Европейская система защиты прав и свобод человека

Внимательно изучая процессы становления и развития совре­менных институтов прав и свобод человека, формирования механиз­ма защиты прав человека, обеспечения их правовой основы и меж­дународных усилий по их защите, невозможно не заметить, что Ев­ропа часто шла несколько впереди других континентов. Ни один из международных, региональных или континентальных институтов не может сравниться с Советом Европы в области обеспечения прав человека, считала Генеральный секретарь СЕ в 1989-1994 гг. Кат­рин Лалумье14. В то же время она справедливо напоминала европей­цам, что при всех видимых успехах в этой области им не следует пре­увеличивать достигнутое и самообольщаться.

Кстати, за последние два тысячелетия Европа шла впереди все­го мира и во многих других отношениях, в том числе и в деле по­прания прав и свобод человека. Она шла впереди и тогда, когда че­ловека унижали, превращали в бесправное существо. Ни один из континентов мира не сделал так много для утверждения и распрос­транения вражды, несправедливости, неравноправия, расизма, ге­ноцида, кровавых диктатур, строительства «фабрик» по истреблению людей, как Европа. Отсюда начинались Крестовые походы, здесь на протяжении веков свирепствовала инквизиция, расправляясь как с прогрессивно мыслящими людьми, так и с просто подозреваемыми в свободомыслии. Не следует забывать и о том, что Европа — это родина и центр колониализма, виновница многовекового колони­ального порабощения народов Азии, Африки и Латинской Амери­ки. На протяжении веков огромные богатства со всех концов света стекались сюда, обогащая и развивая ее, все более отбрасывая в от­сталость зависимые от нее народы. Здесь были изобретены самые раз­рушительные орудия войны. На полях сражений лишено жизни боль­ше людей, чем на всех остальных континентах мира вместе взятых.

Все это было учтено, когда Европа решила взять на себя коллек­тивные обязательства по защите прав человека и разработать меха­низм контроля над их выполнением. Роль катализатора при этом сыграли, во-первых, демократизация социально-политической жиз­ни Европы в ходе антифашистского сопротивления и, во-вторых, раздел Европы на две системы - на два не доверявших друг другу лагеря. Страх стран Западной Европы перед СССР заставил ее на время забыть свои старые внутренние конфликты и объединиться для совместной защиты общих интересов. Одной из наиболее привлека­тельных объединяющих целей в тех условиях оказались нарушавши­еся повсюду права и свободы человека.

По инициативе Международного комитета за европейское един­ство 7-10 мая 1948 г. в Гааге был проведен конгресс демократичес­кой общественности континента. В его работе приняли участие бо­лее 700 человек из многих стран. После бурных и продолжительных дискуссий конгресс принял резолюцию о необходимости скорейшего созыва Европейской ассамблеи, избираемой парламентами стран-Участниц с целью достижения экономического и политического со­юза в Европе. Резолюция гласила, что предполагаемый союз (или федерация) будет открыт для всех стран континента, признающих хартию прав человека, к разработке которой следует приступить немедленно. Многие приехали на конгресс, уже имея на руках го­товые проекты такой хартии. Один из проектов, автором которого являлся Пьер-Генри Тейтджен, получил одобрение конгресса16. Этот документ содержал перечень 11 прав и свобод человека, которые должны уважаться всеми, и налагал на государства обязательства регулярно проводить свободные выборы с всеобщим избирательным правом и при тайном голосовании с тем, чтобы деятельность пра­вительств и законодательных органов соответствовала свободно выраженной воле народов. Предусматривалось также создание эффективного механизма защиты прав человека.

5 мая 1949 г. правительства 11 европейских стран приняли ре­шение учредить Совет Европы, состоящий из Комитета представи­телей правительств и Консультативной ассамблеи, и одобрили его Устав. Статья 1 статута Совета Европы определяет цель этой орга­низации как достижение большего единства между его членами во имя защиты и осуществления идеалов и принципов, являющихся их общим достоянием, и содействие их экономическому и социально­му прогрессу. Эта цель должна быть достигнута усилиями органов Совета Европы через рассмотрение вопросов, представляющих об­щий интерес, заключение соглашений и проведение совместных дей­ствий в экономической, социальной, культурной, научной, право­вой и административной областях, равно как и путем поддержания и дальнейшего осуществления прав человека и основных свобод.

Статья 3 статута содержит уникальное для международных ин­ститутов требование18. Согласно ему каждый член Совета Европы должен признавать принцип верховенства права и принцип, в соот­ветствии с которым все лица, находящиеся под его юрисдикцией, должны пользоваться правами человека и основными свободами, а также искренне и активно сотрудничать во имя достижения цели совета. Члены Совета Европы обязаны пользоваться своей юрисдик­цией для защиты человеческих прав и фундаментальных свобод. Государства, не соблюдающие эти требования, могут быть принужда­емы Комитетом министров к выходу из Совета Европы, а если они откажутся выходить, то исключены из него.

10 августа 1949 г. в Страсбурге открылась первая сессия Консуль­тативной ассамблеи - позже она станет называться Парламентской ассамблеей Совета Европы. Для разработки официального проекта конвенции были созданы две рабочие группы - группа экспертов и группа высших должностных лиц, назначаемых правительствами. Разработчики проекта решили в первую очередь составить список фундаментальных прав и свобод, которые подлежат защите Советом Европы. В их число договорились включить лишь такие права и сво­боды, которые, во-первых, накладывают на государства только обя­зательства (не делать того-то и того-то), во-вторых, поддаются не­медленным санкциям суда и, в-третьих, настолько фундаменталь­ны, что человеческое достоинство и демократия немыслимы, если они не уважаются. Принятые международным сообществом названия прав и сво­бод человека и их краткие дефиниции были заимствованы из Все­общей декларации прав человека. А именно:

право на жизнь; запрещение пыток; запрещение рабства и принудительного труда;

право на свободу и безопасность; право на справедливое судебное разбирательство;

наказание исключительно на основании закона; право на уважение частной и семейной жизни; свобода мысли, совести и религии; свобода выражения мнения; свобода собраний; право на вступление в брак; право на эффективные средства правовой защиты; запрещение дискриминации.

Что касается создания системы и механизма защиты прав чело­века, то в этом вопросе наметились серьезные расхождения. Одна группа экспертов (из Бельгии, Франции, Италии, Ирландии) выс­казалась за постепенную трансформацию Совета Европы в союз или федерацию государств. В таком случае, считали они, механизм за­щиты прав человека будет интегрирован в систему государственных институтов. Эксперты из Англии и Скандинавских стран выступили против всякого покушения на независимость и суверенитет го­сударств даже в вопросе о правах человека. По свидетельству Тейтджена, без восторга отнесся к идее континентальной системы защиты прав человека и автор проекта Всеобщей декларации прав человека, а в будущем член Европейского суда по правам человека и его вто­рой председатель Р. Касэн. Он считал достаточной и более эффек­тивной международную систему.

Споры продолжались и на Консультативной ассамблее Совета Европы, где 9 сентября Тейтджен выступил с докладом о проекте рабочей группы. Представитель Англии высказался против создания Европейского суда по правам человека. Он назвал эту идею «беспо­лезной и вредной». Заявления государств по поводу нарушения прав человека странами-участницами, считал представитель Англии, дол­жны рассматриваться Международным судом юстиции в Гааге. Од­нако большинством в две трети голосов ассамблея одобрила пред­ставленный Тейтдженом документ в качестве проекта Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (ЕКЗПЧОС).

Данная конвенция была подписана 4 ноября 1950 г. и вступила в силу 3 сентября 1953 г. Ее главная цель: общими усилиями, рука об руку действовать для совместной защиты прав и свобод человека в Европе. За полвека действия конвенции были приняты 12 дополнительных протоколов к ней. Часть из них (1, 4, 6, 7, 9 и 12) расши­ряют содержание провозглашенных в документе прав и свобод че­ловека, а другие (2, 3, 5, 8,10, 11) - совершенствуют процедуру рас­смотрения случаев нарушения прав человека.

Конвенция ратифицирована всеми государствами - членами Со­вета Европы и рассматривается как один из самых основательных, тщательно продуманных и эффективных документов в данной об­ласти. В отличие от других международных пактов и конвенций ЕКЗПЧОС призвана защищать индивидов от не правовых действий их правительств. В некоторых странах (например, в Австрии) она инкорпорирована в конституцию страны. Граждане этих стран имеют право апеллировать к конвенции даже против некоторых внутрен­них законов. В других (в Дании, на Мальте) она приравнена к внут­реннему праву.

Из ЕКЗПЧОС почти целиком исключены все права человека, которые с точностью не могут быть названы гражданскими или по­литическими. Комитет по легальным и административным делам Консультативной ассамблеи Совета Европы так объяснял набор прав

й свобод для конвенции: гражданские и политические права - это «общий знаменатель... политических институтов, первый триумф демократии, а также необходимое условие, при которых они действу­ют. Вот почему они должны стать предметом коллективной гаран­тии. Несомненно также, что "профессиональные " свободы и "соци­альные " права, которые сами по себе имеют присущую им ценность, также должны быть определены и защищены в будущем; но каждый должен понять, что необходимо первоначально начинать и гаранти­ровать политическую демократию в Европейском Союзе, а затем ко­ординировать наши экономики, прежде чем принять обязательства сделать всеобщей и социальную демократию»19. Видимо, вначале пред­полагали постепенно расширять круг гарантируемых конвенцией прав путем принятия дополнительных протоколов к ней. Но затем решили сделать это через принятие самостоятельного документа под названием социальной хартии.

Европейская социальная хартия была подписана в 1961 г., всту­пила в силу в 1965 г. и рассматривается Советом Европы как важ­ное дополнение к Европейской конвенции по правам человека. Она призвана содействовать реальному росту уровня жизни людей и социальной безопасности в Европе. Подписав первую часть Социальной хартии, государства приня­ли на себя обязательство создать условия, при которых провозгла­шаемые в ней права и принципы могут эффективно реализоваться. В следующих 19 статьях эти права детализировались. Во второй ча­сти хартии раскрыто содержание каждого права и говорится о том, что именно государства должны сделать для его реализации. В тре­тьей части хартии, состоящей из 20 статей, заявлено, что договари­вающиеся стороны рассматривают первую часть этого документа как декларацию о целях, которые должны реализовываться соответству­ющим образом. Принявшие хартию государства связывали себя оп­ределенным минимумом детализированных положений ее второй части и должны отбирать некоторые из них в качестве обязательных для себя. Согласно ст. 20 хартии государства-подписанты обязыва­лись связать себя по меньшей мере пятью из семи основных прав, провозглашенных в ней, а именно: правом на труд или на работу, правом на организацию, правом на социальное обеспечение или безопасность, правом на социальную и медицинскую помощь, правом семьи на социальную, правовую и экономическую защиту и правом рабочих-мигрантов и их семей на защиту и помощь. Участ­ники хартии должны были принять на себя такое количество обяза­тельных положений, чтобы в общей сумме их стало не менее 10 ста­тей, 40 параграфов или 19 прав.

В 1988 г. к Социальной хартии принят Дополнительный прото­кол, а конференции по правам человека, состоявшиеся в Риме 5 ноября 1990 г. и в Турине 21-22 октября 1991 г., подчеркнув неде­лимость всех прав человека и желая придать Социальной хартии новый облик, решили пересмотреть ее содержание с учетом расши­рившихся прав человека. В первой части новой редакции хартии от мая 1996 г. провозглашаются уже 31 право человека, которые деталь­но сформулированы в ст. 31 второй части хартии. Государства-уча­стники взяли на себя обязательства:

а) рассматривать первую часть хартии как декларацию о целях, к которым они будут стремиться всеми средствами;

б) связывать себя по меньшей мере шестью из девяти статей второго раздела, а именно: 1 (право на труд), 5 (право на организацию), 6 (право на коллективные договора), 7 (право на защиту де­тей и подростков), 12 (право на социальное обеспечение), 13 (право на социальную и медицинскую помощь), 16 (право семьи на соци­альную, правовую и экономическую защиту), 19 (право рабочих-мигрантов и их семей на защиту и помощь) и 20 (право на равные возможности и равное обращение в вопросах занятости и должнос­тей без дискриминации по принципу пола);

в) рассматривать себя связанными в общей сложности не менее чем 16 статьями или 63 параграфами.

Подписавшие ее государства обязаны представлять доклады о своей деятельности по защите социальных прав человека. Эти док­лады будут изучаться комитетом независимых экспертов, прави­тельственным комитетом Европейской социальной хартии, Парла­ментской ассамблеей Совета Европы и Комитетом министров. Статья 29 хартии наделяет Комитет министров правом давать каждой из договаривающихся сторон любые необходимые рекомендации. Некоторые специалисты по правам человека видят в наличии двух европейских соглашений о правах человека и самостоятельных контрольных механизмов к ним аналогию с двумя международными пактами по правам человека и контрольными механизмами к ним. Возможно, что это и на самом деле так, но в части социальной за­шиты населения Европа идет впереди остального мира. Европейский Кодекс социального обеспечения и протокол к нему, открытый для подписания в 1964 г., устанавливают критерии защиты прав граждан стран - членов СЕ в различных сферах соци­ального обеспечения (пенсии, пособия по безработице и инвалид­ности, медицинское обслуживание и т. д.). В статях этого кодекса указывается процент категорий населения (от 70 и более), которые должны быть охвачены социальной защитой в случаях наступления непредвиденных обстоятельств.

Внешнюю аналогию между инструментами по защите прав че­ловека европейского и других континентов, а также глобальными ин­струментами действительно можно проводить, но с важной оговор­кой: Европейская конвенция вступила в силу за 23 года, а Европей­ская социальная хартия - за 11 лет до вступления в силу международных пактов о правах и свободах человека. Скорее наобо­рот, международные пакты и контрольные механизмы к ним испы­тали на себе сильное влияние Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. И в самом деле, европейские инстру­менты впервые предусмотрели механизм истолкования тех или иных прав человека, вынесения рекомендательных и обязательных реше­ний в случаях их нарушения, а также принуждения государств к исправлению допущенных ими нарушений. Нетрудно также заме­тить, что даже язык и формулировки международных пактов во многом напоминают язык и формулировки Европейской конвенции и Социальной хартии. Третьей составляющей европейской системы защиты прав и сво­бод человека является европейская конвенция «О предупреждении пыток и бесчеловечного или деградирующего обращения или наказа­ния», вступившая в силу в 1989 г. Она призвана защищать людей, лишенных свободы, от пыток и нечеловеческого обращения в мес­тах заключения путем установления внеюридического механизма превентивного характера, основой которого являются посещения этих мест уполномоченными на то лицами. Подобный механизм раньше отсутствовал где-либо в мире.

Как и в случае с Международным биллем о правах человека, европейская система защиты прав человека включает в себя и ряд специальных конвенций: Европейскую конвенцию о выдаче (экстрадиции) (1957), Европейскую конвенцию по пресечению терроризма (1977), Европейскую хартию о местных языках и языках меньшинств (1992), Европейскую конвенцию об осуществлении прав ребенка (1992), Ев­ропейскую конвенцию о гражданстве (1997), Конвенцию о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в европейском регионе21, Европейскую хартию о местном самоуправлении (1985) и др.22 После того как Амстердамский договор провозгласил, что сво­бода неразрывно связана с фундаментальными правами человека и что Европейский союз основан на принципах свободы, демократии, уважения к правам человека и фундаментальным свободам и прав­лению закона, началась работа над Хартией фундаментальных прав Европейского союза. Проект документа обсуждался несколько раз, был одобрен на встрече в верхах стран ЕС и провозглашен как по­литическая декларация ЕС в декабре 2000 г. Этот документ, состоя­щий из 54 статей, существенно отличается от всех прочих междуна­родных соглашений о правах человека. И отличается в лучшую сто­рону - своей четкостью, лаконичностью формулировок и, главное, количеством гарантируемых прав. Составители документа, видимо, учли как положительный, так и отрицательный опыт при разработ­ке и реализации имевшихся до сих пор соглашений по правам чело­века. Сами формулировки глав хартии — «Достоинство», «Свободы», «Равенство», «Солидарность», «Справедливость» - свидетельствуют об этом. Правда, глава V {«Гражданские права») нарушает гармонию хартии, поскольку все человеческие права в государстве становятся также и правами его граждан. Данная хартия рассматривается как вторая часть Конституции Европейского союза.