37 страница. Важным шагом в развитии правовой базы финансового контроля стало

Важным шагом в развитии правовой базы финансового контроля стало

утверждение Бюджетного кодекса Российской Федерации. В сферу его

действия входят, в том числе, правоотношения, возникающие в процессе

контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы

Российской Федерации (ч. 1 ст. 1 Бюджетного кодекса РФ). Вопросы

контрольных органов нашли отражение в главе 18 Бюджетного кодекса РФ

«Полномочия участников бюджетного процесса», а также в специальной

главе 26 – «Основы государственного и муниципального контроля».

18.2. Бюджетное право Российской Федерации

Как уже отмечалось, государственные и муниципальные бюджеты

составляют центральное звено финансовой системы России. Бюджеты

взаимосвязаны со всеми остальными звеньями финансовой системы страны и

обеспечивают развитие самых различных сфер общественных отношений.

В статье 6 Бюджетного кодекса РФ установлено: «бюджет – форма

образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для

финансового обеспечения задач и функций государства и местного

самоуправления».

С правовой же точки зрения бюджет – это основной финансовый план

соответствующей территории, который утверждается в форме закона

(федеральный бюджет, бюджет субъекта Российской Федерации) или в

форме решения представительного органа местного самоуправления.

Бюджеты составляются на один финансовый год, который соответствует

календарному и длится с 1 января по 31 декабря.

С принятием Бюджетного кодекса РФ сформировалась основная

подотрасль финансового права – бюджетное право, которое можно

определить как совокупность финансово-правовых норм, регулирующих

отношения по поводу бюджетного устройства Российской Федерации,

бюджетного процесса, а также отношения, возникающие в связи с

установлением расходов и доходов и распределением их между бюджетами

разных уровней бюджетной системы Российской Федерации6.

6 Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. М.:

Юристъ, 2002. С. 187.

Именно эти группы общественных отношений, указанные в

определении бюджетного права, и будут составлять предмет правового

регулирования подотрасли.

Отношения, составляющие предмет бюджетного права, урегулированы

правовыми нормами, содержащимися в различных источниках. Прежде всего

это Конституция РФ, определяющая основные начала деятельности

государственных органов в бюджетной сфере.

Основным источником бюджетного права является Бюджетный

кодекс РФ, который регулирует всю совокупность бюджетных отношений и

имеет приоритет по отношению к иным нормативным правовым актам,

регулирующим бюджетные отношения.

Источниками бюджетного права являются федеральные законы и законы

субъектов Российской Федерации, которые регулируют бюджетные отношения.

Среди них: федеральный закон «О бюджетной классификации Российской

Федерации», ежегодно принимаемый федеральный закон о федеральном

бюджете и аналогичные законы субъектов Российской Федерации. Кроме того,

источниками бюджетного права являются и законы субъектов Российской

Федерации, регулирующие общие вопросы бюджетного права (например,

бюджетный процесс на уровне субъекта Российской Федерации). Также

источниками бюджетного права являются нормативные правовые акты

представительных органов местного самоуправления, регулирующие

бюджетные отношения.

Бюджетно-правовые нормы содержатся и в подзаконных нормативных

актах: указах Президента Российской Федерации, постановлениях

Правительства Российской Федерации, а также в актах федеральных,

региональных и местных органов исполнительной власти. Наиболее

многочисленными в этой группе источников являются приказы и инструкции

Министерства финансов Российской Федерации.

Федеративное устройство Российской Федерации, существование

системы местного самоуправления объективно обусловливают достаточно

сложное бюджетное устройство Российской Федерации. Бюджетный

кодекс РФ не дает понятия бюджетного устройства, однако анализ основных

положений кодекса позволяет сделать вывод о том, что характеристика

бюджетного устройства складывается из трех элементов:

• структуры бюджетной системы, включая внебюджетные и

целевые бюджетные фонды;

• бюджетной классификации;

• принципов бюджетной системы.

Бюджетная система – основанная на экономических отношениях и

государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая

нормами права, совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов

федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных

внебюджетных фондов. Таким образом, можно говорить о трехуровневой

структуре бюджетной системы Российской Федерации: первый уровень –

федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

второй – бюджеты субъектов федерации и бюджеты территориальных

государственных внебюджетных фондов; третий – местные бюджеты.

В предмет правового регулирования бюджетного права входят также

общественные отношения, складывающиеся в связи с определением системы

доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской

Федерации.

Доходы бюджетов формируются за счет налоговых и неналоговых

поступлений, а также за счет безвозмездных перечислений (ст. 41

Бюджетного кодекса РФ).

К налоговым доходам относятся федеральные, региональные и местные

налоги и сборы, предусмотренные налоговым законодательством, а также пени

и штрафы, связанные с нарушением налогового законодательства.

К числу неналоговых доходов отнесены:

• доходы от использования имущества, находящегося в

государственной и муниципальной собственности;

• доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными

учреждениями, находящимися в ведении федеральных органов

исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов

Российской Федерации, местного самоуправления;

• средства, полученные в результате применения мер гражданско-

правовой, административной и уголовной ответственности (штрафы,

конфискации, компенсации, возмещение вреда Российской Федерации,

субъекту Федерации, муниципальному образованию);

• финансовая помощь, полученная от бюджетов других уровней

бюджетной системы, за исключением бюджетных ссуд и бюджетных

кредитов.

Доходы бюджетов каждого уровня бюджетной системы Российской

Федерации в зависимости от порядка зачисления в бюджет подразделяются

на собственные и регулирующие.

Собственные доходы законодательно закреплены на постоянной

основе полностью или частично за определенным бюджетом (федеральным,

субъекта Российской Федерации или местным). Например, к числу

собственных доходов федерального бюджета относятся НДС, акцизы,

таможенные сборы, таможенные платежи, госпошлина и др.

Регулирующие доходы – федеральные и региональные налоги и другие

платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах)

в бюджеты субъектов и местные бюджеты на очередной финансовый год, а

также на долговременной основе (не менее трех лет) по разным видам таких

доходов. Перечень ежегодно утверждается в законе о бюджете.

Структура расходов бюджетной системы значительно изменилась за

последние годы в связи с экономическими преобразованиями в стране. В

основу формирования расходов всех уровней бюджетной системы

Российской Федерации положены единые методологические основы,

нормативы минимальной бюджетной обеспеченности и финансовых затрат

на оказание государственных услуг.

В зависимости от экономического содержания расходы бюджетов

делятся на капитальные и текущие.

Капитальные расходы – часть расходов, которые обеспечивают

инновационную и инвестиционную деятельность, расходы на проведение

капитального ремонта, расширенное воспроизводство, иные расходы, в

результате осуществления которых увеличивается или создается имущество,

находящееся в собственности Российской Федерации, субъекта Российской

Федерации, муниципального образования.

Текущие расходы – часть расходов, обеспечивающая

функционирование органов государственной власти, органов местного

самоуправления, бюджетных учреждений, оказание поддержки другим

бюджетам и отраслям экономики (дотации, субсидии, субвенции), то есть

расходы, обеспечивающие текущее функционирование.

Следующей группой общественных отношений, входящих в состав

предмета правового регулирования бюджетного права, являются отношения,

возникающие в ходе бюджетного процесса. Бюджетный процесс является

одним из институтов подотрасли «бюджетное право».

Понятие бюджетного процесса дает статья 6 Бюджетного кодекса РФ,

определяя его как регламентированную нормами права деятельность органов

государственной власти, органов местного самоуправления и участников

бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджета,

проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и

исполнению бюджетов и внебюджетных фондов, а также контролю за их

исполнением.

В бюджетном процессе можно выделить следующие основные стадии:

• составление проектов бюджетов и государственных

внебюджетных фондов;

• рассмотрение и утверждение проектов бюджетов и

государственных внебюджетных фондов;

• исполнение бюджетов и государственных внебюджетных

фондов;

• составление, рассмотрение и утверждение отчетов об исполнении

бюджетов и государственных внебюджетных фондов.

При этом на всех стадиях бюджетного процесса осуществляется

государственный финансовый контроль.

Составление проекта бюджета – первая стадия в бюджетном процессе.

Правовые основы составления проектов бюджетов определены в

статьях 169–184 Бюджетного кодекса РФ. В Российской Федерации

составление проектов бюджетов входит в компетенцию исполнительных

органов власти и местного самоуправления.

Составление бюджета основывается на Бюджетном послании

Президента Российской Федерации; прогнозе социально-экономического

развития соответствующей территории на очередной финансовый год;

основных направлениях бюджетной и налоговой политики соответствующей

территории на очередной финансовый год и иных программных и плановых

документах.

Бюджетное послание Президента РФ направляется Федеральному

Собранию РФ не позднее марта года, предшествующего очередному

финансовому году. В Бюджетном послании Президента РФ определяется

бюджетная политика Российской Федерации на очередной финансовый год.

Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют

Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов Российской

Федерации и муниципальных образований. Составление проекта

федерального бюджета начинается не позднее чем за 10 месяцев до начала

очередного финансового года.

Правительство РФ вносит на рассмотрение Государственной Думы

проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной

финансовый год не позднее 26 августа текущего года. Проект федерального

закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год считается

внесенным в срок, если он доставлен в Государственную Думу до 24 часов

26 августа текущего года. Одновременно указанный законопроект

представляется Президенту РФ.

Второй стадией бюджетного процесса является рассмотрение и

утверждение проекта бюджета. Государственная Дума рассматривает проект

федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год

в четырех чтениях.

Третья стадия бюджетного процесса – исполнение бюджета.

Исполнить бюджет – значит своевременно получить все запланированные по

бюджету доходы и вовремя произвести все запланированные по бюджету

расходы.

В Российской Федерации исполнение бюджетов, управление счетами

бюджетов и бюджетными средствами возлагается на органы исполнительной

власти. Федеральный бюджет исполняется Федеральным казначейством. В

ряде случаев (при наличии заключенного соглашения) Федеральное

казначейство исполняет и бюджеты субъектов Российской Федерации, и

муниципальных образований. Таким образом устанавливается казначейское

исполнение бюджета.

Четвертая стадия бюджетного процесса – составление, рассмотрение

и утверждение отчета об исполнении бюджета. Ежегодно не позднее 1 июня

текущего года Правительство РФ представляет в Государственную Думу и

Счетную палату Российской Федерации отчет об исполнении федерального

бюджета за отчетный финансовый год в форме федерального закона.

Отчет об исполнении федерального бюджета должен быть составлен в

соответствии со структурой и бюджетной классификацией, которые

применялись при утверждении закона о бюджете на отчетный год.

Счетная палата РФ проводит проверку отчета об исполнении

федерального бюджета за отчетный финансовый год и готовит заключение

по отчету Правительства РФ об исполнении федерального бюджета в течение

4,5 месяцев после представления Правительством РФ указанного отчета в

Государственную Думу, используя материалы и результаты проведенных

проверок.

Государственная Дума рассматривает отчет об исполнении

федерального бюджета в течение 1,5 месяцев после получения заключения

Счетной палаты РФ.

По итогам рассмотрения отчета об исполнении федерального бюджета

и заключения Счетной палаты Российской Федерации Государственная Дума

принимает одно из следующих решений:

• об утверждении отчета об исполнении федерального бюджета;

• об отклонении отчета об исполнении федерального бюджета.

18.3. Налоговое право Российской Федерации

Налоговое право является подотраслью финансового права. Налоговое

право и налоги являются взаимосвязанными категориями, поэтому, прежде

чем рассматривать особенности налогового права и налоговых

правоотношений, необходимо определить понятие налога и выделить его

признаки.

Налоговый кодекс Российской Федерации определяет налог как

обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с

организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на

праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления

денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства

и (или) муниципальных образований (ст. 8 Налогового кодекса РФ).

Само понятие уже содержит основные юридические признаки налога:

обязательность, индивидуальность, безвозвратность и безвозмездность

уплаты, легитимность, уплата производится в денежной форме, вносятся

платежи в бюджет или внебюджетный фонд, абстрактность.

В отличие от налога сбор – это обязательный взнос, взимаемый с

организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий

совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами,

органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и

должностными лицами юридически значимых действий, включая

предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий) (ст. 8

Налогового кодекса РФ).

Данное понятие «сбор» имеет собирательное значение и дается в таком

же значении, в каком оно употреблено в Конституции РФ, охватывая

собственно сборы, а также пошлины. При этом налог, сбор и пошлина имеют

определенные отличия. Налог представляет собой, как правило,

систематический взнос, уплачиваемый без всякого встречного

удовлетворения (то есть безвозмездно). Сбор – это плата государству за

право пользования или право деятельности. Пошлина – это плата за

совершение действий государственными органами.

Классифицировать налоги можно по различным основаниям.

По способу взимания налоги делятся на:

• прямые (подоходно-поимущественные) – взимаются

непосредственно с имущества или дохода налогоплательщика, окончательным

плательщиком прямого налога является владелец имущества (дохода);

• косвенные (налоги на потребление) – включаются в цену товаров

и услуг, окончательным плательщиком косвенных налогов является

потребитель товара.

В зависимости от органа, который устанавливает и имеет право

изменять и конкретизировать налоги:

• федеральные (общегосударственные) налоги устанавливаются

Государственной Думой, взимаются на всей территории Российской

Федерации, однако это не исключает возможность их зачисления не только в

федеральный бюджет, но и в бюджеты другого уровня;

• региональные налоги устанавливаются и вводятся в действие

федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской

Федерации, являются обязательными к уплате на территории

соответствующих субъектов. Представительные органы власти субъектов

Российской Федерации вправе определять дополнительные льготы, изменять

ставку налога (в установленных пределах), порядок, сроки уплаты и форму

отчетности. Иные элементы налогообложения устанавливаются федеральным

законодательством;

• местные налоги устанавливаются и вводятся в действие

федеральным законодательством и нормативными правовыми актами

представительных органов местного самоуправления, являются

обязательными к уплате на территориях соответствующих муниципальных

образований.

Налоговым кодексом РФ определены следующие виды налогов и

сборов:

• федеральные налоги и сборы: налог на добавленную стоимость,

акцизы, налог на прибыль организаций, налог на доходы от капитала,

подоходный налог с физических лиц, взносы в государственные

внебюджетные фонды, государственная пошлина, таможенная пошлина и

таможенные сборы, налог на пользование недрами, налог на воспроизводство

минерально-сырьевой базы, налог на дополнительный доход от добычи

углеводородов, сбор за право пользования объектами животного мира и

водными биологическими ресурсами, лесной налог, водный налог,

экологический налог, федеральные лицензионные сборы;

• региональные налоги и сборы: налог на имущество организаций,

налог на недвижимость, дорожный налог, транспортный налог, налог с продаж,

налог на игорный бизнес, региональные лицензионные сборы;

• местные налоги и сборы: земельный налог, налог на имущество

физических лиц, налог на рекламу, налог на наследование или дарение,

местные лицензионные сборы.

Введение на территории Российской Федерации, субъекта Российской

Федерации или муниципального образования иных налогов, не

предусмотренных Налоговым кодексом РФ, не допускается.

Итак, налоговое право – это совокупность финансово-правовых норм,

регулирующих общественные отношения по установлению, введению, и

взиманию налогов, а также отношения, возникающие в связи с

осуществлением налогового контроля, и по установлению ответственности

за совершение налоговых правонарушений.

Предмет налогового права составляет:

• группу однородных отношений, возникающих между

государством и налогоплательщиками (иными обязанными лицами) в связи с

установлением, введением и взиманием налогов;

• отношения, возникающие в процессе осуществления налогового

контроля, обжалования актов налоговых органов, действий (бездействий) их

должностных лиц, привлечения к ответственности за совершение налогового

правонарушения, и иных отношений, предусмотренных законодательством о

налогах и сборах.

Обязанность платить законно установленные налоги и сборы

определена статьей 57 Конституции РФ, при этом «законно

установленными» считаются налоги и сборы, если они установлены

федеральным законом и введены в действие в соответствии с действующим

законодательством7.

Основным же нормативным правовым актом, лежащим в основе

правового регулирования налоговых отношений, является Налоговый

кодекс РФ (в дух частях). Первая часть определяет основные начала

законодательства о налогах и сборах, устанавливает систему налогов и

сборов в Российской Федерации, определяет круг субъектов налогового

права, их права и обязанности, общие правила исполнения обязанности по

уплате налогов и сборов, основы налогового контроля, регламентирует

понятие и виды налоговых правонарушений, ответственность за их

совершение, определяет порядок обжалования актов налоговых органов и

действий (бездействий) их должностных лиц.

Вторая часть Налогового кодекса РФ посвящена отдельным видам

налогов. В настоящее время в нее входят основные федеральные налоги

(НДС, акцизы, налог на доходы физических лиц, единый социальный налог,

налог на прибыль организаций, налог на добычу полезных ископаемых), ряд

региональных налогов (налог с продаж, транспортный налог), а также

устанавливаются специальные налоговые режимы.

Налоговое законодательство включает в себя также ряд федеральных

законов о налогах и сборах, принятых в соответствии с Налоговым

кодексом РФ, а также законы, иные нормативные акты представительных

органов субъектов Российской Федерации и нормативные акты

представительных органов местного самоуправления, регламентирующие

налоговые отношения.

К числу источников налогового права относятся также и подзаконные

акты – указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные

7 Конституционный Суд РФ. Постановления. Определения. 1997–1998 / Отв. ред.

Т.Г. Морщакова. М., 2000. С. 46.

правовые акты федеральных органов исполнительной власти, нормативные

акты органов субъектов Российской Федерации и муниципальных органов по

отдельным вопросам в сфере налогообложения.

В ходе реализации предписаний норм налогового права его субъектами

возникают налоговые правоотношения, обладаюющие определенными

особенностями, которые:

• возникают в процессе деятельности государства и

муниципальных образований по установлению и взиманию налогов;

• состоят из общих и специальных отношений. Общие возникают

между налогоплательщиком и государством (муниципальным образованием)

по поводу исполнения налогового обязательства и имеют денежный

характер. Специальные складываются в процессе реализации налогового

обязательства налогоплательщика перед государством между плательщиком

налогов и налоговыми органами, банками и т. д.

С точки зрения структуры, налоговые правоотношения раскрываются

посредством характеристики их субъектов, объектов и содержания.

К числу субъектов налоговых правоотношений относятся:

• субъекты, обладающие частной налоговой правосубъектностью:

налогоплательщики;

• субъекты, обладающие публичной налоговой правосубъектностью:

налоговые органы (Министерство по налогам и сборам Российской Федерации),

таможенные органы России (Государственный таможенный комитет),

финансовые органы (Министерство финансов Российской Федерации,

министерства финансов и финансовые управления (департаменты, отделы)

субъектов Российской Федерации и муниципальных образований),

правоохранительные органы;

• субъекты, содействующие уплате налога и (или) проведению

налогового контроля: налоговые агенты, налоговые представители, банки,

сборщики налогов, регистрирующие органы, участники мероприятий

налогового контроля (свидетели, понятые, эксперты, специалисты).

Налогоплательщиками и плательщиками сборов признаются

организации и физические лица, на которых в соответствии с налоговым

законодательством возложена обязанность уплачивать соответственно

налоги и (или) сборы.

Объект налогообложения – операции по реализации товаров (работ,

услуг), имущество, прибыль, доход, стоимость реализованных товаров

(выполненных работ, оказанных услуг) либо иной объект, имеющий

стоимостную, количественную или физическую характеристики, с наличием

которого у налогоплательщика законодательство о налогах и сборах

связывает возникновение обязанности по уплате налога. Объект необходимо

отличать от источника налога, то есть от резерва, используемого для его

уплаты. В экономическом смысле существуют только два источника, за счет

которых может быть уплачен налог, – доход и капитал.

Сумма налога уплачивается в установленные сроки. Сроки уплаты

налогов и сборов устанавливаются применительно к каждому налогу и сбору.

Изменение установленного срока уплаты налога и сбора допускается только

в порядке, предусмотренном Налоговым кодексом РФ. При уплате налога и

сбора с нарушением срока уплаты налогоплательщик (плательщик сбора)

уплачивает пени в порядке и на условиях, предусмотренных Налоговым

кодексом РФ.

Сроки уплаты налогов и сборов определяются календарной датой или

истечением периода времени, исчисляемого годами, кварталами, месяцами,

неделями и днями, а также указанием на событие, которое должно наступить

или произойти, либо действие, которое должно быть совершено.

18.4. Финансово-правовые основы банковской деятельности в

Российской Федерации

Правовое регулирование банковской деятельности в Российской

Федерации осуществляется федеральным законом «О Центральном банке

(Банке России)»8, федеральным законом «О банках и банковской

деятельности»9, другими федеральными законами, нормативными правовыми

актами Банка России. В регулировании банковского кредитования

значительное место принадлежит также деловым обыкновениям и

банковским обычаям.

При этом финансовое право регулирует далеко не все общественные

отношения, возникающие в процессе функционирования банковской

системы, а лишь те, которые связаны обеспечением публичных интересов и

реализацией задач и функций государства. В этой связи вполне

справедливым является отнесение к сфере финансово-правового

регулирования следующих отношений10: между уполномоченными

государственными органами и банковской системой в целом или отдельными

ее институтами, в которых Центральный банк РФ выступает в роли