Ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации

Спектр видов возможной юридической ответственности главы муниципального образования, как и главы местной администрации, более широкий, нежели для представительного органа муниципального образования. Каждый из этих глав, являясь должностным лицом местного самоуправления, подпадает под действие Уголовного кодекса РФ, Кодекса РФ об административных правонарушениях. Решая вопросы муниципальной службы и трудовых отношений с соответствующими работниками, глава муниципального образования, глава администрации не только обладает обширными полномочиями, но и несет соответствующую ответственность, например в связи с незаконным принятием на должность и увольнением с должности работника. Эти аспекты ответственности остаются в рамках соответствующих отраслевых отношений. В данном параграфе более подробно остановимся на ответственности глав муниципального образования и местной администрации в сфере непосредственно муниципально-правовых отношений.

В приводившейся ранее ст. 70 Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" говорится, что должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением. Разумеется, надо отметить, что эта ответственность существует для глав в ее позитивном аспекте, т.е. они должны испытывать чувство ответственности, долга за свою деятельность перед населением. Внутренняя потребность делать добро людям и эффективно руководить территорией может зачастую принести много позитивных результатов. Наряду с этим позитивная ответственность предполагает регулярные встречи глав муниципальных образований и местной администрации с жителями в микрорайонах, дворцах культуры, на предприятиях и в учреждениях. В советские времена такие мероприятия называли отчетами, сегодня - сообщениями и информацией. Однако так или иначе это и сейчас является выражением позитивной ответственности указанных должностных лиц перед населением.

Негативная ответственность перед населением на основе норм законодательства в большей мере возможна для главы муниципального образования, избранного населением непосредственно (в силу требований Закона он одновременно и глава местной администрации). Для такого главы муниципального образования Федеральный закон 2003 г. оставил институт отзыва, об этом институте говорилось в гл. 11 учебника.

Выражение главе недоверия населением и утрата доверия как мера ответственности и основание прекращения полномочий были предусмотрены в прежнем Федеральном законе 1995 г. (ч. 6 ст. 32). Но надо констатировать то же самое, что было сказано ранее применительно к представительному органу, Федеральный закон 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и праве на участие в референдуме граждан Российской Федерации" такое голосование запрещает. И не случайно на этот счет нет предписаний и в Федеральном законе 2003 г.

Негативная ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством, в принципе, идентична.

Как говорилось в предыдущем параграфе, Гражданский процессуальный кодекс РФ и Федеральный закон 2003 г. определяют меры негативной ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в связи с принятием ими незаконных правовых актов.

В принципе, первой такой мерой надо считать решение суда о признании недействующим нормативного правового акта должностного лица местного самоуправления. В соответствии со ст. 251 Гражданского процессуального кодекса РФ гражданин, организация, а также прокурор вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части. Согласно ст. 252 этого Кодекса суд, установив противоречие нормативного правового акта главы закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, признает его недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Следующая мера закреплена в ст. 74 Федерального закона 2003 г. - это отрешение от должности главы муниципального образования или главы местной администрации высшим должностным лицом субъекта РФ. Высшее должностное лицо субъекта РФ издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случаях:

1) издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

2) совершения указанным должностным лицом действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности и обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

Срок, в течение которого глава исполнительной власти субъекта РФ издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу этого решения суда. Соответствующий глава вправе обжаловать акт об отрешении от должности в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

К сожалению, в законодательстве нет четкого ответа на вопрос, существует ли ответственность глав муниципальных образований и местной администрации перед представительными органами местного самоуправления. Правда, в ч. 5 ст. 36 Федерального закона 2003 г., говорится: "Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования". Ну и что дальше? Не ясно, есть ли позитивная ответственность главы муниципального образования в форме отчета перед представительным органом за свою деятельность или за выполнение территориальных планов, программ, бюджетов. Хотя глава и обязан представить местному собранию депутатов отчет об исполнении бюджета за очередной год, это все же не является отчетом о его собственной деятельности. А в ст. 37 этого Закона, закрепляющей основы статуса главы местной администрации, должность по контракту, законодатель вообще не указал о его подконтрольности и подотчетности перед кем-либо.

В принципе, вполне можно представить в муниципальных правоотношениях негативную ответственность главы муниципального образования, являющегося председателем представительного органа, в виде решения данного органа о досрочном освобождении его от должности, отразить это в уставе муниципального образования в виде общего правила, при необходимости детализировать основания возбуждения соответствующего вопроса. Однако приходится констатировать, что Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в перечне оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования (ст. 36) об этом варианте ничего не говорит.

Досрочное прекращение полномочий главы местной администрации, пришедшего на должность по контракту, возможно - об этом говорилось в соответствующей главе учебника. Здесь лишь добавим, что такая ответственность будет выглядеть как своеобразное соединение муниципально-правовых и трудовых правоотношений. Напомним, что согласно ст. 37 Закона 2003 г. контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке, в том числе на основании заявления: 1) представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения; 2) главы исполнительной власти субъекта РФ - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.