Государственная служба в СССР

4.1. Особенности системы органов советской власти

После отречения Николая II от власти функции центрального органа до 25 октября 1917 г. выполняли четыре состава Временного правительства и промежуточный орган Директория.

В советскую эпоху в сфере управления деятельностью государственного аппарата страны произошли кардиналь­ные изменения, связанные прежде всего с насильственным изменением государственного строя в результате Октябрь­ской революции 1917 г.

Формирование новой системы государственного устройства в России началось на II Всероссийском съезде Советов, который сформировал новые органы власти. Верховным Органом был объявлен Всероссийский съезд Советов. Между съездами функции этого органа возлагались на Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК). Съезд также сформировал правительство — Совет народных комиссаров (Совнарком) под руководством В.И. Ленина (Ульянова).

Отличительной чертой новых органов власти было соединение законодательных и исполнительных функций. Силу имели не только постановления съезда Советов и ВЦИК, но и декреты Совнаркома и даже акты отдельных наркоматов. На съезде были сформулированы наиболее общие принципы организации советской государственности и положено начало созданию новой системы государственного управления, началась советизация России.[118]

В Советской республике установилась однопартийная система, которая таила в себе огромную опасность. Поскольку правящая партия большевиков не имела легальной оппозиции, правительство начало действовать преимущественно насильственными методами.

За первые три года существования советов численность управленческого аппарата увеличилась почти в пять раз, что привело к обюрокрачиванию государственных органов. Причина роста бюрократизма в данный период была ликвидация рыночных механизмов саморегулирования и замены их огромными по количеству и непрофессиональными отрядами ≪новых управленцев≫, обеспечивающих реализацию идеи всеобщего учета и контроля за производством и распределением.

В годы гражданской войны развивался процесс сращивания партийных и государственных структур. РКП(б) распространила свое влияние на все сферы —экономику, культуру, семью, общество. В этих условиях любая попытка воспрепятствовать ее контролю за общественным и политическим развитием расценивалось как саботаж[119].

В первые годы советской власти корпус государственных служащих состоял из двух частей:

· новая, советская управленческая бюрократия, которая исповедовала коммунистические принципы;

· старое, дореволюционное, чиновничество, которое постепенно размывалось (либо полностью принимало новые принципы, либо вытеснялось, в том числе репрессивными методами).

С окончанием Гражданской войны и формированием СССР многие черты государственного управления, сло­жившиеся в первые годы советской власти, были упрочены. Уже в это время советская система представляла собой диктатуру не столько пролетариата, сколько диктатуру партии.

4.2. Что такое номенклатура в советской системе власти

Для осуществления властных полномочий партии необходим был аппарат, для организации которого был использован принцип номенклатуры. Под номенклатурой в советское время понимали перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате и в общественных организациях, кандидатуры на которые предварительно рассматривались, рекомендовались, утверждались и отзывались партийными комитетами —от райкома (горкома) до ЦК партии.

Номенклатурный принцип порождал должностную чехарду, партийную деспотию, безответственность кадров. Наиболее существенная функция номенклатуры — политическое управление. Данный порядок просуществовал до времени ликвидации Советской власти в декабре 1991 г.

Таким образом, в Советском Союзе постепенно утвер­дился институт государственной службы, хотя официально термина «государственная служба» не существовало. Госу­дарственный аппарат находился под неослабленным кон­тролем партийно-советской номенклатуры в лице правящей политической элиты, представленной в Политбюро и ЦК ВКП(б) — КПСС, и ее «наместников» — (первых секретарей ЦК республик, обкомов). При этом в условиях партийного диктата использовалась «трудовая модель» функциониро­вания государственного аппарата, при которой отношения государственной службы сводились к обычному трудовому найму и регулировались различными правовыми актами не административно-служебного права, а трудового.

Однако следует отметить, что в советском опыте орга­низации государственной службы, наряду с очевидными недостатками и слабостями, содержалось и немало рацио­нальных элементов, к которым следует присмотреться. Это целенаправленность, организованность, централизм, перво­начальный демократизм. Отрицательные черты советского опыта — отрицание государственной службы как правового института, слабость и неразработанность нормативно-право­вой базы деятельности государственного аппарата.

При советской власти так и не было принято спе­циального закона о государственной службе. Служба в государственных органах регулирова­лась лишь несколькими подзаконными актами: Декретом СНК РСФСР от 21 февраля 1922 г. были приняты «Вре­менные правила о работе в государственных учреждениях и на предприятиях», позднее постановлением Госкомтруда СССР от 9 сентября 1967 г. была утверждена Единая номен­клатура должностей служащих и др. В них прослеживается гипертрофия классового подхода и государственной идео­логии, полная закрытость государственной службы. Прин­цип равного доступа к государственной службе фактически был изъят из практики.

Работа над правовым оформлением института государ­ственной службы началась в конце 80-х гг. прошлого века, но распад СССР приостановил ее.