Нормы федеральных законов

Нормы федеральных законов, относящиеся к сфере охраны окружающей среды и экологической безопасности, могут содержать собственно экологические требования к осуществлению деятельности предприятий, включая прямые запреты на определенные действия, создающие угрозу негативного изменения состояния окружающей среды, а также требования по организации управления охраной окружающей среды, включая инвентаризацию источников воздействия на окружающую среду, нормирование, лицензирование учет, контроль и т.п.

Непосредственно к экологическому законодательству относятся федеральные законы «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 г. №7-ФЗ, «Об охране атмосферного воздуха» от 04.05.1999 г. №96-ФЗ, «Об отходах производства и потребления» от 24.06.1998 г. №89-ФЗ, «Об особо охраняемых природных территориях» от 14.03.1995 г. №33-Ф3, «Об экологической экспертизе» от 23.11.1995 г. №174-ФЗ, «Об охране озера Байкал» от 01.05.1999 г. №92-ФЗ (с изменениями и дополнениями).

В соответствии с нормами экологического законодательства к основным принципам охраны окружающей среды, непосредственно определяющим требования к предприятиям, осуществляющим хозяйственную деятельность, которая может оказывать негативное воздействие на окружающую среду, относятся:

соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду;

обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;

научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды;

охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности;

платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде;

презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности;

обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности;

обязательность проведения в соответствии с законодательством Российской Федерации проверки проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни здоровью и имуществу граждан, на соответствие требованиям технических регламентов в области охраны окружающей среды;

учет природных и социально-экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности;

приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов;

допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду исходя из требований в области охраны окружающей среды;

обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов;

обеспечение интегрированного и индивидуального подходов к установлению требований в области охраны окружающей среды к субъектам хозяйственной и иной деятельности, осуществляющим такую деятельность или планирующим осуществление такой деятельности;

запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды;

соблюдение права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды.

Реализация этих принципов неизбежно предполагает отражение соответствующих требований в смежных отраслях права.

2.2. Нормы, отражённые в смежных отраслях права

По Классификатору правовых актов, одобренному Указом Президента Российской Федерации от 15.03.2000 г. №511 (в ред. Указов Президента РФ от 15.10.2002 г. №1129 и от 28.06.2005 г. №736) охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности (код 110.010.130) относится к группе правовых актов «Природные ресурсы и охрана окружающей природной среды» (код 110.000.000), к которой относится также использование и охрана всех видов природных ресурсов.

В соответствии с Федеральным законом от 10.01.2002 г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (ст. 2), отношения, возникающие в области охраны и рационального использования природных ресурсов, их сохранения и восстановления, регулируются международными договорами Российской Федерации, земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о недрах, животном мире, иным законодательством в области охраны окружающей среды и природопользования. К природноресурсному законодательству относятся Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 г. №136-ФЗ, Лесной кодекс РФ 04.12.2006 г. №200-ФЗ, Водный кодекс РФ от 03.06.2006 г. №74-ФЗ, федеральные законы «О недрах» от 21.02.1992 г. №2395-1, «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» от 23.02.1995 г. №26-ФЗ, «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» от 21.12.2004 г. №172-ФЗ, «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» от 20.12.2004 г. №166-ФЗ, «О животном мире» от 24.04.1995 г. №52-ФЗ, а также ранее упомянутые законы «О континентальном шельфе Российской Федерации» от 30.11.1995 г. №187-ФЗ, «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» от 17.12.1998 г. №191-ФЗ, «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» от 31.07.1998 г. №155-ФЗ (с изменениями и дополнениями).

Наряду с правовыми актами по природным ресурсам и охране окружающей среды, правовые нормы, непосредственно связанные с экологической безопасностью, по ранее упомянутому Классификатору правовых актов относятся к блоку «О безопасности общества» (код 160.040.000) и содержатся в законах, относящихся к смежным отраслям права в области безопасности, которые должны приниматься во внимание при организации природоохранной деятельности на предприятии.

В первую очередь следует указать правовые акты в области санитарно-эпидемиологической безопасности. Соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду и обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека является одной из целей обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия, т. е. состояние здоровья населения и среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности. В соответствии с Федеральным законом «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 г. №7-ФЗ (ст. 2) отношения, возникающие в области охраны окружающей среды, в той мере, в какой это необходимо для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, регулируются законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и иным направленным на обеспечение благоприятной для человека окружающей среды законодательством. Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30.03.1999 г. №52-ФЗ содержит требования к водным объектам (ст. 18), к атмосферному воздуху и почвам в городских и сельских населенных пунктах (ст. 20, 21), к сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению отходов производства и. потребления (ст. 22).

Самостоятельное значение для обеспечения экологической безопасности имеют федеральные законы «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21.07.1997 г. №116-ФЗ, «О пожарной безопасности» от 21.12.1994 г. №69-ФЗ, «О радиационной безопасности населения» от 09.01.1996 г. №3-ФЗ, а также закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21.12.1994 г. №68-ФЗ. Особо следует выделить Федеральный закон «О безопасности гидротехнических сооружений» от 21.07.1997 г. №117-ФЗ, поскольку содержащиеся в нем правовые нормы непосредственно связаны с охраной окружающей среды от загрязнения жидкими отходами производства.

К отношениям, связанным с принятием мер безопасности строительства, если они не урегулированы упомянутыми выше законами в области безопасности, применяются нормы о градостроительной деятельности. При этом в связи с общим реформированием законодательства Градостроительный кодекс РФ от 29.12.2004 г. №190-ФЗ в редакции Федерального закона от 18.12.2006 г. №232-ФЗ приобрел важное самостоятельное значение с точки зрения правового регулирования в области охраны окружающей среды, поскольку именно он содержит нормы, регламентирующие подготовку проектной документации с учетом экологических факторов (ст. 48) и проведение ее государственной экспертизы на соответствие санитарно-эпидемиологическим, экологическим и другим требованиям (ст. 49).

При осуществлении производственной деятельности предприятий и организаций в северных и восточных районах страны у предприятий возникают обязательства по поводу сохранения среды обитания коренных народностей. В соответствии с Федеральным законом «Об охране окружающей среды» отношения, возникающие в области охраны окружающей среды как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации, в целях обеспечения их прав на благоприятную окружающую среду регулируются международными договорами Российской Федерации, Федеральным законом «Об охране окружающей среды», другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации. Правовые основы этого регулирования заложены Федеральным законом «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» от 07.05.2001 г. №49-ФЗ. Отдельные правовые нормы, которые распространяются на управление охраной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, содержатся и в других федеральных законах более широкого круга применения. Так, нормами Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 08.08.2001 г. №128-ФЗ (с дополнениями и изменениями) регулируется лицензирование деятельности по сбору и использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I–IV класса опасности, по заготовке, переработке и реализации лома черных и цветных металлов, эксплуатации взрывоопасных, пожароопасных и химически опасных производственных объектов.

Нормы федерального закона «Об обеспечении единства измерений» от 26.06.2008 г. №102-ФЗ регламентируют метрологическое обеспечение мониторинга и измерений, в том числе в области охраны окружающей среды и экологической безопасности.

Особо следует выделить Федеральный закон «О техническом регулировании» от 27.12.2002 г. №184-ФЗ. Хотя в редакции от 01.05.2007 г. №65-ФЗ этот закон не регулирует отношения, связанные с применением мер по охране почвы, атмосферного воздуха, водных объектов курортов и водных объектов, отнесенных к местам туризма и массового отдыха, но он имеет важное значение для регламентации деятельности по использованию природных ресурсов, упорядочению установления требований и подтверждению соответствия в сфере использования опасных веществ, обращения с отходами, инженерной защиты окружающей среды и т.п.

На область охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности распространяются нормы гражданского законодательства, законодательства об административных правонарушениях и уголовного законодательства. Наибольшее разнообразие отношений, возникающих в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, регулируется гражданским законодательством, состоящим из Гражданского кодекса Российской Федерации и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов. Гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещественных прав, регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве и имущественной самостоятельности их участников. В отдельных случаях непосредственно гражданским законодательством устанавливаются требования в сфере природопользования и охраны окружающей среды (например, в ст. 751 Гражданского кодекса РФ установлены обязанности подрядчика по охране окружающей среды при осуществлении строительства и связанных с ним работ).

На всей территории Российской Федерации, наряду с феде­ральными законами, в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 90) обязательны для исполнения Указы Прези­дента Российской Федерации. В своих Указах Президент РФ оп­ределяет структуру федеральных органов исполнительной вла­сти, непосредственно осуществляющих государственные функ­ции нормативно- правового регулирования, контроля и т. п. Важное значение имеют Указы Президента РФ, направленные на упорядочение принятия и вступления в силу нормативных правовых актов (например, Указ Президента РФ от 23.05.1996 г. №763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных орга­нов исполнительной власти», рассмотренный ниже). Специаль­ные Указы Президента РФ устанавливают стратегию государ­ства в области охраны окружающей среды и экологической безопасности (например, Указ Президента РФ от 04.06.2008 г. №889 «О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики»).

Нормы федеральных законов и Указов Президента Россий­ской Федерации содержат, как правило, рамочные требования, которые устанавливают общие принципы и направления дея­тельности. В целях реализации норм федеральных законов при­нимаются подзаконные нормативные правовые акты различного уровня, которые содержат конкретные экологические ограниче­ния (количественные или качественные) в деятельности пред­приятий или обязательные процедуры, соблюдение которых поддается контролю с возможностью обоснованных выводов о нарушении. Подзаконные нормативные правовые акты весьма многочисленны и их количество постоянно увеличивается. Эти акты издаются различными федеральными органами исполни­тельной власти и нередко противоречат друг другу, что неиз­бежно создает серьезные трудности в их применении. В связи с этим возникает вопрос о легитимности (т.е. законности) поло­жений этих актов.

Для упорядочения вступления в силу подзаконных норма­тивных правовых актов в нашей стране установлен определен­ный порядок, который в общем виде утвержден ранее упомяну­тым Указом Президента РФ от 23.05.1996 г. №763 (в ред. от 16.05.1997 г. №490, от 13.08.1998 г. №963, от 28.06.2005 г. №763). Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации утверждены постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 г. №1009 (с изм. и доп.). Основные положения установленного порядка сводятся к обеспечению подготовки нормативных правовых актов в определенных унифицированных формах, в соответствии с полномочиями органов, осуществляющих подготовку, а вступления в силу этих актов - только после их опубликования в «Российской газете» или других официальных изданиях. Формой обеспечения соответствия подготовленных актов установленным требованиям является их государственная регистрация в Министерстве юстиции РФ. В соответствии с Указом Президента РФ от 23.05.1996 г. №763 «нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров».

Нормативный правовой акт, прошедший процедуры государственной регистрации и официального опубликования, сохраняет свою легитимность вплоть до отмены, даже после реорганизации (ликвидации) органа, подготовившего этот акт. В области охраны окружающей среды юридическую силу сохраняют нормы приказов Государственного комитета РФ по охране окружающей среды, Министерства природных ресурсов РФ, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (бывших в разные годы уполномоченными органами в этой области), зарегистрированных в Минюсте РФ и не отмененных органами-приемниками функций ранее существовавших органов.

В то же время Министерству юстиции РФ предоставлено право устанавливать перечень актов, которые по различным причинам не подлежат регистрации, но обязательны для приме­нения. В соответствии с приказом Министерства юстиции РФ от 04.05.2007 г. №88 (п. 15) не подлежат представлению на регист­рацию:

а) индивидуальные правовые акты;

б) акты, которыми решения вышестоящих государственных органов доводятся до сведения органов и организаций системы федерального органа исполнительной власти;

в) акты, направленные на организацию исполнения решения вышестоящих органов или собственных решений федеральных органов исполнительной власти и не содержащие новых право­вых норм;

г) технические акты (ГОСТы, СНиПы, тарифно-квалифика­ционные справочники, формы статистического наблюдения и т.п.), если они не содержат нормативных предписаний;

д) акты рекомендательного характера.

Поскольку охрана окружающей среды и обеспечение эколо­гической безопасности по Конституции РФ (ст. 72) относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ, органы законодательной и исполнительной власти последних также имеют возможность установления определенных право­вых норм в области охраны окружающей среды и экологической безопасности на своей территорий. По Федеральному закону «Об охране окружающей среды» (ст. 6 в ред. от 31.12.2005 г. №199-ФЗ) к числу наиболее значимых (с точки зрения дополни­тельной правовой регламентации деятельности предприятий) полномочий органов государственной власти субъектов РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, от­носятся:

принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области охраны окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством, а также осуществление контроля за их исполнением;

право принятия и реализации региональных программ в об­ласти охраны окружающей среды;

установление нормативов качества окружающей среды, со­держащих соответствующие требования и нормы не ниже тре­бований и норм, установленных на федеральном уровне;

право образования особо охраняемых природных террито­рий регионального значения, управление и контроль в области охраны и использования таких территорий;

право организации проведения экономической оценки воз­действия на окружающую среду хозяйственной и иной деятель­ности, осуществления экологической паспортизации террито­рии.

Очевидно, что не все субъекты РФ имеют экологическую необходимость и финансовые возможности заниматься законо­творчеством в сфере отношений, связанных с охраной окру­жающей среды. Наибольшей активностью по принятию законов и иных нормативных правовых актов, существенно влияющих на практику природоохранной деятельности на предприятиях, выделяются г. Москва, республики Татарстан и Башкортостан, Свердловская, Челябинская области.

Нормативные правовые акты органов местного самоуправ­ления имеют ограниченное значение и могут в основном регу­лировать организацию сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Исходя из принципа обеспечения интегрированного и индивидуального подходов к установлению требований в области охраны окружающей среды к субъектам хозяйственной деятельности, важное значение в деятельности предприятий сохраняют индивидуальные требования, устанавливаемые федеральными органами исполнительной власти в обязательных к выполнению индивидуальных актах. К числу индивидуальных актов могут быть отнесены различные заключения, договоры, решения, лимиты на размещение отходов, разрешения на выбросы (сбросы), лицензионные условия, разрешения на эксплуатацию и т.п.

Г л а в а 3