Системы социального обеспечения

Государственная система социального обеспечения, как уже говорилось, явление многоаспектное. Это не только комплекс социально-экономических мер, гарантирующих гражданам социальную поддержку, но и комплексное правовое образование, объединяющее группы норм, которые относятся по видам регулируемых общественных отношений к различным отраслям права (финансовому, государственному, административному, праву социального обеспечения). Единая государственная система социального обеспечения, закрепленная в Конституции РСФСР 1978 г. (ст. 24), с распадом Советского Союза перестала функционировать. Россия, обретя государственный суверенитет, встала перед необходимостью заново создавать общефедеральную государственную систему социального обеспечения.

Комплекс социально-экономических мер как системное образование состоит из относительно самостоятельных элементов — подсистем, закрепляющих виды, основания и условия пенсионного обеспечения, обеспечения граждан денежными выплатами в форме пособий и компенсаций, а также в виде социальных услуг, предоставляемых бесплатно или со скидкой за счет средств государства либо страховых фондов. Другими словами, в структуре государственной системы социального обеспечения выделяются: пенсионная система, система пособий и компенсаций, система социального обслуживания пожилых граждан, инвалидов, семей с детьми, безработных. Каждая из этих подсистем должна была создаваться заново.

Формирование пенсионной системы. Первый этап осуществления пенсионной реформы в России связан с принятием Закона от 20 ноября 1990 г. «О государственных пенсиях в Российской Федерации». В связи с этим законом был создан Пенсионный фонд России как самостоятельная внебюджетная кредитно-финансовая система.

К числу причин социально-экономического характера, обусловивших объективные предпосылки данной реформы, прежде всего следует отнести девальвацию пенсионной системы советского периода, превратившейся в уникальную уравнительную систему, финансируемую на протяжении многих десятилетий по «остаточному принципу». Формально в советский период пенсионное обеспечение трудящихся осуществлялось в порядке государственного социального страхования (что, в частности, было закреплено в КЗоТ РСФСР), однако целевых страховых платежей никто не вносил — ни работодатели, ни сами застрахованные. Размеры таких тарифов дифференцировались в основном с учетом доходности отраслей народного хозяйства. Средства социального страхования практически сливались с налоговыми платежами и аккумулировались в государственном бюджете вместе с иными доходами бюджета. Расходы на выплату пенсий финансировались в основном за счет государственной дотации. Освобождение трудящихся от страховых платежей выдавалось за величайшее завоевание. В то же время такое положение приводило к искажению реальной стоимости рабочей силы, занижению совокупных затрат на нее, в том числе в пенсионный период жизни человека; создавалась иллюзия, что пенсионеров содержит государство, а не те, кто трудится и создает богатство общества. На протяжении многих десятилетий советское государство фактически «экономило» на старшем поколении, финансируя расходы на пенсионное обеспечение по принципу «разумной достаточности», что позволяло сознательно замораживать уровень пенсионного обеспечения на длительные периоды, не гарантируя пенсионерам непрерывного улучшения жизни по мере роста оплаты труда в стране, повышения уровня жизни, появления у государства дополнительных экономических возможностей.

Следствием такой социальной политики стал существенный разрыв в уровне жизни человека до перехода на пенсию и после него.

Крайне низкий абсолютный и относительный уровень пенсионного обеспечения, превращение общей пенсионной системы в уравнительную, полностью игнорирующую принцип обусловленности уровня пенсии трудовым вкладом человека (один из принципов, отражающих представление людей о социальной справедливости), предоставление преимуществ в пенсионном обеспечении лишь тем, кто был занят в структурах власти либо относился к номенклатуре советских, партийных, комсомольских и профсоюзных органов, — вот те объективные предпосылки, которые диктовали необходимость пенсионной реформы и создания новой пенсионной системы России.

Кроме того, начавшийся процесс перехода страны к рыночной экономике и формирование рынка труда объективно требовали внедрения в систему пенсионного обеспечения страховых начал, т. е. законодательного закрепления реальной, а не формальной системы обязательного пенсионного страхования, гарантирующей достойный уровень жизни тем, кто выбывает из сферы общественного производства в силу причин, от них не зависящих (об основных идеях российского пенсионного закона см. § 1 гл. 8).

Первый этап формирования в России федеральной системы пенсионного обеспечения, как уже отмечалось выше, связан с принятием Закона РФ от 20 ноября 1990 г. «О государственных пенсиях в Российской Федерации».Это первый страховой закон, в котором была предпринята попытка практической реализации страховых принципов в государственной системе пенсионного обеспечения.

Закон 1990 г. закрепил единую пенсионную систему в стране, охватившую все население России. В связи с его принятием были ликвидированы привилегированные и ущербные пенсионные системы (система персональных пенсий, система пенсионного обеспечения колхозников).

Закон закрепил равную для пенсионного обеспечения правовую оценку всех видов трудовой деятельности и оплаты за нее; закрепил механизм сохранения реальной ценности пенсии путем защиты ее от инфляции, предотвращая таким образом снижение уровня жизни пенсионеров. В первоначальной редакции закон закреплял принципиальное положение, в силу которого минимальный размер пенсии не мог быть ниже прожиточного минимума.

Право на получение трудовой пенсии в полной сумме в период работы, закрепленное в законе, имело свое концептуальное обоснование, суть которого заключалась в том, что право на данную пенсию заработано многолетним трудом, уплатой страховых платежей в Пенсионный фонд и потому оно не может быть отчуждаемо.

На первом этапе своего функционирования Закон 1990 г. решил и ряд других острейших проблем: существенно повысил общий относительный уровень пенсионного обеспечения, поставив размер пенсии в прямую зависимость от объективных показателей, характеризующих трудовой вклад человека (от уровня оплаты труда — качественный показатель и от количества проработанных лет — количественный показатель); выравнил стажевые возможности женщин по сравнению с мужчинами за счет пополнения их трудового стажа характерными для них видами общественно полезной деятельности, необходимыми для общества и семьи (уход за детьми, уход за ребенком-инвалидом и т.д.); устранил дефекты в правилах определения дохода, на основе которого определяется размер пенсии; существенно повысил минимальный уровень пенсии по старости, придав ей значение базовой величины, на основе которой определяются минимальные и максимальные размеры других видов пенсий; существенно увеличил максимальный размер пенсий; предусмотрел весомые компенсирующие надбавки к пенсиям в связи с дополнительными расходами пенсионера по содержанию нетрудоспособных членов семьи и необходимостью постороннего ухода за ними, не ограничивая права на их получение максимальным размером пенсии; отменил искусственные ограничения, препятствующие назначению пенсии при неполном трудовом стаже; повысил возраст детей, обеспечиваемых пенсией по случаю потери кормильца, до 18 лет, а для получающих образование — до 23 лет.

Закон 1990 г. решил ряд проблем и не страхового характера. В соответствии с ним существенно повышались пенсии для военнослужащих срочной службы и их семей. Новеллой стало введение в России социальной пенсии, т. е. такой, которая назначается любому нетрудоспособному гражданину без требования трудового стажа. К кругу лиц, обеспечиваемых данной пенсией, отнесены: дети, потерявшие одного или обоих родителей; дети-инвалиды; инвалиды всех трех групп; пожилые граждане (мужчины, достигшие 65, а женщины — 60 лет).

Таким образом, Закон 1990 г. охватил пенсионной системой как страховые, так и нестраховые пенсии и ввел подлинное всеобщее пенсионное обеспечение. Сейчас, спустя почти 10 лет после вступления в силу этого акта, он признается точкой отсчета пенсионной реформы в России.

Единая пенсионная система в России сохранялась недолго. В начале 1993 г. начался интенсивный процесс декодификации пенсионного законодательства. Его началом послужило принятие 12 февраля 1993 г. еще одного пенсионного закона — Закона РФ «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, и их семей».Лицам, предусмотренным в данном законе, было предоставлено право выбора получения пенсии по одному из пенсионных законов. Принятие Закона от 12 февраля 1993 г. диктовалось социально оправданной на первый взгляд необходимостью дифференциации в пенсионном обеспечении кадровых военнослужащих и их семей. Особые условия и более высокий уровень их пенсионного обеспечения — обычное явление во многих странах. Так было и в СССР. Это связано с особенностями, со спецификой военной и близкой к ней службы, в частности в органах внутренних дел. В СССР, например, к 1990 г. максимум пенсии старшего офицера составлял 250 руб., генерала — 350 руб., а рабочего или служащего обычно 120—132 руб. в месяц.

Более высокий уровень пенсионного обеспечения кадровых военнослужащих предполагалось сохранить и в России, однако с учетом экономических возможностей государства, и в частности состояния государственного бюджета страны, поскольку расходы на выплату этих пенсий финансируются только за счет средств государственного бюджета, а не Пенсионного фонда России. Однако Закон 1993 г. закрепил такой уровень пенсионного обеспечения, который гарантирует получение пенсии в размере до 85 % сумм денежного довольствия военнослужащего и без ограничения размера пенсии твердым максимальным пределом.

Кроме того, данный закон закрепил механизм автоматической индексации всех ранее назначенных пенсий: они периодически повышаются одновременно с повышением окладов и сумм денежного довольствия по соответствующим должностям. Таким образом, всем пенсионерам, получившим пенсии в прошлые годы в связи с их службой в армии, размер пенсии определяется из сумм денежного довольствия, установленных по соответствующей должности в настоящее время.

На основании Закона 1993 г. осуществляется также пенсионное обеспечение служащих органов внутренних дел.

Отказ от ограничения размера пенсий твердым максимальным пределом в сочетании с механизмом автоматической их индексации, с одной стороны, гарантировали высокий уровень пенсионного обеспечения, а с другой — сохраняли реальную стоимость пенсионных выплат в условиях непрерывного роста цен и стоимости жизни. После принятия Закона 1993 г. начался процесс стремительного разрушения единой пенсионной системы, закрепленной Законом 1990 г. Нормы Закона 1993 г. стали распространяться на многие другие категории служащих: на сотрудников правительственной связи и информации, налоговой полиции, должностных лиц таможенных органов, работников прокуратуры и работников научных и образовательных учреждений, находящихся в ведении прокуратуры.

Аналогичная система пенсионного обеспечения введена для государственных служащих и лиц, занимающих государственные должности, а также депутатов. Для судей установлено не облагаемое налогом пожизненное денежное содержание, которое выплачивается им в период пребывания в отставке (по существу это пенсия за выслугу лет).

Во всех названных выше случаях пенсионное обеспечение устанавливалось различными нормативными актами, но все они предусматривали высокий уровень пенсионного обеспечения (75-85% заработка), не ограничивали пенсию каким-либо максимальным пределом и в то же время закрепляли механизм автоматической индексации ранее назначенной пенсии.

Кроме того, указами Президента РФ в отдельных случаях стало устанавливаться пожизненное содержание дополнительно к государственной пенсии (до 10 минимальных размеров оплаты труда). Это «дополнительное» содержание более чем в два раза выше обычной пенсии по старости вместе с компенсацией и напоминает персональную пенсию, назначаемую в недалеком прошлом «за особые заслуги».

Наряду с этим наблюдается интенсивный процесс девальвирования и разрушения системы пенсионного обеспечения, установленной Законом 1990 г. Практически замораживается минимальный размер базовой пенсии — пенсии по старости, а следовательно, и размеры всех других пенсий; ликвидируется разумная система адаптации (приспособления) пенсионных выплат к росту цен на потребительские товары и услуги и т. д. Вносимые поправки и дополнения в этот Закон практически изменяют его существо, превращают всех пенсионеров в нищих.

Различия в уровне пенсионного обеспечения, установленного особыми нормативными правовыми актами и осуществляемого на основании Закона 1990 г., столь существенны, что сегодня есть все основания утверждать, что в России функционируют две пенсионные системы: общая, охватывающая основную массу наемных работников, выплата пенсий которым финансируется за счет средств Пенсионного фонда РФ, и привилегированная, гарантирующая высокий уровень пенсионного обеспечения кадровым военнослужащим, служащим органов внутренних дел, налоговой полиции, таможенной службы, прокурорско-следственным работникам, государственным служащим, судьям, депутатам и некоторым другим, пенсии которым выплачиваются за счет бюджетных средств. Причем пенсия в последнем случае в 5—10 и более раз выше той, которая назначается на основании Закона 1990 г. Такое вряд ли может себе позволить подлинно социальное и более экономически благополучное государство.

Результатом декодификации пенсионного законодательства стал возврат к полисистемности в пенсионном обеспечении, как естественному следствию методичного лоббирования своих узковедомственных интересов представителями различных органов власти и иных структур, на которые она опирается.

Непозволительной роскошью представляется также создание самостоятельных пенсионных служб наряду с общей системой органов социальной защиты населения. Такие службы имеют Минобороны, МВД, ФСБ, Прокуратура, Минюст и др. На них возложено осуществление назначения и выплаты пенсий по привилегированной системе.

По существу, оказалась узаконенной дифференциация в пенсионном обеспечении по такому признаку, как должностное положение гражданина, что противоречит ст. 19 Конституции РФ, гарантирующей равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от его должностного положения.

Формирование наряду с общей пенсионной системой особой системы «для избранных» нельзя расценить иначе, как отказ от страховых начал в пенсионном обеспечении отдельных категорий работников и исключение их из круга лиц, охваченных единой пенсионной системой.

Такой вывод принципиально важен, поскольку в процессе дальнейшего реформирования пенсионной системы общество должно знать ответы на вопросы о том, каковы перспективы дальнейшего развития обеих систем, какую цену должен будет заплатить каждый застрахованный и каждый налогоплательщик за достойный уровень жизни, гарантируемый этими системами.

Формирование систем иных денежных выплат гражданам в порядке их социального обеспечения. Вданном случае речь идет о системе пособий и компенсаций. Советская система социального обеспечения включала в свою структуру в качестве подсистемы денежные выплаты в виде пособий одиноким и многодетным матерям, детям-инвалидам и инвалидам с детства, гражданам, не приобретшим права на трудовую пенсию и не имеющим источника средств к существованию и лиц, обязанных по закону их содержать, малообеспеченным семьям с детьми. Эти виды пособий предоставлялись за счет бюджетных средств. Кроме того, в порядке государственного социального страхования и за счет иных источников работающие обеспечивались пособиями по временной нетрудоспособности, а женщины также пособием по беременности и родам; в случае смерти работника либо его иждивенца выплачивалось пособие на погребение, а при рождении ребенка — пособие по случаю его рождения.

В новых условиях российской действительности происходит критическая переоценка эффективности советской системы пособий и начинает формироваться российская федеральная система пособий. Вместо пособия на ребенка только одиноким и многодетным матерям российское государство вводит ежемесячное пособие на ребенка каждой семье, независимо от уровня дохода семьи, причем пособие предоставляется семье с первого дня рождения ребенка и до достижения им 16 (учащимся — 18) лет. Наряду с этим пособием семье назначается единовременное пособие на приобретение предметов первой необходимости по уходу за новорожденным ребенком. Упраздняется ежемесячное пособие детям-инвалидам и инвалидам с детства, а также гражданам, не имеющим права на пенсию, поскольку после принятия Закона от 20 ноября 1990 г. они получили право на социальную пенсию, размер которой значительно превышал размер ежемесячного пособия. Существенно улучшается обеспечение женщин-работниц пособием по беременности и родам: вводится правило о выплате данного пособия за общую суммарную продолжительность декретного отпуска, независимо от фактической продолжительности дородового отпуска; существенно увеличивается общая продолжительность отпуска по беременности и родам, как правило, со 112 календарных дней до 140; в случаях, если роды были осложненными — до 156. а при рождении двоих или более детей — до 180 календарных дней. Увеличивается продолжительность частично оплачиваемого отпуска по уходу за ребенком с одного года до 1,5 лет, вводится новое единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности (до 12 недель беременности).

Первоначально пособие по беременности и родам регулировалось Законом от 4 апреля 1992 г. «О дополнительных мерах по охране материнства и детства», нормы которого затем были инкорпорированы в Федеральный закон от 19 мая 1995 г. «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»,в связи с чем закон от 4 апреля 1992 г. был признан утратившим силу. Таким образом, обеспечение женщин-работниц пособием в связи с беременностью и родами в порядке обязательного социального страхования в настоящее время регулируется законом, предусматривающим также обеспечение семей иными пособиями на детей в порядке их социального обеспечения, т. е. независимо от того, подлежат ли родители детей (их опекуны, попечители) социальному страхованию или нет.

Впервые в нашей стране устанавливается пособие по безработице, поскольку безработица как неизменная спутница рыночной экономики становится реальной действительностью уже с самого начала перехода к новой экономической системе. Это пособие вводится в России одним из первых законов — от 19 апреля 1991 г. «О занятости населения в РСФСР».

Законом от 12 марта 1992 г. «О ритуальном пособии» впервые в России вводится ритуальное пособие, которое назначается любому лицу (и даже организации), взявшему на себя похороны умершего. В случае смерти работника либо несовершеннолетнего члена его семьи данное пособие предоставляется в порядке обязательного социального страхования. Впоследствии нормы этого закона инкорпорируются в Федеральный закон от 12 января 1996 г. «О погребении и похоронном деле»,который ввел бесплатные ритуальные услуги всему населению, а если такие услуги не предоставлялись, то лицам, взявшим на себя похороны умершего, выплачивается социальное пособие на погребение.

Введен и ряд других новых пособий:единовременные пособия предусмотрены для лиц, пострадавших в связи с участием их в борьбе с терроризмом (Федеральный закон от 25 июля 1998 г. «О борьбе с терроризмом»); для медицинских работников, заразившихся ВИЧ-инфекцией при выполнении своих обязанностей (Федеральный закон от 9 января 1997 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)»; при возникновении поствакцинального осложнения у граждан (Федеральный закон от 17 сентября 1998г. «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней»).

Для обучающихся и воспитанников из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, введены денежные пособия Федеральным законом от 21 декабря 1996 г. «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».

Ежемесячное социальное пособие установлено для военнослужащих, уволенных с военной службы без права на пенсию (Федеральный закон от 27 мая 1998 г. «О статусе военнослужащих»).

В соответствии с Законом от 28 июня 1997 г. РФ «О беженцах» выплачивается единовременное денежное пособие гражданам, получившим статус беженца.

Ежемесячное пособие введено для супруга военнослужащего и жен служащих органов внутренних дел, проживающих вместе с супругом в местности, где они не могут быть трудоустроены из-за отсутствия работы, а также супругу военнослужащего в том случае, когда он не может трудиться в связи с состоянием здоровья ребенка.

Система денежных выплат гражданам в целях их социальной поддержки непрерывно расширяется и в настоящее время включает не только упомянутые выше виды пособий, но и новые выплаты. Речь идет о компенсационных выплатах. Законодатель в некоторых случаях называет их именно так, а в некоторых применяет иные термины, но предусматривает их компенсационный характер. В данном случае имеются в виду компенсационные выплаты: работникам за время вынужденного отпуска без сохранения заработной платы, предоставляемые в связи с вынужденным временным прекращением работы организации; женщинам-матерям (или другим родственникам, фактически осуществляющим уход за ребенком до достижения им трехлетнего возраста), состоящим в трудовых отношениях, а также женщинам из числа военнослужащих, находящимся в отпуске по уходу за ребенком до достижения им трех лет; студентам, аспирантам и учащимся образовательных учреждений среднего профессионального образования за время академического отпуска по медицинским показаниям; неработающим трудоспособным лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами; вынужденным переселенцам; учащимся государственных, муниципальных общеобразовательных учреждений начального и среднего профессионального образования на питание; приемной семье на содержание приемного ребенка; отдельным категориям инвалидов из числа ветеранов на санаторно-курортное лечение, на транспортное обслуживание.

В 1999 г. введен еще один вид социальной помощи — гражданам, душевой доход которых ниже прожиточного минимума в данном регионе. Другими словами, в российской системе социального обеспечения появилось такое основание для предоставления социальной помощи, как бедность. Эта помощь может предоставляться как в денежной форме — в виде пособий, субсидий, так и в форме социальных услуг.

С 2000 г. в России введено обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и гражданско-правовая ответственность работодателей заменена страховым обеспечением.

Таким образом, за время экономических реформ в России сформировалась достаточно широкая система денежных выплат населению в виде пособий и компенсаций. Все они введены новейшим российским законодательством. Только одно из пособий, введенных еще в советский период, продолжает пока регулироваться актом того времени — это пособие по временной нетрудоспособности, которое не претерпело каких-либо принципиальных изменений.

Несмотря на то что денежные выплаты, введенные в России уже в новых экономических условиях, отличаются многообразием, говорить о том, что их система сформировалась окончательно и имеет внутренне согласованную сложную структуру, пока преждевременно. Это скорее механическое объединение разнохарактерных выплат, не связанных друг с другом единым целевым назначением, предоставляемых гражданам в чрезвычайно низких размерах, не позволяющих решить ни одну из социальных задач при проведении государством социальной политики.

Все это предопределяет неэффективность такой системы, хотя расходы государства на их выплату довольно существенны. Кроме того, система этих выплат чрезвычайно нестабильна, поскольку в акты, их регулирующие, непрерывно вносятся изменения, основная цель которых — сокращение расходов государства на социальные нужды населения. В некоторых случаях принятие таких актов являлось непременным условием для предоставления соответствующих кредитов России Международным валютным фондом.

Формирование системы социального обслуживания. Наряду с пенсионной системой и системой пособий реформированию подверглась система социальных услуг как необходимый элемент государственной системы социального обеспечения. В советский период предоставление гражданам социального обеспечения не в денежной форме, а в виде «натурального обеспечения» регулировалось в основном актами министерств и ведомств. Россия законодательно закрепляет эту подсистему. К числу социальных услуг условно можно отнести также медицинскую помощь и лечение.

Граждане СССР имели право на охрану здоровья. Это право обеспечивалось согласно Основам законодательства СССР и союзных республик о здравоохранении бесплатной квалифицированной медицинской помощью, оказываемой государственными учреждениями здравоохранения, наряду со многими другими мерами. В настоящее время предоставление гражданам медицинской помощи и лечения регулируется принятыми 22 июля 1993 г. Верховным Советом РФ Основами законодательства Российской Федерации «Об охране здоровья граждан».

Законодательное закрепление получает и система социального обслуживания пожилых граждан, инвалидов, семей с детьми. Федеральными законами от 2 августа 1995 г. «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», от 24 ноября 1995 г. «О социальной защите инвалидов», от 10 декабря 1995 г. «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»предусматривается социальное обслуживание на дому пожилых и инвалидов, нуждающихся в посторонней помощи; полустационарное и полное стационарное обслуживание в учреждениях социального обслуживания; медико-консультативное обслуживание; срочное социальное обслуживание; профессиональное обучение и трудоустройство инвалидов, обеспечение их средствами передвижения и транспортными средствами. Правительство РФ впервые утверждает Федеральный перечень гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам бесплатно государственными учреждениями социального обслуживания (постановление от 25 ноября 1995 г.).

Помимо системы денежных выплат, адресованных семьям с детьми, формируется система социальной поддержки в виде социальных услуг, предоставляемых семьям с детьми; детям, лишенным родительской опеки и попечительства; детям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации. Федеральный закон от 24 июля 1989 г. «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»устанавливает государственные минимальные социальные стандарты основных показателей качества жизни детей, предусматривает меры по защите прав ребенка в области образования и воспитания, охраны здоровья, профессиональной ориентации, подготовки к занятости. Дополнительные гарантии таких прав устанавливаются Федеральным законом от 21 декабря 1996 г. «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».

Система социального обслуживания семей с детьми и детей, лишенных родительской опеки и попечительства, включает в себя содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в специальных детских учреждениях; в специальных учреждениях для детей с отклонениями в развитии; в учреждениях санаторного типа для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи; в дошкольных и школьных учреждениях общего типа, где содержатся дети, имеющие родителей. В эту систему включаются также льготы, предоставляемые семье с детьми, и дополнительные льготы многодетной семье, введенные Указом Президента РФ от 5 мая 1992 г. «О мерах по социальной поддержке многодетных семей».

Общая характеристика современной российской системы социального обеспечения была бы неполной без учета социальных льгот, предоставляемых многим категориям населения. Особенности формирования данной системы выразились в том, что в ней, во-первых, сохранены в основном те льготы, которые были введены еще в советский период (кроме льгот персональным пенсионерам), во-вторых, существенно расширен круг граждан, пользующихся льготами, и, в-третьих, расширен перечень предоставляемых льгот. Основной закон, который регулирует предоставление льгот по системе социального обеспечения, это Федеральный закон «О ветеранах», принятый в 1994 г. и изложенный в новой редакции Федеральным законом от 2 января 2000 г.

Кроме того, это Указ Президента РФ от 15 октября 1992 г. «О предоставлении льгот бывшим несовершеннолетним узникам концлагерей, гетто и других мест принудительного содержания, созданных фашистами и их союзниками в период Второй мировой войны», распространивший на указанных лиц ряд льгот, ранее установленных для инвалидов войны. Круг лиц, пользующихся льготами по системе социального обеспечения, существенно расширился в связи с включением в него: граждан, подвергшихся радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС; граждан из числа жертв политических репрессий; Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации, полных кавалеров ордена Славы, Героев Социалистического Труда; инвалидов труда и ветеранов труда и др.

Достаточно широким и разнообразным стал перечень льгот. Это льготы по предоставлению медицинской помощи и санаторно-курортного лечения, лекарственной помощи; скидки по оплате жилья, коммунальных услуг, топлива; льготы по предоставлению жилищных субсидий; бесплатному проезду на транспорте; бесплатной установке телефона; бесплатному отпуску молочных продуктов детям первого-второго года жизни и ряд иных льгот.

Таким образом, массив правовых норм, регулирующих общественные отношения в связи с социальным обслуживанием пожилых граждан, инвалидов, семей с детьми и предоставлением различного вида льгот по системе социального обеспечения, достаточно велик. Содержание норм, закрепляющих права граждан на многообразные виды социального обслуживания и льготы, вполне отвечает современным требованиям международного уровня. И если судить о состоянии системы в целом только по этим критериям, можно сделать вывод о том, что российская система социального обслуживания, как часть общефедеральной системы социального обеспечения, вполне совершенна.

Однако реальное положение с гарантированностью тех прав, которые законодательно закреплены, таково, что эти права носят зачастую декларативный характер. Многие виды социального обслуживания еще с советских времен и до настоящего времени остаются дефицитными, поскольку не обеспечены соответствующим государственным финансированием. Так, пожилые граждане и инвалиды, которые не могут себя обслуживать и нуждаются в стационарном социальном обслуживании в специальном учреждении, принимаются в эти учреждения в порядке очередности, поскольку хронически не хватает мест в таких учреждениях; инвалиды войны, имеющие право на получение бесплатно транспортного средства, фактически не могут его получить; пожилые и инвалиды не могут реализовать своего права на санаторно-курортное лечение и т. д. Следовательно, законодательное закрепление той или иной социальной системы без соответствующего финансового обеспечения ее функционирования не может привести к тому социальному эффекту, ради которого она, собственно, и создается.