Государственного управления

В России и в мире в последнее время произошли большие изменения, связанные с условиями функционирования государственного сектора, что отражает общие тенденции развития всего общества. Интернационализация экономических связей, информатизация всех аспектов жизни людей, развитие когнитивных технологий (технологий управления на основе знаний), обострение конкуренции организаций и государств, новая роль нематериальных нововведений — вот лишь неполный перечень новых реалий на рубеже XX и XXI вв.

В государственном секторе происходят изменения, аналогичные преобразованиям в коммерческом секторе. В практику управления в государственных организациях1 все больше проникают подходы и методы менеджмента, оправдавшие себя в частном секторе. Это относится и к концепции ориентации на потребителя, и к стратегическому планированию, и к делегированию полномочий, и к маркетингу, и к методам управления корпоративной культурой, и ко многим другим методам и приемам управления.

Наиболее явно выраженными являются тенденции корректировки базовой модели управления и широкого внедрения методологии управления, ориентирующей на результат.

В первом случае — корректировка модели управления — происходит постепенный переход от традиционной административной системы управления, в которой центральным звеном является руководитель, а центральной процедурой — следование инструкциям (регламенту), к системе маркетинг менеджмента (иногда — маркетинговый менеджмент)2. В ней центральным элементом становится потребитель, а философия и технология управления ориентированы на удовлетворение его потребностей. В связи с этим человек уже не рассматривается как помеха в деятельности государственной службы, а все в большей мере начинает восприниматься как клиент, потребитель услуг.

Организация — это совокупность людей, обладающих необходимыми ресурсами, интегрированных в единую систему, преследующих общую цель и предпринимающих скоординированные действия для ее достижения.

Маркетинговый менеджмент — это единая политика организации, производства, ценообразования и продвижения на рынке продуктов и услуг, направленная на осуществление обменов, удовлетворяющих все стороны: потребителей, производителей и общество в целом.

На фундаментальном уровне такие изменения связаны с переходом от традиционной модели[5] классического администрирования к инновационной — интегративной модели управления, объединяющей модель классического администрирования и маркетинговую модель[6].

В целом методы государственного управления трансформируются из преимущественно командно-административных в преимущественно экономико-управленческие. Однако в тех сферах государственной службы, где преобладают рутинные функции и решение повторяющихся стандартных задач, доминируют и традиционные, бюрократические методы управления. Более того, авторитарное управление в этом случае может оказаться наиболее результативным.

Традиционная бюрократическая система управления начинает постепенно замещаться интегративной. В ней присутствуют элементы рыночных механизмов. Государственная служба (особенно явно это выражено на низовых уровнях управления) постепенно превращается в сферу специфических услуг[7]. В частности, в таможенной сфере услуги оказывает как государство, так и частные компании: государственные услуги по информированию и консультированию, брокерские услуги, складские услуги и т. п. При этом часть услуг переходит с государственной на частную основу. И все же по-прежнему остаются вопросы относительно общего и особенного в управлении, относительно того, какие закономерности, формы, методы управления являются универсальными, а какие действуют в диапазоне конкретной специфики организации, государственного учреждения.

Во втором случае — внедрение методологии управления, ориентирующей на результат — бюрократической традиции следования правилам и процедурам противопоставляется идея оценки руководителя или организации по результативности, по степени достижения целей деятельности.

Переход в государственной службе на модель управления, ориентированную на результат, на поиск рационального решения постоянно возникающих проблем, предъявляет жесткие требования к адекватной идентификации целей[8] и миссии[9] организации, к гармонизации и строгой корреспонденции между ними и традиционными правилами[10] и процедурами[11] администрирования.

Практика формирования миссии (обобщенной цели и концентрированных принципов) постепенно укрепляется в государственной службе. В ней используются методы количественной оценки результатов, в частности, оценки эффективности (отношения результата к затратам), результативности (отношения фактического результата к планируемому) и экономии (отношения планируемых затрат к фактическим).

Смещаются и другие акценты, в частности, с измерения затрат центр тяжести переносится на измерение результатов. Если традиционный подход в государственном управлении постоянно концентрирует внимание на объемах затрат государственных средств, а конечный результат остается в тени, то в новом подходе управления в государственной службе основное внимание переносится на измерение и мониторинг результатов, которые получены в процессе тех или иных действий государственной службы.

Таким образом, новые условия развития общества приводят к тому, что многие методы и приемы менеджмента, доказавшие свою результативность в коммерческом секторе, постепенно переносятся в практику государственной службы. В то же время государственные организации характеризуются особенностями, отличающими их от частных. Эти особенности заключаются, прежде всего, в масштабах и качестве целей, ответственности, отчетности и оценке результатов деятельности. Поэтому не все метода и приемы менеджмента, дающие результаты в частном секторе, могут в неизменном виде найти эффективное применение в государственной службе.

В последнее время во всем мире отмечаются изменения модели менеджмента в государственной службе, и эти изменения в целом совпадают с изменениями менеджмента в коммерческих организациях. Для системы управления таможенными органами такая тенденция сопровождается также условиями и перспективой развития сферы ВЭД России и таможенного дела в целом.

Переход на интегративную модель управления ставит новые задачи по теоретическому осмыслению всей совокупности идей, принципов, методов и технологии управления таможенным делом.

1.3. Теория как предмет изучения:

определение, содержание, этапы формирования

Таможенное дело как особый, специфический объект управления нуждается в адекватной теоретической платформе. Речь идет о комплексе взглядов, идей, форме организации знаний, гармонично взаимоувязывающих на единых теоретико-методологических принципах объект управления — таможенное дело, субъект управления, действующий в рамках интегративной модели, и окружение: систему государственного управления, ВЭД и т. п.

Теория как предмет изучения может быть определена в широком и в более узком (специальном) смыслах. Введем соответствующие определения и построим адекватные им морфологические структуры. Они раскрывают логическую конструкцию введенных понятий, позволяют в дальнейшем использовать ее в качестве своеобразной «формулы» (аналогии) в ходе определения базового для данной дисциплины понятия «таможенный менеджмент».

Теория (греч. theoria, от theoreo — рассматриваю, исследую):

1) в широком смысле — это комплекс взглядов, представлений, идей, направленных на истолкование и объяснение какого-либо явления;

2) в более узком и специальном смысле — высшая, самая развитая форма организации научного знания, дающая целостное представление о закономерностях и существующих связях в определенной области действительности.

Достаточно очевидно, что в первом случае теория представляется определенным комплексом взглядов, идей, во втором — знаниями о закономерностях и существенных связях относительно изучаемого объекта — объекта теории.

Обобщая оба определения, можно утверждать, что теория представляет собой целостную систему знаний, состоящую из элементов (взглядов, представлений, идей, существенных связей, закономерностей), взаимосвязанных логической зависимостью.

Содержание теории определяется некоторой совокупностью утверждений и понятий — исходного базиса теории, — вводимых по определенным логико-методологическим принципам и правилам.

В нашем случае речь идет о таможенном деле, об управлении таможенным делом, о специфических формах взаимоотношений государства, государственных организаций и частных компаний, юридических и физических лиц, возникающих в процессе таможенного регулирования и контроля внешнеторговой деятельности (в более широком контексте — ВЭД) России.

Методологически центральную роль в формировании теории играет лежащий в ее основе идеализированный объект — теоретическая модель (например, теоретическая модель внешнеэкономической и таможенной деятельности[12]) существующих связей реальности, представленных с помощью определенных гипотетических допущений и идеализаций. Построение идеализированного объекта — необходимый этап создания любой теории, осуществляемый в специфических для разных областей знания формах.

Развитие теории осуществляется циклично по направлению от понятий (определений) к формальным представлениям — абстракциям, к идеализированному объекту — теоретической модели с последующим уточнением понятий и далее — к адекватной формализации, корректировке модели (рис. 1.5).

Соотношения элементов идеализированного объектам как исходные, так и выводные — представляют собой теоретические законы, которые в отличие от эмпирических законов формулируются не непосредственно на основе изучения опытных данных, а путем определенных мыслительных действий с идеализированным объектом.

Процесс практической проверки теории и ее оценки является сложным и многоступенчатым. Как подтверждение теории отдельными эмпирическими примерами не может еще служить безоговорочным свидетельством в ее пользу, так и противоречие теории отдельным фактам не есть основание для отказа от нее. Но при этом подобное противоречие служит мощным стимулом совершенствования теории вплоть до пересмотра и уточнения ее исходных принципов.

Таким образом, таможенное дело как особый специфический объект управления нуждается в адекватной теоретической платформе, в рамках которой взаимоувязаны: таможенное дело — объект управления, лицо, принимающее решение (таможенный инспектор, руководитель) — субъект управления, система государственного управления, сфера ВЭД и т. п. — окружающая среда.

Задачи таможенного менеджмента как теории заключаются в разработке целостной системы знаний в области управления таможенными объектами, состоящей из элементов, взаимосвязанных логической зависимостью одних элементов от других. В составе элементов теории находятся:

• система понятий и определений таможенного менеджмента, вводимых по определенным логико-методологическим принципам и правилам;

• общие и частные теоретические модели таможенного менеджмента;

• свойства, закономерности в таможенном менеджменте;

• современные теоретические взгляды и положения теории управления и объединяющая их интегративная теория управления таможенными объектами;

• методы, инструменты и методики таможенного менеджмента.

Содержание теории должно определяться совокупностью утверждений

и понятий, идей относительно таможенного дела, управления таможенным делом, взаимоотношений государственных организаций и частных компаний, юридических и физических лиц, возникающих в процессе таможенного администрирования.

Необходимым этапом создания теории является формирование идеализированного объекта — теоретической модели (например, теоретической модели таможенного дела или модели внешнеэкономической и таможенной деятельности).

Таможенный менеджмент как теоретическая платформа, теория управления таможенным делом представляет собой особый специфический развивающийся предмет изучения. Важным этапом его формирования является выбор теоретической базы из конкурирующих теорий.