Понятие, предмет и источники муниципального права как науки

Значение местного самоуправления в современном общественно-политическом устройстве Российской Федерации, те надежды, которые связывают с ним, развитие демократии, укрепление государственности, совершенствование и повышение эффективности управления предопределяют необходимость всестороннего научного осмысления всего спектра вопросов, связанных с муниципальным правом, регулирующим эту сферу общественных отношений.

Предметом науки муниципального права является новая, находящаяся в стадии развития комплексная отрасль российского права - муниципальное право. Тесная связь муниципального права как отрасли права с одноименной научной дисциплиной естественна. Наука муниципального права является составной частью российского государствоведения, в центре ее внимания находятся проблемы, связанные со всесторонним изучением отрасли муниципального права, муниципально-правовых норм и институтов муниципального права как правовой отрасли. Комплексный характер муниципального права предопределяет ее связь с идеями и теориями соответствующих родственных отраслей права.

В центре внимания муниципально-правовых научных исследований находятся проблемы природы местного самоуправления как одной из форм публичной власти, его места в общей системе публичной власти. Наука муниципального права исследует принципы организации местного самоуправления, его правовую, экономическую, территориальные основы. Предметом науки муниципального права являются вопросы местного значения, полномочия органов местного самоуправления по их решению, принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления.

Если муниципальное право для современной России является новой отраслью права, то само по себе местное самоуправление как явление общественно-государственной жизни имеет многовековую историю. В мире есть богатый опыт реализации различных вариантов организации местного самоуправления и управления. Естественно, что самоуправленческие традиции в той или иной степени были и остаются предметом внимания российского и зарубежного государствоведения. Поэтому к предмету муниципального права как науки относятся и исторический аспект развития самоуправления в его сословном и земском вариантах, организация на местах публичной власти в советский период, так же как и ее эволюция в постсоветский период отечественной истории, когда, несмотря на краткость времени, местное самоуправление пережило и переживает различные процессы реформирования.

Отсюда очевидна еще одна задача науки муниципального права: беспристрастное теоретическое осмысление накопленного опыта, идей и концепций позволяет определить наиболее приемлемые и соответствующие традициям российской государственности пути развития местного самоуправления, дать ему объективные оценки, найти лучшее, выработать рекомендации, которые помогут избежать ошибок, отказаться от не оправдавших себя форм организации и деятельности местного самоуправления.

Местное самоуправление является предметом изучения многих отраслей науки: истории, философии, социологии, политологии, экономической науки и т.д. Такой многоаспектный подход требует в допустимой мере осмысления этого предмета как единого целого. В основе муниципально-правовой науки находится ее сложный социально-правовой характер. Основной объект исследования требует особого подхода в изучении, так как связан не только с общественными отношениями в сфере местного самоуправления, субъектами которых являются органы муниципальных образований и государства, но и широкий спектр отношений с участием муниципальных органов и многочисленных элементов гражданского общества. Значимым объектом науки муниципального права является местное самоуправление как важное связующее звено между государством и гражданским обществом.

В муниципально-правовой науке используется широкий спектр методов научного познания: исторический, статистический, социальный, сравнительный, системный и др.

Особое место в российской науке муниципального права имеет изучение зарубежного муниципального опыта. Надо признать, что исторический опыт развития местного самоуправления в нашей стране в определенной степени связан с заимствованием и переносом на российскую почву различных зарубежных муниципально-правовых институтов, что не всегда обеспечивало позитивное развитие. В современной России проблема целесообразности использования тех или иных зарубежных форм организации местного самоуправления также является весьма острой. Наука муниципального права призвана содействовать выбору наиболее удачных вариантов.

Одной из важнейших задач науки муниципального права является ее объединительная функция. Сущностное значение местного самоуправления не ограничивается вопросами организации территориального (местного) самоуправления. Его роль значительно шире. В Российской Федерации местное самоуправление является основой государственности, мощным элементом, укрепляющим и развивающим ее федеративную основу.

Обобщая сказанное, можно сделать вывод о том, что наука муниципального права - это система научных знаний, идей, концепций, в основе которых находятся исторические, международные и современные отечественные представления о закономерностях становления и развития местного самоуправления, а также самого муниципального права.

Таким образом, предметом науки муниципального права России являются:

муниципальное право как комплексная отрасль права;

комплекс общественных отношений в сфере местного самоуправления (муниципально-правовых отношений);

организация непосредственного осуществления местного самоуправления населением и деятельности органов местного самоуправления;

государственная политика по обеспечению реализации гражданами (населением) права на местное самоуправление;

исторический аспект российского опыта местного самоуправления (и местного управления);

международный (зарубежный) опыт организации местного самоуправления.

В основу системы науки муниципального права положена структура муниципального права как отрасли права. Однако следует иметь в виду, что предмет науки значительно шире, нежели количество элементов, входящих в систему муниципального права как отрасли права. Система науки муниципального права своей целью предполагает такую очередность изучения проблем, которая основана на логически определенной последовательности обобщения и усвоения всего многообразия отдельных сторон местного самоуправления как единого целого. Если отрасль состоит из актов и норм, строго направленных на регулирование общественных отношений, а соответствующие концепции и подходы надо искать в содержании этих актов и норм, то наука муниципального права специально занимается анализом различных теорий, кроме того, дает характеристику актам и нормам, много внимания уделяет эффективности муниципальных конструкций и их правового оформления, реальной практике местного самоуправления и т.д.

Следовательно, система науки муниципального права должна обеспечивать реализацию основных функций, свойственных в целом правовой науке: 1) познавательной; 2) практической; 3) прогностической.

Источники муниципального права как научного направления представляют собой носители информации, которые могут быть разделены на группы.

Во-первых, это нормативно-правовые акты, являющиеся источниками муниципального права как отрасли права.

Во-вторых, это практика муниципальной деятельности, включающая в себя как правоприменение, так и сопутствующие явления. Практика является носителем важнейшей информации, обращение к ней предполагает охват всего диапазона проблем муниципального строительства, определение его особо значимых сторон.

В-третьих, наука муниципального права, как всякая наука, не может изучать свой предмет в отрыве от исторического развития. Глобальные преобразования, имевшие место в жизни нашего Отечества: сначала введение начал местного самоуправления, последующее отрицание опыта местного самоуправления в период предыдущих социально-экономических формаций, затем обращение вновь к институтам местного самоуправления, - ставят перед российской наукой муниципального права особо важную задачу поиска научной связи между различными историческими периодами. Для современных исследователей теоретической базы и правоприменительной практики в равной степени полезны и востребованы опыты организации земского местного самоуправления (на всех его этапах), реформ Временного правительства, организации власти на местах в советский период. Современная модель местного самоуправления во многом предопределена как реформенными преобразованиями Советов начала последнего десятилетия ХХ в., так и отдельными предшествующими этапами их развития, особенно в 1920-е гг. В то же время развитие местного самоуправления обусловливается особенностями политической и правовой культуры россиян, в основе которой лежат общинный идеал, преобладание коллективных форм собственности, сильная государственная идея.

В-четвертых, наука муниципального права обстоятельно изучает богатство научной мысли, теорий, концепций, относящихся как в целом к сущности, состоянию и развитию местного самоуправления, так и к конкретным муниципально-правовым институтам. Не следует забывать о том, что само появление местного самоуправления как способа организации публичного управления в значительной мере обязано в исторической ретроспективе именно научной мысли. Модели местного самоуправления, прежде чем стать содержанием нормативных актов, зачастую проходят научную апробацию и обычно лишь в этом случае дают последующий эффект. А поспешно включенные в законы новации далеко не всегда оправдывают себя в перспективе. Сказанное относится и к российской действительности. Участие крупных исследователей в формировании современной научной концепции местного самоуправления призвано способствовать его эффективному развитию. Соответственно многие глубокие исследования становятся своеобразным национальным богатством и источниками науки муниципального права России*(26).