последствия для внутреннего рынка. В связи с этим должно учитываться мнение антимонопольного органа о целесообразности введения таких мер <457>.

--------------------------------

<457> Там же. С. 284.

Антидемпинговая мера - мера по противодействию демпинговому импорту, которая применяется посредством введения антидемпинговой пошлины, в том числе предварительной антидемпинговой пошлины, или одобрения ценовых обязательств, принятых экспортером. Под антидемпинговой пошлиной понимается, в свою очередь, пошлина, которая применяется при введении антидемпинговой меры и взимается таможенными органами независимо от взимания ввозной таможенной пошлины.

Компенсационная мера определяется как мера нейтрализации воздействия специфической субсидии иностранного государства (союза иностранных государств) на отрасль российской экономики, применяемую по решению Правительства Российской Федерации посредством введения компенсационной пошлины, в том числе предварительной компенсационной пошлины, либо одобрения обязательств, принятых уполномоченным органом субсидирующего иностранного государства (союза иностранных государств) или экспортером. При этом устанавливается, что компенсационная пошлина - это пошлина, которая применяется при введении компенсационной меры и взимается таможенными органами независимо от взимания ввозной таможенной пошлины.

Под специальной защитной мерой понимается мера по ограничению возросшего импорта на таможенную территорию Российской Федерации, которая применяется по решению Правительства Российской Федерации посредством введения импортной квоты или специальной пошлины, в том числе предварительной специальной пошлины. Специальная пошлина - это пошлина, которая применяется при введении специальной защитной меры и взимается таможенными органами независимо от взимания ввозной таможенной пошлины.

Полномочия по введению защитных мер распределяются между рядом органов власти национального российского и наднационального евразийского уровня.

До принятия Таможенного кодекса Таможенного союза и формирования единой таможенной территории стран-членов <458> введение защитных экономических мер было только национальной прерогативой. В соответствии с Законом о специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров полномочия по введению защитных мер были предоставлены Правительству России. Полномочия по подготовительной работе по введению таких мер, в том числе по проведению специальных расследований, предшествующих введению таких мер, были предоставлены специальному уполномоченному органу исполнительной власти, функции которого выполняло ранее Минэкономразвития России.

--------------------------------

<458> Решение Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 27.11.2009 N 17 "О Договоре о Таможенном кодексе Таможенного союза" (вместе с Договором о Таможенном кодексе Таможенного союза (подписан в г. Минске 27.11.2009)) // СЗ РФ. 2010. N 50. Ст. 6615 (Договор).

Среди других ключевых публичных субъектов старой модели регулирования отношений в данной области следует назвать, в частности, Комиссию Правительства Российской Федерации по защитным мерам во внешней торговле и таможенно-тарифной политике <459>, которая выступала координационным органом межведомственного взаимодействия при введении защитных мер во внешней торговле, а также, в частности, антимонопольный орган, основная функция которого состояла в подготовке заключений о последствиях влияния указанных мер на конкуренцию на внутреннем рынке Российской Федерации.

--------------------------------

<459> Положение о Комиссии Правительства Российской Федерации по защитным мерам во внешней торговле и таможенно-тарифной политике, утв. Постановлением Правительства России от 22 января 2008 г. N 20 // СЗ РФ. 2008. N 4. Ст. 272; распоряжение Правительства России от 23 января 2008 г. N 44-р "Об утверждении состава Комиссии Правительства Российской Федерации по защитным мерам во внешней торговле и таможенно-тарифной политике" // СЗ РФ. 2008. N 4. Ст. 295.

Формирование единой таможенной территории существенным образом изменило указанную модель. В основе новых подходов - формирование дуалистической системы регулирования защитных мер при импорте товаров. Реалии Таможенного союза не упразднили национальную систему введения защитных мер, но наряду с ним был установлен и наднациональный механизм. При этом актами стран-членов Таможенного союза были определены случаи применения национального и наднационального механизмов, а также порядок взаимодействия национального и наднационального регулирования и правоприменения в данной области. Кроме того, в связи с указанными изменениями Российской Федерацией были внесены определенные изменения и в национальную модель регулирования защитных мер. Начнем с последних.

Правительство РФ по-прежнему сохранило полномочия по введению защитных мер. Однако органом, ответственным за проведение расследований, предшествующих такому введению, было определено не Минэкономразвития России, а Министерство промышленности и торговли Российской Федерации <460>.

--------------------------------

<460> Постановление Правительства РФ от 05.06.2008 N 438 "О Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации" (ред. от 13.09.2013) // СЗ РФ. 2008. N 24. Ст. 2868.

В свою очередь Комиссия по защитным мерам во внешней торговле и таможенно-тарифной политике была упразднена и уступила место координатора в данной сфере вновь образованной Комиссии по экономическому развитию и интеграции <461>. К функциям Комиссии, в частности, отнесены вопросы координации защиты внутреннего рынка, в том числе путем применения инструментов таможенно-тарифного и нетарифного регулирования, а также осуществление ответных мер в области внешнеторговой деятельности на дискриминационные действия со стороны других государств. Кроме того, на Комиссию возложены, в частности, функции координации вопросов обеспечения экономической интеграции, осуществления взаимовыгодного сотрудничества Российской Федерации с государствами - участниками Содружества Независимых Государств и иных интеграционных объединений, созданных в рамках Содружества Независимых Государств, а также с Европейским союзом, форумом "Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество", Ассоциацией государств Юго-Восточной Азии и государствами - членами Организации Исламская конференция, обеспечения полноправного членства Российской Федерации во Всемирной торговой организации и Организации экономического сотрудничества и развития. Как следует из анализа названия и функционального содержания компетенции Комиссии, ее создание взамен Комиссии по тарифному регулированию отразило суть происходящих перемен - вхождение России в различные интеграционные объединения и развитие интеграционного курса на евразийском пространстве, в том числе формирование единой таможенной территории Таможенного союза и евразийского экономического пространства с участием России. В этих условиях решение вопросов, в частности, таможенно-тарифного регулирования и введения защитных мер, не может осуществляться вне контекста решения стоящих перед Россией интеграционных задач и проблем в целом. Отсюда и формирование новой Комиссии с новыми акцентами и коррекцией функций, целей, задач.

--------------------------------

<461> Постановление Правительства РФ от 30.12.2009 N 1166 "О Правительственной комиссии по экономическому развитию и интеграции" (ред. от 28.01.2013) (вместе с Положением о Правительственной комиссии по экономическому развитию и интеграции) // СЗ РФ. 2010. N 3. Ст. 303.

Согласно Договору о Евразийской экономической комиссии она осуществляет свою деятельность, в частности, в таких сферах, как таможенно-тарифное и нетарифное регулирование, установление торговых режимов в отношении третьих стран, конкурентная политика.

В Соглашении ЕврАзЭС о порядке применения специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер в течение переходного периода <462> определены критерии и случаи разграничения компетенции национального и наднационального уровней в области регулирования защитных мер, а также случаи и порядок взаимодействия органов указанных уровней для принятия согласованных решений. Системный анализ положений Соглашения позволяет выявить следующий механизм и элементы данной модели. Соглашение предусматривает, что защитные меры (специальные защитные, антидемпинговые, компенсационные) могут вводиться как на национальном, так и наднациональном уровнях. На национальном они вводятся уполномоченными органами стран - членов Таможенного союза, в том числе в России - Правительством РФ; на наднациональном - Евразийской экономической комиссией <463>.

--------------------------------

<462> Решение Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 19.11.2010 N 59 "О международных договорах в сфере применения специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер в Таможенном союзе в рамках ЕврАзЭС" (вместе с Соглашением о порядке применения специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер в течение переходного периода (заключено в г. Санкт-Петербурге 19.11.2010), Протоколом о порядке предоставления органу, проводящему расследования, сведений, содержащих, в том числе конфиденциальную информацию, для целей расследований, предшествующих введению специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер по отношению к третьим странам (подписан в г. Санкт-Петербурге 19.11.2010)) // Бюллетень международных договоров. 2011. N 6.

<463> С даты вступления в силу Договора о Евразийской экономической комиссии полномочия, которыми была наделена Комиссия Таможенного союза, передаются Евразийской экономической комиссии (ст. 39).

При этом важно обратить внимание, что процесс введения защитных мер имеет единую начальную, отправную точку как для национального, так и наднационального уровня. Комиссия не инициирует самостоятельно процесс введения защитных мер и не принимает непосредственно, минуя национальные органы, заявления производителей, ходатайствующих о введении защитных мер. Даже если производители зарегистрированы в более чем одном государстве - члене Таможенного союза, то такое заявление подается не в Комиссию, а также на национальном уровне - в уполномоченный орган государства - члена Таможенного союза, на территории которого зарегистрированы производители, на долю которых приходится большая часть в совокупном объеме производства аналогичного или непосредственно конкурирующего товара.

Принимая решение о введении защитных мер на таможенной территории в целом, Комиссия в качестве отправной точки использует решения о введении защитных мер, принятых национальными органами в отношении внутренних рынков отдельных государств-членов. При этом Соглашение определяет случаи, когда национальная защитная мера сохраняет национальный статус, а когда трансформируется в защитную меру в отношении таможенной территории Таможенного союза. Так, если на долю национальных производителей аналогичного или непосредственно конкурирующего товара приходится не менее 25 процентов от общего объема производства государств - членов Таможенного союза, то такая мера применяется в отношении импорта товара из третьих стран на единую таможенную территорию Таможенного союза на основе соответствующего решения Евразийской комиссии до окончания срока действия меры, установленного государством-членом, принявшим такую меру (ст. 2 Соглашения). И наоборот, если на долю национальных производителей аналогичного или непосредственно конкурирующего товаров приходится менее 25 процентов от общего объема производства государств - членов Таможенного союза, то такая мера может действовать до окончания срока ее действия в соответствии с законодательством соответствующего государства - члена Таможенного союза (ст. 5).

При этом, согласно ст. 12 Соглашения, до введения Комиссией защитных мер в отношении импорта товаров из третьих стран на единую таможенную территорию Таможенного союза государства - члены Таможенного союза применяют специальные защитные, антидемпинговые и компенсационные меры, введенные ранее в соответствии с законодательством государств - членов Таможенного союза, если иное не предусмотрено Соглашением и решениями Комиссии.

К вопросу о распределении регулирующих полномочий между национальными и наднациональными органами по вопросам защитных мер важно добавить, что Евразийская комиссия утверждает регламент проведения уполномоченными органами государств - членов Таможенного союза расследований, предшествующих введению специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер, и внесения предложений по результатам расследований в Комиссию. Таким образом, в рамках глобального евразийского пространства сформирована дуалистическая система экономического регулирования введения защитных мер при импорте товаров. Также в стадии формирования находятся дуалистические модели регулирования иных экономических отношений, в частности конкурентных отношений. По аналогии с опытом ЕС в наднациональную компетенцию евразийских органов передаются вопросы защиты конкуренции на рынках, выходящих за пределы одного государства-члена <464>.

--------------------------------

<464> Подробнее см.: Писенко К.А. Дуалистическая модель публично-правового регулирования экономических отношений в глобальных экономических межгосударственных союзах (на примере ЕврАзЭС и ЕС) // Всероссийская научно-практическая конференция "Глобализация и публичное право": Сборник. М.: РУДН, 2013 (в печати).

3. Меры антимонопольного контроля при введении таможенных тарифов и мер защитного характера в отношении импорта товаров в целях недопущения негативного влияния указанных мер на конкуренцию на внутреннем рынке Российской Федерации.

Как отмечалось выше, введение защитных мер во внешней торговле может способствовать внутреннему монополизму. В связи с этим Закон о защитных мерах предусматривает случаи, когда орган, уполномоченный на проведение расследования по вопросу необходимости введения защитных мер (в настоящее время - Министерство промышленности и торговли Российской Федерации), должен получать заключение национального антимонопольного органа, в котором последний указывает на наличие или отсутствие угроз для конкуренции на внутрироссийских рынках от введения защитных мер.

Часть 8 ст. 26 Закона о специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров устанавливает, что в случае, если в течение двух лет, непосредственно предшествующих дню начала расследования, на одного российского производителя, поддержавшего заявление, указанное в ч. 1 ст. 25 данного Закона <465>, приходится более чем 35% производства в Российской Федерации непосредственно конкурирующего товара (при проведении расследования, предшествующего применению специальной защитной меры) или аналогичного товара (при проведении расследования, предшествующего применению антидемпинговой меры или компенсационной меры) либо если общий объем импорта товара, являющегося объектом расследования, составляет менее чем 25% общего объема реализации данного товара и непосредственно конкурирующего товара (при проведении расследования, предшествующего применению специальной защитной меры) или данного товара и аналогичного товара (при проведении расследования, предшествующего применению антидемпинговой меры или компенсационной меры) на рынке Российской Федерации, орган, проводящий расследования, получает заключение федерального органа исполнительной власти в области антимонопольной политики о последствиях воздействия специальной защитной меры, антидемпинговой меры или компенсационной меры на конкуренцию на рынке Российской Федерации. Такое заключение должно быть представлено федеральным органом исполнительной власти в области антимонопольной политики в орган, проводящий расследования, в течение 30 календарных дней со дня поступления запроса органа, проводящего расследования. К этому запросу должны быть приложены материалы, указанные в ч. ч. 4 и 5 ст. 25 Закона о защитных мерах при импорте товаров.

--------------------------------

<465> Часть 1 ст. 25 Закона "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров" устанавливает, что расследование в целях установления наличия возросшего импорта и обусловленного этим серьезного ущерба отрасли российской экономики или угрозы причинения серьезного ущерба отрасли российской экономики, а также в целях установления наличия демпингового импорта или субсидируемого импорта и обусловленного этим ущерба отрасли российской экономики проводится органом, проводящим расследования, на основании заявления в письменной форме, поданного в соответствии с положениями указанной статьи, либо по собственной инициативе органа, проводящего расследования.

С указанным положением соотносятся положения, закрепленные в п. 6 ч. 2 ст. 23 Закона о защите конкуренции, которые устанавливают, что антимонопольный орган наделен полномочиями давать в установленном порядке заключения о последствиях воздействия специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер, последствиях изменения ставок таможенных пошлин на конкуренцию на товарном рынке Российской Федерации.

4. Меры нетарифного ограничения внешней торговли, не относящиеся к мерам защитного характера. Как уже отмечалось выше, среди таких мер можно назвать квотирование, технические барьеры на пути торговли, санитарные и фитосанитарные меры, процедуры лицензирования импорта, процедуры государственных закупок, процедуры таможенной оценки, предотгрузочная инспекция и др.

Так, в частности, согласно Закону об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности предусматриваются такие меры, как:

- количественные ограничения экспорта и импорта товаров (квотирование) в соответствии с международными договорами Российской Федерации, федеральными законами;

- разрешительный порядок экспорта и (или) импорта отдельных видов товаров, которые могут оказать неблагоприятное воздействие на безопасность государства, жизнь или здоровье граждан, имущество физических или юридических лиц, государственное или муниципальное имущество, окружающую среду, жизнь или здоровье животных и растений, в том числе определение перечня отдельных видов товаров, в отношении которых применяется такой порядок;

- лицензирование в сфере внешней торговли товарами и порядок формирования и ведения федерального банка выданных лицензий;

- наблюдение за экспортом и (или) импортом отдельных товаров и др.

Указанные меры, хотя не являются непосредственно мерами конкурентно-правового регулирования, предусмотренными антимонопольным законодательством, также оказывают косвенное воздействие на состояние конкурентной среды.

Итак, регулирование конкуренции и монополии во внешнеторговой деятельности реализуется посредством целого ряда механизмов. Представляется, что для эффективного решения проблем конкурентного регулирования на российских рынках и поддержки конкурентоспособности отечественного производства на зарубежных рынках важно соблюдение, в том числе, двух условий:

- наличия у компетентных органов в данной области квалифицированных знаний - целостного представления о системе механизмов внешнеторгового конкурентного регулирования во всем их многообразии, обладания всем арсеналом мер данного конкурентного регулирования для возможности выбора оптимального механизма или их эффективного сочетания;

- использования этого арсенала в интересах Российской Федерации, недопустимости необоснованного применения защитных мер во внешней торговле, не обусловленных указанными интересами.

Контрольные вопросы

1. Какие механизмы защиты используются государством от негативного воздействия иностранной конкуренции?

2. Перечислите основные нормативно-правовые акты, регулирующие конкурентно-правовые аспекты внешнеэкономической деятельности.

3. Дайте характеристику основным формам и методам регулирования внешнеэкономической деятельности от неблагоприятной иностранной конкуренции.

4. Раскройте полномочие антимонопольного органа в области введения защитных мер от неблагоприятной иностранной конкуренции.

Глава 14. ОСНОВЫ ПРАВОВЫХ КОНКУРЕНТНЫХ МЕХАНИЗМОВ

СТИМУЛИРОВАНИЯ И РАЗВИТИЯ КОНКУРЕНТНОЙ СРЕДЫ:

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПОДДЕРЖКИ И РАЗВИТИЯ МАЛОГО И

СРЕДНЕГО БИЗНЕСА, ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПРОГРАММЫ ДЕМОНОПОЛИЗАЦИИ

И РАЗВИТИЯ КОНКУРЕНТНОЙ СРЕДЫ, ПОНЯТИЕ,

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ, ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ

АДВОКАТИРОВАНИЯ КОНКУРЕНЦИИ

§ 1. Основы правовых конкурентных механизмов стимулирования

и развития конкурентной среды: общие вопросы.

Правовая поддержка малого и среднего предпринимательства

В научной литературе по конкурентному регулированию неоднократно высказывались суждения о том, что охранительное конкурентное, в том числе антимонопольное, законодательство является существенной, неотъемлемой, но не единственной частью конкурентного регулирования. Важное значение для развития конкурентной среды наряду с охранительными механизмами имеют также механизмы позитивного развития конкуренции через меры стимулирующего, поддерживающего бизнес характера (т.е. не охранительные, а созидательные, развивающие меры), в том числе такие, как правовая и экономическая поддержка малого и среднего бизнеса, адвокатирование конкуренции, разработка стратегических государственных программ, направленных на развитие конкурентной среды.

Государственная поддержка малого и среднего предпринимательства как часть конкурентной политики имеет весьма важное значение для конкуренции. Для демонополизации экономики не всегда достаточно лишь запретительных мер. Чтобы успешно противодействовать монополистическим тенденциям на рынках, подвергаемых опасностям искусственной и невыгодной обществу и государству монополизации, на расчищенном эффективными антимонопольными мерами поле должны существовать реальные условия, возможности, предпосылки и стимулы для быстрого, беспрепятственного появления независимых производителей, торговцев, в том числе малых и средних предприятий, в большом количестве которых, в их здоровой и добросовестной конкуренции между собой, стимулирующей их творческую, предпринимательскую активность, - не только один из залогов эффективной экономики, но и вклад в повышение социально-экономической стабильности общества. Поэтому важно наряду с охранительными антимонопольными мерами создавать и реализовывать стимулирующие механизмы, направленные на создание привлекательных условий для развития предпринимательства, которое бы заполняло экономическое пространство монополизированных сфер, расчищать которое призвано антимонопольное регулирование. В первую очередь в особой поддержке государства нуждается малый и средний бизнес, наиболее уязвимый в конкурентной борьбе с крупными игроками, а также в противостоянии коррумпированных слоев чиновничества, осуществляющего регулирование экономической деятельности. Для эффективного противостояния этим двум группам у малого и среднего бизнеса зачастую не хватает собственных ресурсов и поэтому для блага общества, объективно заинтересованного в отсутствии монопольных злоупотреблений и наличии эффективно конкурирующего малого и среднего экономического бизнеса, государственная поддержка этих малых и средних субъектов объективно востребована, необходима и важна. Не случайно поэтому за рубежом поддержка и развитие малого и среднего бизнеса являются неотъемлемой частью конкурентной и в целом социально-экономической политики государства. Говоря о принципах поддержки малого и среднего бизнеса в мире, следует сказать, что, как правило, в законодательстве определяются критерии отнесения субъектов к малым и (или) средним предприятиям, а хозяйствующие субъекты, подпадающие под эти критерии, вправе претендовать на определенные экономические льготы и (или) иные формы государственной поддержки.

В России также существует законодательная база поддержки малого и среднего предпринимательства. Основы правовых механизмов поддержки малого и среднего предпринимательства определены в Федеральном законе от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации". Данный Закон определяет, в частности, категории субъектов малого и среднего предпринимательства, основные цели и принципы государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации, особенности нормативно-правового регулирования развития малого и среднего предпринимательства, вопросы реестров субъектов малого и среднего предпринимательства - получателей поддержки, полномочия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления по вопросам развития малого и среднего предпринимательства, порядок взаимодействия органов государственной власти в области развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации, статус координационных или совещательных органов в области развития малого и среднего предпринимательства. Кроме того, в данном Законе определены и регламентированы формы, условия и порядок публичной поддержки органами власти субъектов малого и среднего предпринимательства, в том числе такие вопросы, как инфраструктура поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, финансовая, имущественная, информационная, консультационная поддержка данных субъектов, а также их поддержка в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, в области инноваций и промышленного производства, в области ремесленной деятельности, поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих внешнеэкономическую деятельность, сельскохозяйственную деятельность и некоторые другие вопросы.

Следует сказать, что в отдельных отраслевых законах в соответствии с законодательством о малом и среднем предпринимательстве могут закрепляться нормы, регламентирующие конкретные формы поддержки малого и (или) среднего бизнеса. Так, в частности, согласно ст. 27 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о публичных закупках) <466> при осуществлении государственных и муниципальных закупок субъектам малого предпринимательства предоставляются преимущества. К таким преимуществам, относится, в частности, установление обязательной квоты распределения закупок у субъектов малого предпринимательства. Так, заказчики, за исключением случаев осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения обороны страны и безопасности государства и закупок работ в области использования атомной энергии, обязаны осуществлять закупки у субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций в размере не менее чем пятнадцать процентов совокупного годового объема закупок, предусмотренного планом-графиком. Однако заказчики не имеют обязанности, но вправе осуществлять закупки для обеспечения обороны страны и безопасности государства и закупки работ в области использования атомной энергии у субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций. Правда, не вполне ясно, как распределяется данная квота между малыми предприятиями и социально ориентированными некоммерческими организациями, не являющимися малыми предприятиями.

--------------------------------

<466> СЗ РФ. 2006. N 46. Ст. 4793.

Также следует отметить, что в данную квоту могут попадать и малые предприятия, выступающие как субподрядчики по контракту, заключенному в рамках процедуры публичных закупок. Заказчик при определении поставщика (подрядчика, исполнителя) вправе установить в извещении об осуществлении закупки требование к поставщику (подрядчику, исполнителю), не являющемуся субъектом малого предпринимательства или социально ориентированной некоммерческой организацией, о привлечении к исполнению контракта субподрядчиков, соисполнителей из числа субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций. При этом количество товаров, объем работ, объем услуг, соответственно к поставкам, выполнению, оказанию которых привлекались такие субподрядчики, соисполнители, учитываются в совокупном годовом объеме закупок и включаются в отчет. Типовые условия контрактов, предусматривающих привлечение к исполнению контрактов субподрядчиков, соисполнителей из числа субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций, могут устанавливаться Правительством Российской Федерации.

§ 2. Государственные программы, направленные

на развитие конкурентной среды

Важным направлением социально-экономического развития посредством рычагов управления в сфере конкуренции и монополии является разработка, утверждение и реализация специальных государственных программ по демонополизации и развитию конкуренции. Такие программы могут носить как общий, межотраслевой характер, т.е. быть направленными на решение конкурентных задач экономики в целом, так и специальный характер конкурентного развития в какой-либо отдельной отрасли народного хозяйства или группе отраслей.

Большое значение в становлении и развитии отечественного антимонопольного и в целом конкурентного регулирования имела Государственная программа демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках Российской Федерации, утвержденная Постановлением Правительства России от 9 марта 1994 г. N 191 (вместе с Положением о межведомственной комиссии по конкурентной политике) <467>. Данная Программа была направлена на создание необходимых правовых, организационных и экономических условий для развития конкуренции на рынках России и предусматривала комплекс соответствующих государственных мероприятий и мер, в том числе межведомственное взаимодействие государственных органов в решении проблем развития и обеспечения конкуренции. Эта Программа прослужила более 13 лет и была не так давно аннулирована Постановлением Правительства России от 24 октября 2007 г. N 700 "О признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" <468>.

--------------------------------

<467> САПП РФ. 1994. N 14. Ст. 1052.

<468> СЗ РФ. 2007. N 44. Ст. 5374.

Данная Программа носила общеотраслевой характер и была направлена на демонополизацию экономики и развитие конкуренции в стране в целом. Вместе с тем, как уже отмечалось выше, в рамках конкурентной политики государства разрабатываются, принимаются и реализуются специальные отраслевые конкурентные государственные программы. Среди таких программ можно назвать, в частности, такие как:

- Программа демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг на 1998 - 1999 гг., утвержденная Постановлением Правительства России от 20 декабря 1997 г. N 1613 <469>;

--------------------------------

<469> СЗ РФ. 1998. N 1. Ст. 128.

- Программа демонополизации отрасли связи, утвержденная Постановлением Правительства России от 4 сентября 1995 г. N 878 <470>;

--------------------------------

<470> Постановление Правительства РФ от 04.09.1995 N 878 "Об утверждении Программы демонополизации отрасли связи" // СЗ РФ. 1995. N 37. Ст. 3625.

- Программа демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках товаров (работ, услуг) рыбного хозяйства на 1998 - 2000 гг., утвержденная Приказом Минсельхозпрода России от 23 апреля 1998 г. N 238 <471>;

--------------------------------

<471> Документ официально не опубликован.

- Программа демонополизации в сферах стандартизации, метрологии и сертификации, утвержденная распоряжением Правительства России от 20 февраля 1995 г. N 255-р <472>;

--------------------------------

<472> СЗ РФ. 1995. N 9. Ст. 766.

- Программа демонополизации и развития конкуренции на рынках продукции строительного комплекса на 1994 - 1995 гг., утвержденная распоряжением Правительства России от 8 сентября 1994 г. N 1456-р <473>.

--------------------------------

<473> СЗ РФ. 1994. N 21. Ст. 2405.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 февраля 1998 г. N 239 "О мероприятиях по решению задач государственной антимонопольной политики, демонополизации экономики и развития конкуренции на товарных рынках Российской Федерации в 1998 - 2000 годах" были определены основные задачи по демонополизации экономики и развитию конкуренции на товарных рынках на период до 2000 г., по совершенствованию нормативно-правовой базы, методологического и методического обеспечения работы антимонопольных органов, а также по разработке и реализации девяти отраслевых и ряда региональных программ демонополизации и развития конкуренции, в том числе указанной выше Программы демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках товаров (работ, услуг) рыбного хозяйства на 1998 - 2000 гг. <474>.

--------------------------------

<474> СЗ РФ. 1998. N 9. Ст. 1116.

Как видно из содержания указанного Постановления Правительства России, помимо общих и отраслевых программ демонополизации и развития конкуренции федерального уровня практике конкурентного регулирования известны и региональные программы в данной области. Для иллюстрации этого вопроса хотелось бы привести отрывок из Государственного доклада МАП России - предшественника Федеральной антимонопольной службы, о конкурентной политике в Российской Федерации (1999 - 2001), посвященный региональным программам демонополизации. Согласно докладу, на основании Постановления Правительства Российской Федерации от 21 февраля 1998 г. N 239 "О мероприятиях по решению задач государственной антимонопольной политики, демонополизации экономики и развития конкуренции на товарных рынках Российской Федерации в 1998 - 2000 годах" в 66 субъектах Российской Федерации разработаны и реализуются различные программные документы, включающие меры по развитию конкуренции на региональных товарных рынках. За 1998 - 2000 гг. в регионах разработано 312 программ, направленных на расширение конкурентной среды, из них реализовано 172 программы (55%), остальные - в стадии выполнения. В числе региональных программ 55 приняты как комплексные программы демонополизации и развития конкуренции, включая соответствующие разделы в программах социально-экономического развития регионов (выполнено более 70%). Из 96 программ по демонополизации и развитию конкуренции на рынках услуг ЖКХ выполнено около 30%. Из 29 программ развития конкуренции на рынках агропромышленного комплекса выполнено 86%, из 31 программы поддержки и развития малого предпринимательства - 87%. Согласно Постановлению, в качестве объектов для развития конкуренции на региональном уровне выбирались социально значимые рынки регионального и межрегионального масштабов, в том числе нефтепродуктов, услуг связи, ЖКХ, строительных материалов, продукции лесной и деревообрабатывающей промышленности, хлеба и хлебопродуктов, зерна, комбикормов, молочной и мясной продукции и др. За три года на 23 товарных рынках проведено 411 акций по демонополизации. В их числе: создание параллельных производств (45,5%); снижение барьеров входа на рынки (21,7%); ввоз продукции из других регионов и по импорту (10,7%); предоставление льгот и других видов государственной помощи (7,3%); информационное обслуживание рынков (5,6%); создание организованных товарных рынков - ярмарок, бирж и т.д. (5,6%); разделение хозяйствующих субъектов на основании ст. 19 Закона "О конкуренции" (3,6%). Для создания параллельных производств задействовались возможности малого бизнеса. Второе место занимает освоение новых производственных мощностей. Значительное внимание антимонопольные органы уделяют снижению административных барьеров входа новых хозяйствующих субъектов на рынки. Институциональные преобразования и реализация положений постановления привели к увеличению числа хозяйствующих субъектов на многих товарных рынках, отмечается снижение уровня концентрации и развитие конкуренции <475>.

--------------------------------

<475> Доклад о конкурентной политике в Российской Федерации (1999 - 2001 гг.) (п. 1.1.4.1) // Размещено на сайте бывшего антимонопольного органа Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства: http://minamp.rbc.ru/ru/zakon/state_doclads_a_p/193/?page19.

Итак, одной из форм конкурентной политики является разработка и реализация специальных проконкурентных программ общефедерального значения, носящих либо отраслевой (в том числе по нескольким отраслям), либо региональный характер, направленных на осуществление комплекса мер, включающих и предусматривающих межведомственное взаимодействие органов исполнительной власти различных уровней в целях адресного решения проблем социально-экономического развития России с точки зрения регулирования конкуренции и монополии и с использованием методов этого регулирования.

§ 3. Адвокатирование конкуренции

В завершение хотелось бы несколько слов сказать о таком явлении конкурентной политики, как адвокатирование конкуренции. Это понятие уже упоминалось, когда мы говорили о целях и задачах конкурентного регулирования и конкурентной политики. Данное понятие используется в мировой практике конкурентного регулирования, в трудах зарубежных и отечественных ученых, занимает свое место в отечественном конкурентном регулировании. Понятие адвокатирования конкуренции следует отличать от понятия антимонопольной политики, оно может выступать синонимом понятия конкурентной политики. В то же время этот институт рассматривается и как самостоятельный элемент конкурентной политики, обладающий собственным содержанием. Под антимонопольной политикой ученые понимают комплекс мер, направленных на демонополизацию экономики, контроль и наблюдение за процессами концентрации на рынках, пресечение монополистических действий и недобросовестной конкуренции, устранение административных барьеров и обеспечение условий для развития конкуренции на рынке, а также пропаганду и распространение знаний, способствующих созданию равных условий для всех участников рынка и формированию общественного сознания в пользу развития рыночных сил. Это понятие отличается от понятия конкурентной политики, которая представляет собой более широкое явление, предполагающее комплекс пропагандистских мероприятий по информированию субъектов рынка об их правах и обязанностях перед обществом и рынком. При этом, как отмечает И.В. Князева, в европейской практике эта политика получила название "адвокатирование конкуренции" <476>.

--------------------------------

<476> Князева И.В. Указ. соч. С. 189 - 191.

В узком смысле антимонопольную политику принято сводить к мероприятиям антимонопольных органов и органов по регулированию деятельности субъектов временных и естественных монополий в части осуществления государственного контроля за соблюдением законов и иных нормативно-правовых актов, относящихся к системе конкурентного права. В широком смысле государственная антимонопольная (конкурентная) политика охватывает почти весь круг задач, направленных на развитие экономики, повышение конкурентоспособности продукции и услуг национальных производителей, обеспечение эффективной занятости. В этом смысле политика антимонопольного регулирования предопределяет широкое участие антимонопольных органов в выработке экономической политики государства в целом или, по крайней мере, тех ее направлений, которые могут непосредственно повлиять на конкурентную структуру рынка, деловую практику и хозяйственную деятельность его субъектов. Государство обязано выполнять важные экономические, организационные, координирующие, информационные функции для обеспечения рыночных условий предпринимательской деятельности, развития частного сектора. Стратегическая задача государственной антимонопольной политики по отношению к отдельным рынкам (отраслям) состоит в сохранении баланса конкурентных и монопольно-регулирующих сил в рамках рабочей конкуренции (олигополии или монополистической конкуренции). В связи с этим основными экономическими целями антимонопольной политики являются действия, направленные на оптимизацию рыночной структуры, нейтрализацию монополистической власти и различных методов ее проявления, корректировку невыгодных для общества экономических результатов, для решения двух задач: повышения качества жизни и конкурентоспособности российской экономики <477>.

--------------------------------

<477> Там же. С. 189 - 191.

Таким образом, адвокатирование конкуренции может пониматься в узком и широком смыслах. В узком смысле это понятие подразумевает комплекс пропагандистских мероприятий по информированию субъектов рынка об их правах и обязанностях перед обществом и рынком. При широком же подходе адвокатирование конкуренции может выступать как синоним конкурентной политики в целом и включать в себя все возможные меры государственной политики, направленные на обеспечение и развитие здоровой конкурентной среды в обществе, включающие как непосредственное правовое регулирование и контроль в сфере отношений конкуренции и монополии, так и государственные меры пропагандистского характера, направленные на обеспечение конкурентных задач развития экономики. С нашей точки зрения представляется, что для того, чтобы избежать терминологической путаницы, все же удобней не отождествлять понятия конкурентной политики и адвокатирования конкуренции и понимать под конкурентной политикой самый широкий (весь) спектр государственных мер проконкурентного характера, в том числе и законотворчество и правоприменение, и адвокатирование конкуренции, как составную часть конкурентной политики. А под адвокатированием конкуренции понимать действия разъяснительного характера в рамках конкурентной политики. На этой же точке зрения стоят и авторы проекта Целевой программы ФАС России по вопросам адвокатирования конкуренции. В проекте данной Программы "адвокатированием конкуренции" называется деятельность, которая осуществляется антимонопольным органом в целях создания конкурентных условий для экономической деятельности не с использованием правоприменительных механизмов, а в основном на основе взаимодействия с другими государственными ведомствами и за счет повышения информированности общественности о пользе конкуренции <478>.

--------------------------------

<478> Федеральная антимонопольная служба. Целевая программа ведомства "Адвокатирование конкуренции" (проект) С. 8 // Размещено на сайте ФАС России по адресу: http://www.fas.gov.ru/files/12391/1_Adv___2007_2009.doc. Также можно зайти на данную страницу через адрес: http://www.fas.gov.ru/drond/vcp/a_12391.shtml.

В целях и в рамках адвокатирования конкуренции могут проводиться различные конференции, семинары, консультации с органами власти, хозяйствующими субъектами и их объединениями, иными общественными организациями, частными лицами, гражданами, вестись активная информационная политика в рамках государственных, частных СМИ, СМИ конкурентных ведомств и другие мероприятия.

Так, проект Целевой программы ФАС России по вопросам адвокатирования конкуренции предусматривал семь мероприятий (направлений деятельности) в данной области:

- проведение семинаров и конференций, направленных на популяризацию и объяснение необходимости соблюдения антимонопольного законодательства среди представителей как бизнес-сообщества, так и органов власти;

- осуществление в печатных и электронных СМИ кампании, направленной на разъяснение преимуществ конкуренции, в том числе размещение информационных и аналитических материалов, направленных на предупреждение нарушений антимонопольного законодательства и законодательства о рекламе, и освещение результатов деятельности антимонопольных органов;

- издание тематических сборников, монографий, переводов иностранных книг, статей, имеющих отношение к конкурентной политике и т.д.;

- поддержание официального сайта ФАС России в сети Интернет, периодическое раскрытие через сайт существенной информации о деятельности антимонопольных органов. Модернизация и создание сайтов территориальных органов ФАС, расположенных в центрах федеральных округов;

- взаимодействие с общественными организациями, профессиональными союзами и ассоциациями, научной общественностью;

- взаимодействие с органами государственной власти и местного самоуправления для учета замечаний и предложений ФАС России, направленных на обеспечение конкуренции при подготовке нормативно-правовых документов;

- работа экспертных советов ФАС России.

Представляется, что в определенном смысле включение в государственный образовательный стандарт высшего юридического образования дисциплины "Антимонопольное (конкурентное) право" также можно рассматривать как элемент адвокатирования конкуренции.

В указанном проекте Целевой ведомственной программы ФАС России определяются также цели и задачи этой Программы, позволяющие получить представление о целях и задачах адвокатирования конкуренции. Целью Программы постулируется "повышение эффективности системы информирования участников рынка о возможностях использования антимонопольного законодательства для защиты их прав и о правоприменительной практике в этой области, повышение интереса к научным исследованиям в области конкурентной политики. Задачами Программы, направленными на достижение этой конечной цели, являются:

- внедрение приоритетов защиты и развития конкуренции в практику работы государственных органов власти и органов местного самоуправления, в обычаи делового оборота хозяйствующих субъектов;

- повышение степени информированности и понимания обществом преимуществ свободной конкуренции;

- вовлечение широких слоев общественности в дискуссию по вопросам развития конкуренции;

- обеспечение учета мнения участников рынка при принятии решений антимонопольным органом по вопросам создания благоприятной конкурентной среды в России.