40 страница. 19.3. Муниципальная служба

19.3. Муниципальная служба

Муниципальная служба – профессиональная деятельность, которая

осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не

являющейся выборной. Муниципальная должность – должность,

предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с

законом субъекта Российской Федерации, с установленными полномочиями

на решение вопросов местного значения и ответственностью за

осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного

самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального

образования, с установленными кругом обязанностей по исполнению и

обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и

ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Муниципальные должности подразделяются на:

• выборные муниципальные должности, замещаемые в результате

муниципальных выборов (депутаты, члены выборного органа местного

самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления), а

также замещаемые на основании решений представительного или иного

выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в

состав указанных органов в результате муниципальных выборов;

• иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения

трудового договора.

Правовая регламентация муниципальной службы, включающая

требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и

порядок прохождения муниципальной службы, управление службой,

определяется уставом муниципального образования в соответствии с

законами субъектов Российской Федерации и федеральным законом «Об

основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января

1998 года.

Муниципальная служба основана на следующих правовых принципах:

• верховенства Конституции РФ, федеральных законов и законов

субъектов Российской Федерации над иными нормативными правовыми

актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными

служащими должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных

служащих;

• приоритета прав и свобод человека и гражданина, их

непосредственного действия;

• самостоятельности органов местного самоуправления в пределах

их полномочий;

• профессионализма и компетентности муниципальных служащих;

• ответственности муниципальных служащих за неисполнение или

ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

• равного доступа граждан к муниципальной службе в

соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой;

• единства основных требований, предъявляемых к муниципальной

службе в Российской Федерации, а также учета исторических и иных

местных традиций;

• правовой и социальной защищенности муниципальных служащих;

• внепартийности муниципальной службы.

Лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного

самоуправления, являются муниципальными служащими.

Муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации,

достигший возраста 18 лет, исполняющий в порядке, определенном уставом

муниципального образования в соответствии с федеральными законами и

законами субъекта Российской Федерации, обязанности по муниципальной

должности муниципальной службы за денежное вознаграждение,

выплачиваемое за счет средств местного бюджета.

Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к

муниципальной службе независимо от пола, расы, национальности, языка,

происхождения, имущественного и должностного положения, места

жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к

общественным объединениям.

Права и обязанности муниципального служащего устанавливаются

уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами

органов местного самоуправления в соответствии с федеральным законом

«Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января

1998 года, иными федеральными законами, законами субъекта Российской

Федерации.

За неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным

служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на

муниципального служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания,

предусмотренные нормативными правовыми актами органов местного

самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами

субъекта Российской Федерации.

Муниципальному служащему гарантируются:

• условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных

обязанностей;

• денежное содержание и иные выплаты;

• ежегодный оплачиваемый отпуск;

• медицинское обслуживание его и членов его семьи, в том числе

после выхода его на пенсию;

• пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное

обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его

смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных

обязанностей;

• обязательное государственное страхование на случай причинения

вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных

обязанностей;

• обязательное государственное социальное страхование на случай

заболевания или потери трудоспособности в период прохождения им

муниципальной службы или после ее прекращения, но наступивших в связи с

исполнением им должностных обязанностей;

• защита его и членов его семьи в порядке, установленном

законами, от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с

исполнением им должностных обязанностей.

19.4. Экономическая основа местного самоуправления

Экономическую основу местного самоуправления составляют

находящиеся в муниципальной собственности имущество и средства

местных бюджетов. Муниципальная собственность является главной

составной частью экономической основы местного самоуправления. В

соответствии со статьей 8 Конституции РФ муниципальная собственность

признается и подлежит равной правовой защите наравне с другими формами

собственности. Под муниципальной собственностью понимается имущество,

принадлежащее на праве собственности гражданам, сельским поселениям, а

также другим муниципальным образованиям (ст. 215 Гражданского кодекса

РФ).

В состав муниципальной собственности входят муниципальное

имущество, включая муниципальные земли и другие природные ресурсы,

имущество муниципальных предприятий и учреждений, средства местных

бюджетов, другое движимое и недвижимое имущество, необходимое для

осуществления полномочий органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются и

управляют муниципальным имуществом. Они вправе передавать объекты

муниципальной собственности во временное или постоянное пользование

физическим и юридическим лицам, органам государственной власти, сдавать в

аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом,

находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в

договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или

передаваемых в пользование объектов.

Конституция РФ установила право органов местного самоуправления

самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет,

обязанности органов государственной власти при наделении муниципальных

органов отдельными государственными полномочиями передавать

необходимые для их осуществления материальные и финансовые ресурсы, а

также компенсировать им дополнительные расходы в результате решений

органов государственной власти, повлекших за собой расходование местных

финансов. Эти положения Конституции РФ получили развитие в

федеральных законах «Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации», «О финансовых основах

местного самоуправления в Российской Федерации», в Налоговом и

Бюджетном кодексах РФ.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет.

Местный бюджет состоит из доходной и расходной частей. Федеральные

законы, законы субъектов Российской Федерации предусматривают

формирование доходной части местных бюджетов за счет как налоговых, так и

неналоговых платежей. Наибольший удельный вес в доходных частях

бюджетов муниципальных образований имеют налоговые доходы, среди

которых основную роль играют местные налоги и сборы. Перечень местных

налогов и сборов установлен в Налоговом кодексе (ст. 15): земельный налог;

налог на имущество физических лиц; налог на рекламу; налог на наследование

или дарение; местные лицензионные сборы.

Практика осуществления местного самоуправления в нашей стране

показывает, что для успешного решения вопросов местного значения

местных налогов и сборов недостаточно. Поэтому российское

законодательство предусматривает выделение для муниципальных

образований других финансовых средств, в частности, закрепляет за ними

доли федеральных и региональных налогов и сборов. Эти финансовые

средства получили название регулирующих доходов.

К регулирующим относятся доходы, которые поступают в местные

бюджеты в виде процентных отчислений от налогов или других платежей по

нормативам, утверждаемым в установленном порядке на очередной

финансовый год, а также на долговременной основе (не менее трех лет).

Размер регулирующих доходов устанавливается (в процентах) решением

соответствующего органа государственной власти.

В пополнении доходной части местных бюджетов большую роль

играют закрепленные за муниципальными бюджетами на постоянной основе

доли федеральных и региональных налогов. Эти доли закреплены, в отличие

от регулирующих доходов, на постоянной основе.

К неналоговым видам доходов относятся:

• доходы от продажи объектов муниципальной собственности;

• доходы от использования имущества, находящегося в

муниципальной собственности;

• доходы от платных услуг, оказываемых органами местного

самоуправления;

• средства, полученные в результате применения мер гражданско-

правовой и административной ответственности.

Кроме того, со стороны государства муниципальные образования

получают доходы в виде финансовой помощи. Она может быть в виде

дотаций, субвенции, субсидий.

Дотации – это бюджетные средства, предоставляемые местным

бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской

Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих

расходов. Дотации не имеют целевого назначения и могут использоваться

органом местного самоуправления по собственному усмотрению.

Субвенции – это бюджетные средства, выделяемые на конкретные цели и

на определенный срок муниципальным образованиям из федерального бюджета

Российской Федерации, бюджета субъекта Российской Федерации и

подлежащие возврату в соответствующий бюджет в случае неиспользования их

по целевому назначению в установленный срок. Расходование этих средств

контролируется государственными органами.

Субсидии – бюджетные средства, предоставляемые местному бюджету

Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации на условиях

долевого финансирования целевых расходов.

К неналоговым доходам бюджета муниципального образования

относятся так называемые средства самообложения. Под ними понимаются

разовые платежи граждан для решения конкретных вопросов местного

значения. Вопросы введения и использования средств самообложения

решаются местным референдумом. Муниципальные образования могут

привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных

ценных бумаг, в порядке, установленном представительным органом

местного самоуправления.

Кроме доходной части, в местном бюджете существует и расходная

часть. Расходы местных бюджетов формируются на основе реестров расходных

обязательств соответствующих муниципальных образований. Эти расходы

согласно Бюджетному кодексу РФ делятся на расходы, совместно

финансируемые из бюджета муниципального образования, бюджета субъекта

Российской Федерации и бюджета Российской Федерации, и расходы,

финансируемые исключительно из местных бюджетов.

Расходная часть местного бюджета согласно статьи 12 федерального

закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской

Федерации» включает:

• расходы, связанные с решением вопросов местного значения;

• расходы, связанные с осуществлением отдельных

государственных полномочий, передаваемых органу местного

самоуправления;

• расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по

муниципальным ссудам и займам;

• ассигнования на страхование муниципальных служащих,

объектов муниципальной собственности;

• иные расходы, предусмотренные уставом муниципального

образования.

Расходы местных бюджетов подразделяются на расходы, включаемые в

бюджет текущих расходов и в бюджет развития. Расходы должны

соответствовать доходам. Принцип сбалансированности бюджета является

необходимым условием бюджетной деятельности. Нерешение этого

принципа порождает дефицит бюджета.

19.5. Ответственность органов местного самоуправления,

контроль за их деятельностью

Органы местного самоуправления и должностные лица местного

самоуправления несут ответственность перед населением муниципального

образования, государством, физическими и юридическими лицами в

соответствии с законом.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц

местного самоуправления перед населением наступает в результате утраты

доверия населения. Основания и порядок решения вопросов об

ответственности органов местного самоуправления и выборных

должностных лиц местного самоуправления перед населением определяются

уставами муниципальных образований в соответствии с федеральным

законодательством о местном самоуправлении.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц

местного самоуправления перед государством наступает в случае нарушения

ими Конституции РФ, конституции (устава) субъекта Российской Федерации,

федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации, устава

муниципального образования, а также ненадлежащего исполнения отдельных

государственных полномочий. Органы местного самоуправления и

должностные лица местного самоуправления несут ответственность за

осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой

эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной

власти материальными и финансовыми средствами.

К должностным лицам местного самоуправления могут применяться

следующие виды юридической ответственности: уголовная,

административная и дисциплинарная. Основанием уголовной

ответственности является совершение деяния, содержащего признаки состава

преступления. Так, глава 30 Уголовного кодекса Российской Федерации

«Преступления против государственной власти, интересов государственной

службы и службы в органах местного самоуправления» регулирует

ответственность должностных лиц местного самоуправления.

Основанием административной ответственности органов местного

самоуправления и должностных лиц местного самоуправления является

совершение административного правонарушения. Основным актом,

определяющим условия применения административной ответственности,

является Кодекс Российской Федерации об административных

правонарушениях.

К дисциплинарной ответственности должностные лица местного

самоуправления привлекаются на основании Трудового кодекса Российской

Федерации и принятых в соответствии с ним правовых актов субъектов

Российской Федерации. Основанием привлечения к дисциплинарной

ответственности является совершение дисциплинарного проступка.

Представительные органы местного самоуправления и глава

муниципального образования несут ответственность перед государством в виде

досрочного прекращения полномочий (для представительного органа) и

отрешения от должности (для главы муниципального образования).

Представительный орган местного самоуправления, глава

муниципального образования, принявший (издавший) нормативный

правовой акт, который признан судом противоречащим Конституции РФ,

федеральному конституционному закону, федеральному закону,

конституции, уставу, закону субъекта Российской Федерации, уставу

муниципального образования, обязаны в установленный решением суда срок

отменить данный нормативный правовой акт или отдельные его положения, а

также опубликовать информацию о решении суда в течение десяти дней со

дня вступления решения суда в силу.

В случае, если представительным органом местного самоуправления,

главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт

или отдельные его положения, которые признаны судом противоречащими

Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному

закону, конституции, уставу, закону субъекта Российской Федерации, уставу

муниципального образования и при этом повлекли признанное судом

нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление

иного вреда, то представительный орган местного самоуправления может

быть распущен, полномочия главы муниципального образования досрочно

прекращены путем отрешения его от должности.

В случае, если представительным органом местного самоуправления,

главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт

или отдельные его положения в соответствии с решением суда, вступившим

в силу, то законодательный (представительный) орган государственной

власти субъекта Российской Федерации по собственной инициативе или по

обращению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации

(руководителя высшего исполнительного органа государственной власти

субъекта Российской Федерации) письменно предупреждает

представительный орган местного самоуправления, а высшее должностное

лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего

исполнительного органа государственной власти субъекта Российской

Федерации) письменно предупреждает главу муниципального образования о

возможности принятия мер в соответствии с федеральным законом «Об

общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации».

В случае, если представительный орган местного самоуправления,

глава муниципального образования в течение месяца со дня вынесения

(объявления) письменного предупреждения не приняли мер по исполнению

решения суда, то представительный орган местного самоуправления может

быть распущен, а глава муниципального образования отрешен от должности

не позднее шести месяцев со дня вступления в силу решения суда,

являющегося основанием для роспуска представительного органа местного

самоуправления, отрешения главы муниципального образования от

должности.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц

местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами

наступает в порядке, установленном федеральными законами, законами

субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Основанием ответственности органов и должностных лиц местного

самоуправления перед физическими и юридическими лицами является

причинение имущественного вреда или другого ущерба в результате

неправомерных действий или бездействия. В связи с тем, что органы

местного самоуправления являются субъектами гражданского права и

выступают в гражданско-правовых отношениях на равных началах с

юридическими и физическими лицами, ответственность перед ними несут в

форме гражданско-правовой ответственности.

Прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за

исполнением федеральных законов, законов субъектов Российской

Федерации и уставов муниципальных образований органами местного

самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и

действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных

лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или

арбитражный суд в установленном законом порядке.

Контрольные вопросы

1. Понятие и источники муниципального права РФ.

2. Каковы конституционные принципы местного самоуправления в

РФ?

3. Назовите органы местного самоуправления и их полномочия.

4. Муниципальная служба.

5. Экономическая основа местного самоуправления.

6. Ответственность органов местного самоуправления.

Глава 20. Основы уголовного права

20.1. Понятие, задачи и принципы уголовного права

Уголовное право как отрасль российского права представляет собой

совокупность юридических норм, определяющих на основании принципов

права преступность и наказуемость деяний, основания уголовной

ответственности, систему наказаний, а также порядок и условия

освобождения от уголовной ответственности и наказания.

Уголовное право Российской Федерации обладает некоторыми

специфическими особенностями, которые отличают его от других отраслей

права. Предметом регулирования уголовного права являются уголовно-

правовые отношения, то есть такие общественные отношения, которые

возникают в связи с совершением преступления и применением мер

уголовного наказания. Субъектами таких отношений выступают, с одной

стороны, физические лица, совершившие преступления, а с другой –

государство в лице его компетентных органов, осуществляющих правосудие.

Для уголовного права характерен императивный метод правового

регулирования общественных отношений, возникающих в связи с

совершением преступления. Этот метод носит государственно-властный

характер и выражается в применении к виновным лицам мер уголовного

наказания.

Установление факта совершения преступления, а также применение

мер уголовного наказания осуществляется в строго определенном порядке,

регламентируемом уголовно-процессуальным законом. Вопрос об

ответственности лица, совершившего преступление, и применении к нему

уголовного наказания решается только судом.

Задачами уголовного законодательства Российской Федерации

являются: охрана прав и свобод человека и гражданина, собственности,

общественного порядка и общественной безопасности, окружающей среды,

конституционного строя Российской Федерации от преступных

посягательств, обеспечение мира и безопасности человечества, а также

предупреждение преступлений. Для осуществления этих задач Уголовный

кодекс Российской Федерации устанавливает основание и принципы

уголовной ответственности, определяет, какие опасные для личности,

общества или государства деяния признаются преступлениями, и

устанавливает виды наказаний и иные меры уголовно-правового характера за

совершение преступлений.

Принципы уголовного права. Под принципами уголовного права

понимаются основополагающие начала (идеи), закрепленные в нормах

уголовного права, которые предопределяют содержание и систему

построения уголовного законодательства.

К принципам уголовного права относятся: принцип законности,

принцип равенства граждан перед законом, принцип ответственности за

вину, принцип справедливости, принцип гуманизма.

Принцип законности означает, что преступность деяния, а также его

наказуемость и иные уголовно-правовые последствия определяются только

Уголовным кодексом РФ. Применение уголовного закона по аналогии не

допускается.

Принцип равенства граждан перед законом состоит в том, что лица,

совершившие преступления, равны перед законом и подлежат уголовной

ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка,

происхождения, имущественного и должностного положения, места

жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к

общественным объединениям, а также других обстоятельств.

Принцип ответственности за вину означает, что лицо подлежит

уголовной ответственности только за те общественно опасные действия

(бездействие) и наступившие общественно опасные последствия, в

отношении которых установлена его вина. Не допускается объективное

вменение, то есть уголовная ответственность за невиновное причинение

вреда. Основанием уголовной ответственности является совершение деяния,

содержащего все признаки состава преступления, предусмотренного

Уголовным кодексом РФ.

Принцип справедливости означает, что наказание и иные меры

уголовно-правового характера, применяемые к лицу, совершившему

преступление, должны быть справедливыми, то есть соответствовать

характеру и степени общественной опасности преступления, обстоятельствам

его совершения и личности виновного. Никто не может нести уголовную

ответственность дважды за одно и то же преступление.

Принцип гуманизма означает, что наказание и иные меры уголовно-

правового характера, применяемые к лицу, совершившему преступление, не

могут иметь своей целью причинение физических страданий или унижение

человеческого достоинства. Уголовное законодательство Российской

Федерации призвано обеспечивать безопасность человека, защищать его

права и свободы.

Уголовное законодательство Российской Федерации состоит из

Уголовного кодекса, который основывается на Конституции Российской

Федерации и общепризнанных принципах и нормах международного права.

Уголовный кодекс РФ включает нормы Общей и Особенной частей. В

нормах Общей части регламентируются вопросы, относящиеся к таким

основным понятиям уголовного права, как уголовный закон, преступление,

наказание, освобождение от уголовной ответственности и наказания,

уголовная ответственность несовершеннолетних, принудительные меры

медицинского характера. В этих нормах, в частности, определены:

• задачи и принципы уголовного законодательства;