Управление государственным кредитом

В нашей стране основная часть государственного долга (93%) сложилась за счет привлечения правительством общегосударственного ссудного фонда для финансирования бюджетных расходов, а это негативно сказалась на состоянии государственных финансов и денежного обращения.

Казначейские ссуды — также одна из форм государственного кредита. Они выражают отношения оказания финансовой помощи предприятиям и организациям органами государственной власти за счет бюджетных средств на условиях срочности, платности и возвратности.

Казначейские ссуды выдаются на льготных условиях по срокам и норме процента, они возможны в случае финансовых затруднений предприятий, не имеют коммерческой цели, а являются средством поддержки важных экономических структур. Иногда правительство гарантирует погашение займа, выпущенного нижестоящими органами власти или отдельными хозяйственными организациями, а

также выплату процентов по нему. Правительство, в данном случае, несет финансовую ответственность только в случае неплатежеспособности плательщика.

Международный государственный кредит представляет собой совокупность отношений, в которых государство выступает на мировом финансовом рынке в роли заемщика или кредитора. Он также предоставляется на условиях возвратности, срочности и платности. Сумма полученных внешних займов с процентами включается в государственный долг страны. Например, начиная с 1991 по 1996 гг. западные страны выделили Российской Федерации примерно 79,2 млрд. долларов.

Предоставление внешних займов осуществляется за счет бюджетных средств или специальных правительственных фондов. Получателями могут быть центральные правительства, республиканские и местные органы власти. Кредиторами — правительство, финансово-кредитные учреждения, частные лица, международные финансовые организации. Государственные внешние займы предоставляются в денежной и товарной форме. Бывают среднесрочными или долгосрочными. Денежные займы выпускаются в валюте страны-кредитора, страны-заемщика или валюте третьей страны. Погашение займов и процентов может осуществляться товарными поставками или валютой. Для нашей страны основными кредиторами выступают развитые капиталистические страны. В значительно меньших размерах государственные внешние займы предоставляются и некоторыми развивающимися странами.

Став членом международных финансовых организаций, страна может получить заем и кредит в Международном валютном фонде.

До 40-х гг. наша страна выступала преимущественно заемщиком средств. Однако уже в послевоенное время наше государство стало и страной-кредитором. Оно предоставляло значительные займы и кредиты восточноевропейским и развивающимся странам. Также были предоставлены небольшие займы Ирану, Турции, Афганистану.

Функционирование государственного кредита ведет к образованию государственного долга. Капитальный государственный долг представляет собой всю сумму выпущенных и непогашенных долговых обязательств, включая и проценты, которые должны быть выплачены по обязательствам. Текущий долг — это расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам государства и по погашению обязательств, срок оплаты которых наступил. Особенно быстро увеличилась задолженность государства в 80 — 90-е гг. Это отражает общее кризисное состояние финансов, которое проявляется в первую очередь в увеличивающемся дефиците государственного бюджета. Предельный размер государственного внутреннего долга устанавливается федеральным законом в федеральном бюджете. Например, установлен верхний предел государственного внутреннего долга Российской Федерации на 1 января 1998 г.: по долговым обязательствам Российской Федерации — 530 трлн. руб., по целевым обязательствам — 30 млрд. долговых рублей.

В 1999 г. на погашение внутреннего долга и уплату процентов выделено 66,9 трлн. руб.

Предельный размер государственных внешних заимствований Российской Федерации, как правило, не превышает годового объема платежей по обслуживанию и выплате основной суммы государственного внешнего долга. Верхний предел государственного внешнего долга России по состоянию на 1 января 1998 г. определен в сумме 136,8 млрд. долларов США.

Такая ситуация требует принятия решительных мер по ограничению темпов увеличения государственного долга. В основном это достигается за счет налоговых поступлений и сокращения бюджетных расходов. Величина долга и темпы его изменения отражают состояние экономики и финансов страны. На состояние государственного долга влияют ежегодные операции в сфере государственного кредита — получение новых займов и условия их предоставления,— а также размеры погашаемых сумм и выплачиваемых процентов.

Под управлением государственным долгом понимается совокупность мероприятий государства по выплате доходов кредиторам и погашению займов, изменению условий уже выпущенных займов, определенных условий и выпуску новых государственных ценных бумаг. Выплата доходов по займам и их погашение обычно производится за счет бюджетных средств. Но при значительном росте задолженности и бюджетных трудностей страна может прибегнуть к рефинансированию государственного долга. Рефинансирование — это погашение старой задолженности путем выпуска новых займов. Например, наша страна использовала рефинансирование при погашении задолженности по государственному 3% внутреннему выигрышному займу 1966 г. По истечении срока действия этого займа облигации обменивались на облигации нового займа — внутреннего выигрышного займа 1982 г.— без уплаты курсовой разницы. Рефинансирование использовалось и при выпуске казначейских обязательств. Рефинансирование применяется при выплате процентов и погашении внешнего государственного долга, но для этого необходима хорошая репутация страны-должника в кругах международного финансового рынка.

Займы погашаются путем проведения тиражей выигрышей, а также тиражей погашения по выигрышным и процентным займам или посредством выпуска ценных бумаг кредиторами. Выплата доходов по займам производится посредством ежегодной оплаты купонов банками или переводом суммы дохода в безналичном порядке на счета предприятий и организаций.

Управление государственным кредитом — одно из направлений финансовой политики государства, связанное с обеспечением его деятельности в качестве заемщика, кредитора и гаранта. Это совокупность действий государства, связанных с обслуживанием и погашением государственного долга, выпуском и размещением новых займов, поддержанием вторичного рынка долговых обязательств, регулированием рынка государственного кредита. Регулируют и осуществляют эту деятельность Министерство финансов РФ и Центральный банк РФ, которые определяют общий объем бюджетного дефицита, объем и характер займов, необходимых для его финансирования, разрабатывают кредитную политику и ее институциональное обеспечение.

Управление государственным кредитом направлено на достижение экономических, социальных и политических целей, которые определяются тенденциями общественного прогресса и современным состоянием экономики страны. В числе основных экономических целей — обеспечение экономической стабилизации и роста производства, поддержание его конкурентоспособности на мировом рынке; социальные цели подразумевают обеспечение социальной стабильности и социального прогресса; политические цели формулируются исходя из идеи поддержания стабильности функционирования политической системы и обеспечения национальной безопасности. Достижение этих целей в немалой степени связано с управлением государственным долгом, в особенности внешним, состояние которого, как показывает мировая практика, во многом определяет не только экономическую независимость страны, но и сохранение ее национального суверенитета, что особенно актуально и для современной России. Соответственно определяются и ранжируются задачи, которые назначена решить система управления государственным кредитом в России переходного периода:

1. минимизация стоимости долга для заемщика;

2. эффективное использование привлеченных средств, создание соответствующей системы учета и контроля;

3. усиление инвестиционного характера займов;

4. регулирование объемов заемных обязательств государства и поддержание их курса;

5. привлечение средств на самых выгодных для эмитента условиях;

6. определение приоритетов кредитной политики государства, обеспечение своевременного возврата предоставленных кредитов.

В системе действий по управлению государственным кредитом важнейшим является обслуживание и погашение государственного долга, поскольку все затраты такого рода осуществляются за счет бюджетных создавая для него дополнительную нагрузку, а несвоевременность выплат ведет к увеличению суммы долга за счет штрафных санкций. Лишь в случае инвестиционных займов обслуживание и погашение обязательств осуществляются за счет доходов от проекта.

Обслуживание государственного долга предполагает, во-первых, осуществление операций по размещению долговых обязательств, во-вторых, выплату доходов по ним и, в-третьих, погашение долга полностью или частично согласно плану или осуществление взносов в фонд погашения. Погашение долга предполагает полный возврат основной суммы долга и процентов по нему, а также штрафов и иных платежей, связанных с несвоевременным возвратом долга.

Обслуживание государственного долга РФ производится Банком России и его учреждениями, если иное не предусмотрено Правительством РФ. Банк России осуществляет функции генерального агента по обслуживанию государственного долга безвозмездно. Оплата услуг агентов по размещению и обслуживанию государственного долга осуществляется за счет средств федерального бюджета.

С точки зрения инвестора, наиболее приемлемым является своевременное получение доходов и погашение займа, расчет по основной сумме долга и процентов по нему. Однако в условиях значительного роста государственной задолженности и бюджетного дефицита правительство вынуждено прибегать к различным способам регулирования долга. К таким способам традиционно относят рефинансирование, консолидацию, конверсию, унификацию займа, обмен облигаций по регрессивному соотношению и т. п.

Рефинансирование — это погашение старой государственной задолженности путем выпуска новых займов.

Конверсия — традиционно это изменение доходности займов (понижение — в целях снижения расходов по управлению государственным долгом или повышения доходности для кредиторов).

Консолидация – изменение срока действия уже выпущенных займов в сторону увеличения (как правило) или сокращения. Предполагает облегчение условий выплаты долга в виде отсрочки платежей и погашения. Возможно совмещение консолидации с конверсией.

Унификация займов — это объединение нескольких займов в один, когда облигации ранее выпущенных займов обмениваются на облигации нового займа. Цель — уменьшение количества видов обращающихся одновременно ценных бумаг, что, упрощает работу и сокращает расходы государства по обслуживанию долга. Унификация государственных займов обычно проводится вместе с консолидацией, но может быть проведена и вне ее.

В ряде случаев правительство может провести обмен облигаций по регрессивному соотношению, т. е. когда несколько ранее выпущенных облигаций приравниваются к одной новой облигации, что избавляет государство от необходимости выполнять в полноценных деньгах расчеты по облигациям (выплата процентов и (или) погашение облигаций), размещенным ранее в обесценившейся на момент расчета валюте.

Отсрочка погашения займа отличается от консолидации тем, что в этом случае не только отодвигаются сроки погашения, но и, как правило, прекращается выплата доходов.

Конверсия, консолидация, унификация государственных займов и обмен облигаций государства обычно осуществляются только в отношении внутренних займов. Что касается отсрочки погашения обязательств, то эта мера возможна и по отношению к внешней задолженности. Отсрочка погашения внешнего займа, как правило, проводится по согласованию с кредиторами, причем эта операция не обязательно предусматривает приостановку выплаты процентов по займу.

Под аннулированием государственного долга понимается полный отказ государства от обязательств по выпущенным займам.

Основная задача управления государственным долгом России — изменение долговой стратегии и переход от курса на отсрочку платежей к курсу на сокращение долга. В силу сложившихся обстоятельств в наибольшей степени это относится к внешнему долгу. И здесь целесообразно обратиться к современному мировому опыту конверсионных финансовых методов урегулирования внешней задолженности, как наиболее гибких и адекватных современному состоянию и кредитным возможностям России.

Финансовый механизм конверсионной схемы состоит в ликвидации части внешней задолженности путем ее обмена на национальные активы — национальную валюту, облигации, акции, товары, финансовые активы и т. п. Наиболее приемлемым для России могут быть следующие варианты.

Долг в обмен на экспорт. Имеется в виду не сырьевой экспорт, а экспорт готовой продукции. Этот вариант позволяет поддержать конкурентоспособные производства в стране, развивать экспорт, осваивать новые рынки сбыта, а следовательно, сохранять рабочие места, обеспечивать поступление налогов и погашение долгов, а также финансирование инвестиций. Важно поддерживать отрасли, имеющие значительный экспортный потенциал (космическая, алюминиевая, авиационная промышленность и др.), которые уже сейчас выпускают продукцию, соответствующую мировым стандартам и могут способствовать росту экономики в целом.

Долг в обмен на собственность. Этот вариант проводится, как в рамках программы приватизации, а также предполагает обмен долговых обязательств на акции приватизируемых предприятий и привлечение стратегических инвесторов. В этом случае важно провести оценку стоимости отечественных предприятий в соответствии со стандартами мирового рынка, а обмен долговых обязательств должен осуществляться по выгодному для России курсу. Важно определить также доли акций (компаний) в собственности при конверсии долга.

Долг в обмен на налоги. В этом случае предполагается законодательное установление таких налоговых льгот для инвесторов — держателей внешнего долга, которые побудили бы их к инвестициям. Разрешение на конверсию должно предоставляться только при осуществлении инвестиций, важных для экономики России. В этом случае внешний долг будет погашаться за счет будущих доходов.

Выплата процентных платежей по внешнему государственному долгу в местной валюте. Этот вариант используется в мировой практике в отдельных случаях. Выплаты осуществляются по привлекательному для кредиторов курсу, но перевод денег в счет процентных платежей осуществляется на специальные инвестиционные счета в отечественных банках, причем средства с этих счетов могут быть направлены только для осуществления прямых инвестиций в экономику должника. Все иные манипуляции с такого рода средствами и доходами от этих инвестиций могут осуществляться лишь по истечении установленного в договоре конверсии срока (как минимум — через год).

Долг в обмен на наличные. Предполагает выкуп долга с дисконтом на вторичном рынке внешних долговых обязательств. В этом случае уменьшается номинальный долг и имеет место экономия на будущих процентных выплатах. Процедура этой операции такова: правительство назначает агента, обладающего достаточным опытом по купле-продаже внешних долгов (как правило, это крупный коммерческий банк) и устанавливает дисконт к номиналу долга, согласно которому оно готово выкупить у агента купленные им долги.

Реструктуризация долга. Этот способ регулирования задолженности весьма распространен в современных условиях. Под реструктуризацией понимается погашение долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований (принятием на себя других долговых обязательств) в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания долгов и сроков их погашения. Реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.

Многие из описанных приемов нашли применение при выводе России из дефолта 1998 г. В частности, можно упомянуть о таких методах, как:

1. реструктуризация облигационных займов в облигации с более поздним сроком погашения;

2. ведение переговоров с кредиторами с целью отсрочки платежей;

3. использование различных схем взаимозачетов для снижения задолженности по займам;

4. привлечение кредитов банков для платежей по облигациям;

5. прием облигаций в счет налоговых платежей, в обмен на жилищные сертификаты и т.п.;

6. выкуп своих обязательств с дисконтом;

7. досрочный выкуп своих обязательств.

Российское законодательство, в частности Бюджетный кодекс РФ предусматривает ряд организационных методов управления государственным долгом. Право осуществления государственных внешних заимствований Российской Федерации и заключения договоров о предоставлении государственных гарантий, договоров поручительства другим заемщикам для привлечения внешних кредитов (займов) принадлежит Российской Федерации или от ее имени — Правительству РФ либо уполномоченному Правительством РФ федеральному органу исполнительной власти. Право осуществлять государственные внешние заимствования первоначально имели и субъекты РФ, бюджеты которых не получали финансовую помощь на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. На данный момент введен запрет на внешние заимствования для субъектов РФ (для муниципалитетов они и не были предусмотрены) — соответствующая поправка к Бюджетному кодексу вступит в действие с 1 января 2002 г. Внешние заимствования разрешены лишь регионам, уже имеющим внешнюю задолженность, для ее рефинансирования в пределах финансового года.

В настоящее время определяются предельные объемы долга и заимствований различных бюджетных уровней. Так, предельные объемы государственного внутреннего и внешнего долга, пределы внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств.

Предельный объем государственных внешних заимствований Российской Федерации не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга страны. Предельный объем государственного долга субъекта Российской Федерации, муниципального долга не должен превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ.

В качестве инструмента управления долгом предлагаются программы внешних и внутренних заимствований, предоставляемых Российской Федерацией государственных кредитов, с указанием цели источников, сроков возврата, общего объема займов или предоставленных кредитов.

В стране вводится единая система учета и регистрации государственных заимствований. Субъекты РФ, муниципальные образования регистрируют свои заимствования в Министерстве финансов РФ. Обязанность по ведению государственных книг внутреннего и внешнего долга РФ (Государственная долговая книга Российской Федерации) возложена на Минфин России. Все названные инструменты и методы призваны обеспечить эффективное управление государственным долгом Российской Федерации.

Классификация фондов и их социально-экономическое содержание

Формирование различных фондов финансовых ресурсов в российской и мировой экономике – весьма многовариантное явление.

Существуют фонды государственные и негосударственные, бюджетные и внебюджетные, национальные и международные, федеральные, территориальные и местные, отраслевые, межотраслевые и специальные, благотворительные, паевые, инвестиционные и т.д.

Целый ряд фондов формируется в составе федерального бюджета. Их размеры, источники наполнения и направления расходования утверждаются вместе с принятием бюджета — это целевые бюджетные фонды, фонды межбюджетного регулирования и т.д. Несмотря на принадлежность к бюджету, деятельность этих фондов подчиняется особым правилам.

Наряду с бюджетными фондами существуют и довольно бурно развиваются многочисленные внебюджетные фонды – государственные социально-страховые, негосударственные страховые, отраслевые, территориальные и др.

В основу классификации фондов, действующих в настоящее время в российской финансовой системе, могут быть положены самые различные критерии и их сочетание:

1. по принадлежности – государственные, негосударственные, частные;

2. по территориальному принципу — федеральные, региональные, межрегиональные, местные;

3. по отраслевому принципу — отраслевые, межотраслевые:

4. по признаку места в финансовой системе — бюджетные, внебюджетные;

5. по конкретному назначению — под целевую программу (экологические, дорожные), для конкретной категории граждан (помощь малоимущим гражданам, инвалидам, спортсменам) и т.д.

Фонды можно также структурировать исходя из критерия их места в финансах общественного сектора. Тогда их классификация будет выглядеть следующим образом.

Бюджетные фонды: целевые бюджетные; резервные; межбюджетного регулирования.

Внебюджетные фонды:

а) государственные и муниципальные внебюджетные фонды: государственные внебюджетные социально-страховые фонды; внебюджетные фонды субъектов РФ; местные муниципальные фонды;

б) экономические внебюджетные фонды: отраслевые, межотраслевые, специальные фонды; фонды поддержки предпринимательства, развития конкуренции; фонды поддержки науки; инвестиционные фонды (паевые, акционерные);

в) негосударственные социальные внебюджетные фонды: негосударственные пенсионные фонды; благотворительные фонды; социальные инвестиционные фонды.

Фондам присущи общие и специфические черты как особой форме финансов общественного сектора, объясняющие их многообразие и энергичное развитие.

Во-первых, фонд выступает одновременно как форма перераспределительных отношений, как результат финансовых потоков и как субъект финансовых отношений — финансовый институт.

Во-вторых, важны цели, конечные задачи создания фондов. Речь идет об аккумулировании ресурсов для общественно значимых целей. Многовариантность общественно полезных задач (от строительства дорог до решения конкретных экологических и социальных проблем) порождает многообразие фондов.

В-третьих, это некоммерческий статус, т.е. цель деятельности ориентирована не на получение максимально возможной прибыли, а на выполнение другой целевой задачи, признанной обществом. В рыночных отношениях внебюджетные фонды обдают отличным от рыночного некоммерческим механизмом хозяйствования.

В-четвертых, характер движения финансовых средств — первичен сбор, аккумулирование источников, вторично их распределение при обязательности целевого характера расходования.

В-пятых, особая организация управления - наличие попечительского совета, а также публичность отчетности об использовании своих средств и имущества.

В-шестых, особый юридический статус. Гражданским кодексом РФ установлена норма, согласно которой фондом признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели. Однако существуют фонды, использующие все преимущества фондового формирования и распределения ресурсов, но не имеющие юридического липа. Так, целевые бюджетные, паевые и некоторые другие фонды не являются юридическими лицами и функционируют, например, как бюджетные или внебюджетные субсчета.

Энергичное развитие фондов за рамками бюджета во многом объясняется необходимостью общественно значимых видов деятельности, которые не могут быть обеспечены полностью на коммерческой основе или обеспечение которых государство заинтересовано гарантировать. Экономическая теория называет эту деятельность производством общественных (смешанно-общественных) благ или благ общественного пользования. Фонды выступают реальным инструментом преодоления провалов рынка в сфере производства этих благ и обеспечения дифференцированного спроса. С другой стороны, особенно в переходной экономике, внебюджетные фонды являются формой неограниченной децентрализации государственных полномочий, передаваемых на территориальный уровень управления зачастую без соответствующего доходного обеспечения бюджетными ресурсами.

Фонды имеют особенности, как на стадии формирования финансовых ресурсов, так и на стадии их использования. Особенности формирования ресурсов фондов связаны с многообразием их источников, их отличием от бюджетных. Как известно, основная доля доходов бюджетов формируется за счет налогов - инструмента экономического принуждения. Набор доходных инструментов фондов значительно разнообразнее, носит гораздо более выраженный экономический, добровольный характер. Источниками внебюджетных фондов выступают, как правило, целевые налоги, страховые платежи, относимые, как правило, на издержки, сборы за пользование, т.е. частичная оплата услуг (смешанно-общественных благ), а также добровольные перечисления из прибыли (дохода).

Что же касается распределения финансовых ресурсов, то фонды на наш взгляд, обладают серьезными преимуществами, повышающими эффективность использования финансовых средств. Во-первых, это конкурентные начала — распределение ресурсов в различных формах (гранты, льготные кредиты и т.д.), как правило, осуществляется на конкурсной основе. Во-вторых, достижение селективной поддержки наиболее приоритетных в данный конкретный момент направлений развития. В-третьих, это высокая степень адресности выделяемых ресурсов.

Каждая подгруппа фондов (бюджетные и внебюджетные) имеет свою, отличную от других нормативно-законодательную базу, источники формирования доходов, направления расходовании ресурсов, формы контроля за их деятельностью.

Законодательной базой деятельности всех бюджетных фондов (целевых, резервных, межбюджетного регулирования) являются Бюджетный кодекс РФ, а также ежегодно принимаемый закон о федеральном бюджете, законы субъектов РФ о региональных бюджетах, нормативно-правовые акты местного самоуправления о местных бюджетах, где закрепляются доходные источники и доходы для бюджетных фондов, а также их расходы на целевые задачи. Разработка и представление проекта закона о федеральном бюджете в законодательные органы власти предполагает и детальную проработку отчетов бюджетных фондов об их исполнении за предыдущий период, т.е. реализацию принципиальных положений о контроле и публичной отчетности.

Целевые бюджетные фонды являются важным средством решения общегосударственных целевых задач по развитию инфраструктуры народного хозяйства, охране окружающей среды, укреплению институтов общества. Понятие целевого бюджетного фонда введено ст. 7 Бюджетного кодекса РФ как фонда денежных средств, образуемого в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов и используемого по отдельной смете.

Другой тип бюджетных фондов и на уровне федерального бюджета, и в субфедеральных бюджетах — фонды межбюджетного регулирования. В их числе — Фонд финансовой поддержки регионов, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития, Фонд компенсаций, Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов.