Тема 21. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений

Институт судебного контроля за законностью актов, решений и действий органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, предусмотревший процессуальные особенности по этой категории дел, уравнивая процессуальные права заявителей и носителей публично-властных полномочий, является одним из основных условий справедливого судебного разбирательства.

Судебный контроль за законностью нормативных правовых актов, за законностью действий и бездействий должностных лиц, применяющих нормы права по отношению к гражданам и организациям, за соблюдением избирательных прав субъектов избирательного процесса при проведении выборов, референдумов и т.п., способен быть соответствующим эффективным средством защиты.[43]

ГПК РФ приводит перечень категорий дел, возникающих из публичных правоотношений, который является открытым:

- о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части (гл. 24 ГПК РФ); - об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (гл. 25 ГПК РФ);

- о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (гл. 26 ГПК РФ);

- о временном размещении иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих передаче Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором РФ о реадмиссии, либо принимаемого РФ иностранного гражданина или лица без гражданства, переданных иностранным государством РФ в соответствии с международным договором РФ о реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в РФ, в предназначенном для этого специальном учреждении федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции;

- об установлении, о продлении, досрочном прекращении административного надзора, а также о частичной отмене или дополнении ранее установленных поднадзорному лицу административных ограничений;

- иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда.

Нормы, объединённые главой 23 ГПК, содержат общие положения, характеризующие данный вид судопроизводства в целом. Именно эти нормы позволяют отличать производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, от иных производств. Чаще всего такая необходимость появляется при разграничении производства по делам, возникающим из публичных правоотношений и искового производства.

Основное отличие между ними заключается в том, что в исковом производстве рассматриваются гражданско-правовые отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников (п. 1 ст. 2 ГК РФ). В этом случае, в полной мере действует принцип диспозитивности и состязательности.

Для разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений, характер этих правоотношений имеет огромное значение. В этих правоотношениях органы государственной власти или органы местного самоуправления, должностные лица, государственные и муниципальные служащие обладают властными полномочиями и принимают те или иные решения, порождающие права или обязанности для физических лиц и организаций.

О самостоятельности каждой из сторон в своих действиях речь не идет.

Так, если орган государственной власти субъекта РФ выступает в качестве ответчика по делу о возмещении ущерба, то это будет исковое производство.

В том случае, когда в суде оспаривается решение, действие (бездействие) или нормативный правовой акт данного органа государственной власти субъекта, производство является возникшим из публичных правоотношений. Названные виды производств различаются и по предмету исследования. По делам, возникающим из публичных правоотношений, проверяется законность актов или действий (бездействий) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. В исковом же производстве исследуется право гражданское (право собственности, обязательство сторон, исполнение госконтрактов и т.п.). [44]

Подсудность (родовая) дел, возникающих из публичных правоотношений, определена ст. ст. 24, 26, 27, ч. 4 ст. 251 и ч. 2 ст. 254, ст. 259 ГПК РФ, из которых следует, что мировые судьи дела данной категории не рассматривают, а в районный суд подаются заявления, не указанные в ст. ст. 26 и 27 ГПК РФ.

Территориальная подсудность определяется в зависимости от характера дела, возникшего из публичных правоотношений. Заявления о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части подаются по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявшего нормативный правовой акт (ч. 4 ст. 251 ГПК РФ). Заявления об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих могут быть поданы по месту нахождения этих органов, должностных лиц, служащих или по месту жительства заявителя (ч. 2 ст. 254 ГПК РФ).

Подсудность заявления о защите избирательных прав и права на участие в референдуме зависит от того, решение (уклонение от принятия решения) какой избирательной комиссии обжалуется.

В случае нарушения правил подсудности заявление возвращается заявителю.

Полномочия судов общей юрисдикции, в том числе и военных, по рассмотрению дел, возникающих из публичных правоотношений, определены ст. 245 ГПК РФ и ст. 7 Федерального конституционного закона от 23 июня 1999 г. N 1-ФКЗ "О военных судах Российской Федерации"[45]. Обеспечивая право на судебную защиту, данные нормы предоставляют возможность обратиться с заявлениями непосредственно гражданам и организациям РФ, чьи права нарушены, а также их представителям в объеме полномочий, выраженных в доверенности, выданной и оформленной в соответствии с законом.

Согласно ст. 398 ГПК РФ, правом на подачу заявлений обладают также иностранные граждане или лица без гражданства и иностранные юридические лица. Так, в п. 7 совместного Постановления от 1 июля 1996 г. N 6/8 Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" разъяснено, что правила, установленные гражданским законодательством, применяются к отношениям с участием иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц, если иное не предусмотрено федеральным законом (абз. 4 п. 1 ст. 2 ГК РФ), заявления указанных лиц о признании недействительными актов государственных органов и органов местного самоуправления должны приниматься судами и рассматриваться в общем порядке.

Органы государственной власти, органы местного самоуправления и должностные лица могут обращаться с подобными заявлениями в интересах неопределенного круга лиц. К ним относятся: Президент РФ, Правительство РФ, законодательный орган субъекта РФ, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, а также прокурор (военный прокурор).

В защиту избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ с заявлениями могут обращаться кандидаты и их доверенные лица, избирательные объединения и их доверенные лица, политические партии и их региональные объединения, иные общественные объединения, инициативные группы по проведению референдума и их уполномоченные представители, иные группы участников референдума и их представители, наблюдатели.

Каждый из названных субъектов может обратиться в суд при определенных условиях в зависимости от характера правового интереса, статуса и компетенции. Так, гражданин может это сделать только при нарушении непосредственно его субъективных прав. Правомочия на подобные обращения организаций определяются их уставами, а право на обращение в суд с заявлением в пользу нечленов организации должно быть специально оговорено.

Наибольший объем полномочий на обращение в суд с заявлением, вытекающим из публичных правоотношений, принадлежит прокурору.

В соответствии с ч. 1 ст. 45 ГПК, прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Указанное ограничение не распространяется на заявление прокурора, основанием для которого является обращение к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования.[46]

Дела, возникающих из публичных правоотношений рассматриваются в сроки, установленные для соответствующей категории дел. По делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, а также при рассмотрении заявления о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении установлены сокращенные сроки рассмотрения.

В судах первой инстанции дела, возникающие из публичных правоотношений, обычно разрешаются судьей единолично. Однако возможно и коллегиальное рассмотрение в составе трех профессиональных судей, если федеральный закон предусматривает такой порядок. В настоящее время такой состав суда предусматривается, в частности, ст. 31 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"[47].

По некоторым категориям дел, возникающих из публичных правоотношений, заявление должно быть подано в пределах установленного срока. Так, для оспаривания решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих он равен трем месяцам со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав и свобод. По делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ срок подачи заявления зависит от того, о чем в заявлениях идет речь (ст. 260 ГПК РФ, ст. 78 Закона об основных гарантиях избирательных прав). Заявления о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части подаются независимо от срока, прошедшего со дня издания актов.

Дела, возникающие из публичных правоотношений, возбуждаются по заявлениям заинтересованных лиц. Данные заявления должны отвечать общим требованиям ст. ст. 131 и 132 ГПК, в частности, в заявлении должно быть точно указано, какие решения, действия (бездействие) нарушают права и свободы и на основании какого закона они должны быть признаны незаконными или недействующими. Заявление оплачивается государственной пошлиной. Размер государственной пошлины может быть уменьшен с учетом имущественного положения заявителя, либо ее уплата может быть отсрочена (рассрочена). Полное освобождение от уплаты государственной пошлины не предусмотрено.

Если при подаче заявления требования закона не были соблюдены, то заявление может быть оставлено без движения по правилам ст. 136 ГПК. Это может быть также сделано, когда будет установлено, что имеет место спор о праве с разъяснением заявителю необходимости оформления искового заявления с соблюдением требований ст. ст. 131 и 132 Кодекса. В частности, в порядке искового производства по правилам ст. ст. 16 и 1069 ГК РФ должен обсуждаться вопрос о возмещении вреда государственными органами, органами местного самоуправления или должностными лицами этих органов.[48]

Согласно ст. 248 ГПК в принятии заявления должно быть отказано тогда, когда имеется вступившее в законную силу решение суда, принятое по заявлению о том же предмете. В соответствии со ст. 250 ГПК с такими заявлениями не вправе обращаться не только заявители по первому делу, но и иные лица, не принимавшие участия в рассмотрении дела. При этом доводы заявителей правового значения не имеют. Они могут быть разными, однако их объединяет то, что они направлены на один предмет. В этой связи вопрос о предмете исследования является значимым и должен анализироваться по каждому заявлению. Предмет судебного исследования будет тем же, если все основные его характеристики совпадают, например, обжалуются те же действия (бездействие) должностного лица, или ставится вопрос о признании недействующим того же нормативного правового акта, той же правовой нормы или той же ее части. Если полного совпадения нет, то в части, выходящей за пределы предмета исследования по первому делу, второе заявление может быть принято к рассмотрению. В том случае, когда в рассмотренном деле исследовались одни правовые нормы, а в дальнейшем были приняты другие и в заявлении об этом идет речь, предмет рассмотрения будет другим.

По основаниям, установленным ст. 135 ГПК, возможен возврат заявления. При этом необходимо иметь в виду, что нормы, регулирующие производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, не предусматривают досудебного порядка урегулирования споров, т.е. обращение заинтересованного лица в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в суд. Поэтому вопрос о том, располагал ли заявитель иными средствами защиты и воспользовался ли ими, не должен судом выясняться и заявление не может быть возвращено по этому основанию.[49]

Отличительной характеристикой дел, возникающих из публичных правоотношений, является невозможность предъявления встречных требований и принятия мер по обеспечению заявления, в частности, путем запрещения совершать какие-либо действия или приостановление действия нормативного правового акта. Исключение составляют дела об оспаривании решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, когда возможно приостановление их исполнения до вступления в законную силу решения суда.

Другим отличием дел данной категории от искового производства является отсутствие третьих лиц, как заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, так и не заявляющих таких требований. В то же время в процесс могут вступать заинтересованные лица. Таковыми, например, могут быть признаны органы юстиции, зарегистрировавшие нормативный правовой акт, являющийся предметом обжалования. Данные лица, участвующие в деле, имеют все процессуальные права и несут все процессуальные обязанности.

Подготовка дел данной категории к судебному разбирательству имеет свои особенности. Так, согласно ч. 1 ст. 249 ГПК , обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагается на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лица, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие). Поэтому при проведении подготовки дела к судебному разбирательству, определяя, какие обстоятельства имеют значение для дела, суд обязывает указанные выше органы и лица представить соответствующие доказательства. При вступлении в процесс заинтересованных лиц на них также может быть возложена обязанность представлять доказательства.[50]

Должностные лица, не исполняющие требования суда о представлении доказательств, могут быть подвергнуты штрафу. Представляя доказательства по своей инициативе, сторона - заинтересованное лицо обязана указать, какие обстоятельства подтверждают каждое из них. Поскольку данная норма возлагает бремя доказывания на орган публичной власти или должностных лиц, то, соответственно, заявитель освобождается от представления таких доказательств. Вместе с тем он должен привести доводы в обоснование правомерности обращения в суд с таким заявлением, т.е. доказать факт нарушения своих прав. Если такие доводы отсутствуют, то на основании ст. 136 ГПК заявление должно быть оставлено без движения и предложено в разумные сроки устранить имеющиеся недостатки. В случаях, когда факт нарушения субъективных прав заявителя не подтверждается, то в принятии заявления должно быть отказано на основании ч. 1 ст. 134 ГПК.

При подготовке дела, возникшего из публичных правоотношений, возможно проведение предварительного судебного заседания при необходимости процессуального закрепления распорядительных действий сторон, совершенных при подготовке дела к судебному разбирательству, определения обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения дела, определения достаточности доказательств по делу, исследования фактов пропуска сроков исковой давности.[51]

При отсутствии в судебном заседании представителей органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностных лиц разбирательство откладывается по правилам ст. ст. 167 и 169 ГПК. Согласно ч. 4 ст. 246 ГПК суд может признать явку указанных лиц обязательной, а в случае их неявки возможно наложение штрафа в размере до одной тысячи рублей.

При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, не применяются правила заочного производства.

Главным отличием дел, возникающих из публичных правоотношений, является то, что суд в ходе рассмотрения дела занимает более активную позицию, чем при исковом производстве, и в большей степени помогает заявителю для обеспечения процессуального равноправия сторон. По делам данной категории суд не связан основаниями и доводами заявленных требований и должен всесторонне исследовать конкретную правовую ситуацию. Если, к примеру, заявитель ссылается на несоответствие нормативного правового акта вышестоящему нормативно-правовому акту, суд, в случае необходимости, может по своей инициативе истребовать сведения о процедуре его принятия и, установив ее нарушение, по этому основанию признать нормативный правовой акт недействующим.[52]

При рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не вправе вторгаться в компетенцию органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Если совершение тех или иных действий, принятие актов законом не урегулированы, то суд не вправе обсуждать эти вопросы с точки зрения целесообразности и своих представлений о том, как следовало бы поступить.

По делам данной категории не предусмотрено заключение мирового соглашения.

Судебное решение по делам данной категории должно отвечать общим требованиям, закрепленным в гл. 16 ГПК РФ.