А) Современная модель конституции: прежние и новые приоритеты

Сравнительное правоведение в сфере конституционного права

В современном мире действует около 200 конституций различных государств, 300 основных законов (конституций, уставов) субъектов федераций (в Бразилии, Германии, России, США и др.), иногда принимаются конституции и в некоторых автономных образованиях (например, Конституция 1998 г. Автономной республики Крым). На разных этапах развития общества, в различных государствах и государственных образованиях их основные законы содержат неодинаковые задачи, некоторые программные положения есть почти во всех конституциях. Не все основные законы, действующие в настоящее время, являются современными с точки зрения отражения в них реальных тенденций общественного развития. О целях построения коммунизма говорится в Конституции КНДР 1972 г., идеи халифата пронизывают Конституцию (Основной низам) Саудовской Аравии 1992г., султаната Оман 1996 г., ОАЭ 1996 г. Вряд ли такие основные законы можно назвать современными, хотя они и действуют в наше время. С другой стороны, многие конституции (в том числе России) говорят о демократическом, социальном, правовом государстве, о социальной солидарности общества и социальной справедливости. В соответствии с намеченными целями формулируются разные приоритеты развития общества, государства, различных объединений (коллективов), людей, личности (человека и гражданина). В научной литературе такие приоритеты иногда получают выражение в идеях открытого, коллективистского общества, трудового государства (трудно переводимое на русский язык выражение workfare state), свободной, всесторонне развитой («модернизированной») личности.

Обусловленность конституционных приоритетов: общечеловеческие и социальные ценности. Конституция — продукт определенной ступени развития общества и обусловленного этим в конечном счете сознания людей (есть, конечно, и субъективные взгляды «творцов конституции» при подготовке проекта). На крутых поворотах истории возникают новые модели конституции, однако на них сказываются и наиболее общие традиции. Даже конституции стран тоталитарного социализма (например, Конституция РСФСР 1918 г. и последующие советские конституции), провозглашая разрыв с «угнетательским буржуазным строем», включают, хотя и по-своему толкуемые, положения о демократии («пролетарской»), о собственности, о власти, о правах человека («трудящегося») и т. д. Интересное положение о «демократической диктатуре народа» и сейчас содержится в Конституции Китая 1982 г. Многие из наиболее общих постулатов конституций возникли не без влияния различных религий, в том числе древнекитайских, индийских, христианства, ислама и др. (идеи добра, справедливости, общего блага), они были развиты общественной практикой человечества и теперь получили название общечеловеческих ценностей. Идея ценностей в ее научном истолковании сложилась, как известно, среди австромарксистов в конце XIX — начале XX в. как способ отбора и оценки исторических фактов. Затем она трансформировалась в понятие общечеловеческих ценностей; окончательно последнее название утвердилось после Второй мировой войны в концепции социал-демократии и евромарксистов. В конституциях мира нет слов «общечеловеческие ценности», они нигде официально не систематизировались, но уже первые писаные конституции (в США, Франции) закрепляли некоторые из них (власть народа, его суверенитет, «естественные» права человека, народное представительство, разделение ветвей власти, позже — парламентаризм, местное самоуправление и др.). Однако в конституциях XVIII-XIX — начала XX в. отсутствовали специальные положения (кроме власти народа и собственности). Не было и социально-экономических прав личности (право на труд, образование и др.). Это были инструментальные конституции, приоритет которых — регулирование отношений власти (государственной власти) и человека, прежде всего с позиций «естественных» прав последнего.

Изменения в содержании конституционной материи начались во время и после Первой мировой войны, причем всегда в связи с революционными событиями. Впервые в Конституции Мексики 1917 г. (действует до сих пор) говорилось о задачах «непрерывного улучшения экономического, политического и культурного уровня жизни народа» (ст. 3), о распределении доходов и богатств между индивидами и социальными классами и др. Большое количество социальных положений содержала Конституция РСФСР 1918 г. (с позиций ликвидации частной собственности и «эксплуататоров»), но в историю в качестве первой социальной конституции вошла Веймарская конституция Германии 1919 г. Эти конституции, а также ирландская 1937 г. (в ст. 43 закрепляла, что право собственности «должно регулироваться в соответствии с принципами социальной справедливости») обозначали также начало перехода от индивидуалистических конституций (акцент на индивида) XVIII-XIX вв. к коллективистским конституциям будущего.

Дальнейшее развитие концепция социальной конституции получила после Второй мировой войны (французская 1946г., итальянская 1947г., португальская 1976 г., бразильская 1988 г. и др.). Даже в японской Конституции 1946 г., проект которой составлялся американскими юристами в штабе оккупационных войск генерала Макартура, содержались некоторые социальные положения, хотя американская традиция отрицательно относится к этому. Теперь даже в Конституции 1999г. традиционно консервативной Швейцарии есть раздел «Социальные цели».

Современное общество — постиндустриальное, информационное, свободное, в определенной степени коллективистское общество. Оно создает новые конституционные приоритеты (их мы рассмотрим ниже), однако это не значит, что оно отказывается от общечеловеческих ценностей, получивших выражение в конституциях XVIII-XIX вв. Напротив, оно воспринимает их и, перерабатывая, если это необходимо, поднимает на новую ступень, в том числе с позиций не только общечеловеческого, но и социального значения. Конституция современного общества по-новому определяет свой объект: это не только государство и личность, но система взаимосвязей — личности, коллектива, государства и общества. Думается, что данные элементы могут составить и главные структурные части современной конституции. Современная конституция — не только «общественный договор» государственной власти и человека, не только закрепление результатов «классовой борьбы» (Ф. Лассаль, В. И. Ленин), хотя такие конституции бывали в истории (вспомним и Францию, и Россию), а итог состязательности и компромиссов, согласия различных социальных сил общества, документ, сохраняющий и развивающий прежние общечеловеческие ценности, формулирующий и закрепляющий новые. Многие новые ценности нашли свою сжатую формулировку именно в основных законах конца XX в.

Конституционные приоритеты положения личности. Изменения в конституционном регулировании положения личности связаны с изменением подходов общества к личности (не изолированный индивид, а член общества, которое должно проявлять минимум заботы о нем), с новой ролью коллективов в обществе (человек — часть разных коллективов, через которые, в частности, он выражает свою озабоченность и предпочтения, в том числе на выборах основных органов государства).

В современном конституционном праве положение человека связано не только с его политическими (свобода объединения, слова и др.) и личными правами (право на жизнь, неприкосновенность личности, свобода передвижения и др.), но и с социально-экономическими и культурными правами. Эти права (права на труд, отдых, образование, пенсию, охрану здоровья и др.) присутствуют во всех новых конституциях. Одновременно все чаще встает проблема, связанная с концепцией «естественных», нерушимых, «неотчуждаемых» прав человека. Требования признания таких прав были сформулированы в борьбе против произвола иноземного короля или его правительства (США), или абсолютного монарха (Франция). Теперь они зафиксированы в конституциях, но не являются «неотчуждаемыми» (есть смертная казнь, тюремное заключение, даже часовой на посту в определенных случаях вправе применить орудие на поражение). Да и международные пакты о правах человека 1966 г. допускают ограничение многих прав в целях обеспечения общественного порядка, публичной морали, здоровья населения и т. д. Антитеррористическое законодательство, принятое в 2001 г. в США, в 2002 г. в Великобритании и Германии, существенно ограничивает некоторые «естественные» права в интересах общества. Видимо, в новых конституциях XXI в. необходимо преодолеть разрыв в толковании естественных и позитивных прав, исключить из законодательства первую категорию как имеющую лишь историческое и идеологическое значение и создать общую концепцию прав человека, производных не от рождения и не от государства, а от общества.

Приоритетом современных конституций являются не только и, может быть, не столько права человека, а достойное человека существование, определенный уровень жизни, который обеспечивается каждому его члену обществом и государством. Положения об обязательном прожиточном минимуме, минимальном уровне заработной платы (почасовой в США, помесячной в России) существуют теперь в законодательстве многих стран. Вместе с тем в последние годы в связи с критикой концепции welfare state (о ней — ниже) все чаще (в том числе иногда и в официальных объяснительных записках к проектам новых конституций) говорится, что общество и государство должны обеспечивать лишь основные нужды человека, который, прекратив быть иждивенцем, должен сам заботиться о себе и о своей семье. В конституциях есть положения о праве работника на участие в деятельности (заводские советы) и доходах предприятия, о доплатах на членов семьи, находящихся на иждивении работника (такие доплаты осуществляет государство), и др. В конституции многих стран вошли положения об обязанностях личности по отношению к обществу и государству, впервые закрепленные в основных законах тоталитарного социализма, что было еще одним отходом от индивидуалистических приоритетов.

Конституция и коллектив. В современном обществе естественно сложившиеся и созданные людьми различные коллективы выражают свои интересы, требуя внимания государственной власти (работники, предприниматели, интеллигенция, партия, профсоюзы, союзы, союзы работодателей и др.). Они оказывают существенное влияние на управление страной. В отличие от прошлого роль коллективов теперь находит свое закрепление в конституциях (впервые это было сделано в конституциях стран тоталитарного социализма), хотя это был долгий путь: еще в начале XX в. суды в США квалифицировали профсоюзы и их деятельность как «заговор» с целью помешать управлению собственностью.

Среди общественных объединений приоритет отдан политическим партиям (нередко даже новейшие демократические конституции не упоминают о роли других коллективов). В странах тоталитарного или авторитарного социализма (последняя формулировка теперь все чаще применяется в литературе по отношению к Китаю) приоритетом конституционного регулирования является закрепление «навсегда» руководящей роли коммунистической партии в обществе и государстве (этот принцип сохранен и в Китае, хотя принцип марксизма-ленинизма, что подтвердил последний съезд коммунистической партии Китая в 2002 г., заменен в уставе партии положением о патриотизме). Эту партию нельзя отстранить от власти путем выборов (она конституционно руководящая), другие партии (если они есть в социалистических странах) должны быть не оппозиционными, а союзными с коммунистическими партиями.

В демократических странах конституционный приоритет — многопартийность. Роль партии — формирование политической воли народа и содействие ее выражению путем выборов (конституции Германии, Франции и др.).

В новых конституциях получают развитие коллективные права (в ранних писалось только об индивидуальных). Правда, в Декларации независимости США 1776 г. и во французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г. говорилось о праве народа на сопротивление угнетению (имелись в виду королевское правительство Великобритании, угнетавшее колонистов, и абсолютный монарх Франции). В современных конституциях некоторых стран Африки, народы которых свергли деспотические режимы, на это также указывается, но есть оговорка: сопротивление мирными средствами (в качестве примера иногда названа кампания гражданского неповиновения).

В некоторые конституции вошло коллективное право народов (наций, этносов) на самоопределение. Однако что касается субъектов федерации, то в конституционном праве стран мира утвердилось понимание, сформулированное в 1998 г. в решении суда Канады в связи с попытками сецессии провинции (субъекта федерации) Квебек. В провинции были проведены два референдума по данному вопросу Верховный суд исследовал эту проблему два года и в своем решении указал, что право на отделение путем референдума имеет только субъект федерации, обладающий особым национальным составом населения, но одностороннее отделение и в подобном случае невозможно: нужны согласие и учет интересов государства и остающихся субъектов федерации. В России действует конституционный принцип ст. 5 Конституции РФ 1993 г.: самоопределение возможно только в рамках Российской Федерации.

В отдельные новые конституции вошли положения о коллективных правах женщин, инвалидов, пенсионеров, детей (Бразилия, 1968). Иногда они имеют конкретный характер: выплата пенсионерам 13-й пенсии к Рождеству, но часто сформулированы довольно абстрактно. Есть и другая проблема: насколько возможно расширять перечень коллективов и кто останется без коллективных прав?

В ряде стран (Португалия, Латинская Америка) роль коллективов в конституциях повышена введением института коллективного действия. Он имеет несколько сторон: право определенного коллектива граждан требовать отмены актов, нарушающих, например, экологию, право коллектива, где член состоит не менее одного года, требовать через суд устранения или ограничения прав этого члена, и др.

Конституция и государство. Современные конституции отошли от концепции «гражданского общества», имеющей идеологический характер и связанной с определенным этапом развития: «государство — ночной сторож». Термина «гражданское общество», якобы отдельно стоящее от государства, конституции не знали раньше, не известен он им и теперь. Господствует акцент на расширении регулирующей роли государства. Оно контролирует экономические отношения (формы собственности, прогнозирование развития экономики, конкуренция и монополии и др.), социальную роль самого государства (обязательное образование, пенсии и др.), отдельные аспекты духовной жизни, которые можно упорядочить (например, многообразие идеологии, запрещение расизма, пропаганды терроризма и др.). Огромная регулирующая роль государства теперь признана в мире: считается, что она должна исправлять недостатки стихийного (в том числе рыночного) развития.

Хотя в конституциях нет этого термина, считается, что современное государство должно быть workfare state, рабочим государством, благоприятствующим труду. Концепция государства welfare state вызывает иногда критику, поскольку считается, что она снижает активность человека, привыкающего к благодеяниям государства.

Все чаще в конституциях приоритет отдается смешанной форме правления — полупрезидентской, полупарламентской республике. Большинство новых постсоциалистических государств избрали такую форму. Считается, что она позволяет соединить достоинства президентской республики (например, стабильность правительства) с преимуществами парламентарной (ответственность правительства перед представителями народа — парламентом) и устраняет недостатки каждой из них.

В формах государственно-территориального устройства также заметны поиски новых приоритетов: попытки соединить положительные стороны унитарного государства и государства федеративного, одновременно избежав их недостатков (например, излишняя централизация в унитарном, ее недостаток в федерациях). В связи с этим появилась новая форма, которую назвали региональным государством. Пока что таких стран мало (Италия, Испания, ЮАР и др.).

В связях местного самоуправления и государственных органов наблюдаются новые моменты. Отрицательное определение (местное управление не входит в систему органов государства — ст. 12 Конституции РФ) не дает полной ясности об их взаимосвязях. Характеристика органов местного самоуправления как «агентов государства», применяемая в некоторых зарубежных изданиях, тоже принимается далеко не всеми. Видимо, конституционные приоритеты в регулировании отношений органов государства и местного самоуправления будут заключаться одновременно в разделении полномочий и средств, с одной стороны, и кооперации — с другой. В низовом уровне муниципальных образований (общинном звене) соединение государства и местного самоуправления достигается тем, что лицо, избранное населением на должность мэра, утверждается правительством (министром внутренних дел) одновременно как представитель государственной власти в общине. В региональных звеньях (выше общины, в единицах районного, областного и т. д. деления, но не в субъектах федерации) развитие, видимо, пойдет по пути, который рекомендуется проектом Хартии Совета Европы о региональном муниципальном самоуправлении. Он гласит, что нельзя ограничиваться только назначенным в данный регион государственным чиновником (префектом, губернатором), должны быть и избранные населением органы.

Конституция и общество. В отличие от конституций XVIII-XIX вв. регулирование основ общественного строя стало одной из приоритетных сторон современных конституций. Они устанавливают основы экономической системы, социальных отношений, политической системы и некоторые основы духовных отношений в обществе. В целом конституция представляет каркас тех отношений, которые характеризуют суть современного общества.

В сфере экономики утвердилось новое отношение к собственности. Речь идет о закреплении многообразия форм собственности, их равноправном положении и о принципиальном изменении отношения к частной собственности. Теперь конституция не провозглашает частную собственность «священной и неприкосновенной», как это закрепила ст. 17 французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г. Ныне основные законы устанавливают: собственность обязывает, она должна выполнять социальную функцию в обществе и может быть ограничена и изъята у собственника. Национализация теперь никого не пугает. Она правомерна, если этого требуют интересы общества, путем издания закона (в спорных случаях устанавливается судом).

Многие новые конституции предусматривают программирование экономики. В демократических странах это не директивное планирование по видам продукции (произвести столько-то тонн стали или чулочно-носочных изделий в конце пятилетки), а индикативное планирование путем установления приоритетов для определенных отраслей, инвестиций и использования финансовых рычагов. В некоторых конституциях закрепляются исключительные объекты государственной собственности, говорится об участии работников в управлении экономикой, называются некоторые принципы распределения общественного продукта, указывается, что рынок сочетается с государственным регулированием, в отдельных разделах упорядочиваются государственные финансы, говорится не о займах у населения (как в Конституции РФ), а об управлении государственным внешним долгом (чего в Конституции РФ нет, хотя долг составляет более 140 млрд долл. США). В итоге главный приоритет — социально ориентированная экономика. В единичных конституциях есть положения такого рода.

В сфере социальных отношений конституционные приоритеты — социальный диалог, социальная солидарность и социальная справедливость. Это — совершенно новые подходы, которых не знали конституции XVIII—XIX вв., проникнутые индивидуализмом. Современные конституции не исключают противоречий в обществе, состязательности социальных и политических сил, напротив, они их предполагают, ибо без этого нет развития, но они призваны решать также противоречия на основе компромиссов, на путях поисков социальной солидарности по решению «общих дел» общества. Идеи социальной солидарности, социальной справедливости, социального партнерства есть в конституциях Италии, Португалии, Египта, Чехословакии, Польши и некоторых других стран, их нет в российской Конституции. Правда, в российских законах об общественных объединениях (1995), о политических партиях (2001) говорится, что идеи социальной солидарности не означают проповедь социальной вражды, запрещенную конституцией.

В конституции капиталистических стран вошли положения об особой роли «трудящихся в обществе», об особой заботе государства в отношении тех слоев населения, которые обладают меньшими возможностями, положения о том, что уровень государственной поддержки не может быть ниже прожиточного минимума, и др. Социального равенства невозможно достичь, по крайней мере в современном обществе (это было обещано только в будущем при коммунизме), но приоритеты современных конституций в регулировании социальных отношений — это смягчение вопиющего социального неравенства, обеспечение прожиточного минимума, достойного существования человека, помощь государства и общества наименее обеспеченным слоям.

В сфере политической системы помимо уже отмеченных положений, относящихся к государству, новые конституции создают условия для равноправной соревновательной борьбы за доступ к государственной власти, что относится прежде всего к политическим партиям, но не только к ним. Различные группы давления, общественное мнение также имеют свои возможности, хотя в подавляющем большинстве стран среди общественных объединений кандидатов на выборах могут выдвигать только партии (может быть и самовыдвижение или выдвижение группой избирателей). Политическая состязательность, как устанавливает Конституция Чехии (вступила в силу в 1993 г.), является основным принципом функционирования политической системы. Разумеется, это предполагает политический плюрализм. Соответствующая формулировка есть и в Конституции РФ (положений о роли партий в ней нет).

В сфере духовной жизни общества демократические конституции устанавливают общий принцип — идеологический плюрализм. Лишь единичные демократические конституции запрещают определенные виды человеконенавистнической идеологии (например, в Болгарии — фашизм). Законы многих стран, принятые в 2001—2002 гг., запрещают распространение идеологии терроризма. Недемократические конституции провозглашают единственную допустимую идеологию (например, идеи марксизма-ленинизма и маоцзедунизма в Китае).

Некоторые конституции (например, португальская) содержат положения о средствах массовой информации, предусматривая, в частности, создание общественных наблюдательных советов на телевидении. Более подробно эти вопросы регулируются текущим законодательством.

Современные конституции воспринимают общечеловеческие ценности прошлого, поднимают их на новый уровень и формулируют новые приоритеты — приоритеты свободного, социализированного и коллективизированного общества, человека с достойным жизненным уровнем. Во многих случаях это еще не реалии, а программы, но развитие в данном направлении продолжается.