Организация оказания медицинской помощи

В соответствии со ст. 41 Конституции РФ каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений. В Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно эпидемиологическому благополучию.

Самостоятельная муниципальная система здравоохранения состоит из муниципальных учреждений здравоохранения, которые оказывают населению медицинскую помощь бесплатно. Кроме того, эта система участвует в принятии различных мер медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья населения.

Естественно, охрана здоровья и медицинская помощь - вопрос ведения государства в целом; проведение единой государственной политики в области здравоохранения отнесено к компетенции Правительства РФ и непосредственно Министерства здравоохранения и социального развития РФ. Функции организации и осуществления контроля и надзора в сфере здравоохранения, в том числе за медицинской деятельностью, деятельностью в сфере обращения лекарственных средств возложены на Федеральную службу по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, которая осуществляет также аккредитацию медицинских организаций, создаваемых субъектами РФ, муниципальными образованиями, а также организациями различных организационно-правовых форм.

Значительная часть задач в данной сфере возложена на органы государственной власти субъектов РФ. Так, в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к их полномочиям, осуществляемым самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) в сфере здравоохранения, относятся организация оказания: специализированной медицинской помощи в специализированных диспансерах и иных специализированных медицинских учреждениях; обязательного медицинского страхования неработающего населения; специализированной (санитарно-авиационной) скорой медицинской помощи. Таким образом, органы государственной власти субъектов РФ призваны оказывать специализированную медицинскую помощь, требующую наличия больших объемов материальных и финансовых затрат, а также высококвалифицированных кадровых работников узкой специализации.

Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" дифференцированно определяет возможности уровней местного самоуправления. Он обязывает муниципальные районы и городские округа осуществлять мероприятия по медицинскому обслуживанию населения. К их ведению отнесена организация оказания на соответствующей территории первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов. При этом Закон допускает возможность выполнения перечисленных задач в поселениях и городских округах ведомственной медициной, если эти единицы включены в утвержденный Правительством РФ перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских учреждениях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти.

В 2007 г. органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов было дано право на решение такого вопроса, не отнесенного Законом к вопросам местного значения, как создание службы неотложной медицинской помощи в структуре медицинских учреждений в целях оказания на территории муниципального района первичной медико-санитарной помощи. В принципе, это означает возможность объединения подведомственных и ведомственных структур для решения соответствующей задачи.

Что касается поселений, в том числе и городских, Закон, определяя вопросы местного значения, вообще не говорит об охране здоровья и медицинской помощи, если не считать обеспечение безопасности, охрану жизни и здоровья людей на водных объектах, создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения (п. 26, 27 ст. 14).

Разумеется, так или иначе органы местного самоуправления поселения содействуют решению других задач, связанных с охраной здоровья граждан, но сосредоточение медицинской помощи в ведении муниципального района должно способствовать уровню ее качества и профессионализма.

В области здравоохранения органы местного самоуправления должны руководствоваться Конституцией РФ, положениями Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г., а также Федеральных законов от 22 июня 1998 г. "О лекарственных средствах", от 17 сентября 1998 г. "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней", от 24 июня 1999 г. "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", Закона РФ от 28 июня 1991 г. "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации".

В настоящее время наметилась тенденция усиления государственного присутствия в решении вопросов здравоохранения, поэтому и Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, и другие упоминавшиеся акты претерпевают существенные изменения. Органы государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ наделяются основными видами полномочий по предоставлению всех видов квалифицированной медицинской помощи по особо опасным и социально значимым заболеваниям.

Забота о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, которая возлагалась на органы местного самоуправления, теперь также признается государственной функцией.

Вместе с тем муниципальная система здравоохранения сохраняется, и муниципальные органы управления здравоохранением, находящиеся в муниципальной собственности медицинские организации, предприятия и учреждения, являющиеся юридическими лицами и осуществляющие свою деятельность согласно соответствующим законодательным и нормативно-правовым актам по вопросам здравоохранения, должны выполнять свою часть специализированной работы.

Органы местного самоуправления в рамках действующего законодательства Российской Федерации вправе создавать на территории района, округа лечебно-профилактические учреждения, фармацевтические предприятия и организации, аптечные учреждения. Создавая собственную сеть учреждений здравоохранения, органы местного самоуправления, в пределах своей компетенции несут ответственность за ее эффективное функционирование. Не следует забывать и о том факте, что деятельность по оказанию населению медицинских услуг является лицензируемым видом деятельности.

Кроме того, на территории Российской Федерации существует единая номенклатура государственных и муниципальных учреждений здравоохранения, а также единые методики и нормативы предоставления медицинских услуг населению, которые призваны обеспечивать прежде всего качество услуг в области здравоохранения.

Достижение основных целей муниципального здравоохранения предполагает решение широкого круга задач: реализацию государственной политики и обеспечение исполнения законодательства Российской Федерации на территории муниципального образования; формирование органов управления муниципальной системы здравоохранения; организацию и развитие учреждений муниципальной системы здравоохранения; формирование средств местных бюджетов в части расходов на здравоохранение; разработку порядка оказания медицинской помощи населению муниципальными учреждениями здравоохранения.

Основными принципами деятельности органов местного самоуправления в области охраны здоровья населения должны оставаться: соблюдение прав человека и гражданина в области охраны здоровья, особое внимание к профилактическим мерам в рассматриваемой сфере, доступность медико-санитарной помощи, защищенность граждан в случае утраты ими здоровья.

Образование

Особый интерес в аспекте формирования целей социального развития любой муниципальной единицы представляет сфера образования. Организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования издавна входит в перечень вопросов, ответственность за решение которых возлагается на органы местного самоуправления.

В статье 31 Закона РФ от 10 июля 1992 г. "Об образовании" (в ред. от 24 апреля 2008 г.) отражены следующие полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в области образования:

1) организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ;

2) организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования;

3) создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений;

4) обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий;

5) учет детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования.

Как отмечалось выше, Закон "Об образовании" ранее относил к ведению названных органов местного самоуправления также опеку и попечительство, но с 2008 г. муниципальные образования только участвуют в решении вопросов опеки и попечительства.

Вопросами организации образовательного процесса по основным общеобразовательным параметрам призваны заниматься органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Требование о соблюдении равенства прав граждан на получение образования, а также большое количество сельских поселений, в которых зачастую крайне сложно организовать полноценный учебный процесс в рамках установленных требований общеобразовательной школы, привели к тому, что полномочия в области образования законодательно установлены лишь за уровнем муниципальных районов и городских округов. Городские и сельские поселения должны получать услуги по организации образовательного процесса от муниципальных районов.

Финансовое обеспечение образовательного процесса (прежде всего заработная плата учителям) в школах возлагается на органы государственной власти субъектов РФ. При этом муниципальные образования обязываются предоставлять помещения, предназначенные для обеспечения процесса образования, а также для дополнительного образования и организации отдыха детей в каникулярное время. Содержание, в том числе ремонт, этого имущества также осуществляется за счет местных бюджетов.

При реализации полномочий по дошкольному образованию органы местного самоуправления организуют и координируют методическую, диагностическую и консультативную помощь семьям, воспитывающим детей дошкольного возраста на дому (ст. 18 Закона РФ "Об образовании").

Основными направлениями развития дошкольного образования, которыми должны руководствоваться органы местного самоуправления в своей работе по дошкольному воспитанию, являются:

создание условий для наиболее полного развития способностей и интересов детей дошкольного возраста, в том числе с ограниченными возможностями здоровья, на основе индивидуального подхода;

сохранение и развитие системы различных видов дошкольных образовательных учреждений и обеспечение их функционирования в соответствии с потребностями населения;

поддержка и развитие разнообразных форм оздоровительной работы в образовательных учреждениях различных типов и видов;

содействие семьям в обучении и воспитании детей дошкольного возраста, не посещающих дошкольных образовательных учреждений;

обеспечение преемственности дошкольного и начального общего образования, развитие интеграции дошкольных образовательных учреждений с образовательными учреждениями общего и дополнительного образования, внедрение новых образовательных технологий в систему дошкольного образования;

совершенствование воспитательных программ для детей с ограниченными возможностями здоровья.

Что касается высшего образования, то ст. 1 Федерального закона от 22 августа 1996 г. "О высшем и послевузовском образовании" (в ред. от 24 апреля 2008 г.) содержит общее положение: "Правовое регулирование отношений в области высшего и послевузовского профессионального образования осуществляется настоящим Федеральным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами (выделено нами. - Авт.)". Правда, трудно представить муниципальное правотворчество в данной сфере - в большей мере следовало бы предполагать содействие органов местного самоуправления деятельности вузов, расположенных на соответствующей территории, т.е. не сам образовательный процесс, а размещение вуза, организацию работы транспорта, коммунальные услуги и т.д.

Мероприятия органов местного самоуправления по созданию собственных вузов вряд ли могут иметь широкое распространение, хотя ст. 31 Закона об образовании была дополнена 31 декабря 2005 г. ч. 3, согласно которой: "Органы местного самоуправления городских округов имеют право создания, реорганизации и ликвидации муниципальных высших учебных заведений". Аналогичная норма есть и в Федеральном законе от 22 августа 1996 г. Этот Закон тоже предусмотрел ряд прав органов местного самоуправления в отношении создания и деятельности высших учебных заведений. В частности, установлено (ст. 8), что филиалы федеральных государственных высших учебных заведений создаются учредителем по согласованию с соответствующими федеральным органом исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления по месту нахождения филиала.

Муниципальные вузы создаются, реорганизуются и ликвидируются органами местного самоуправления городских округов в соответствии с законодательством в порядке, установленном муниципальными правовыми актами, финансируются за счет местного бюджета. При выборах ректора такого вуза в состав аттестационных комиссий входят представители органов местного самоуправления городских округов (50%). Гарантии для научно-педагогических работников муниципальных высших учебных заведений и научно-педагогических работников муниципальных научных учреждений (организаций), действующих в системе высшего и послевузовского профессионального образования, могут устанавливаться органами местного самоуправления городских округов. По договорам с органами местного самоуправления в целях содействия им в подготовке специалистов соответствующего уровня образования осуществляется прием учащихся.

И все же право на организацию в стране высшего образования в больше мере реализуется сегодня как государственное полномочие, и собственная деятельность органов местного самоуправления городских округов вряд ли существенно расширится от указания в законодательстве на их возможности.