Программирование в принятии государственных решений

Еще одной формой гипотетического предвидения будущего является программирование.

Как особый способ государственного управления программированиепредставляет собой совокупность мероприятий, жестко связывающих между собой целевые, ресурсные, временные, организационно-кадровые и иные параметры деятельности государственных органов, направленной на решение крупной отраслевой или межотраслевой задачи.

Применение программного подхода было обусловлено потребностью в выборе такой формы управления, которая, с одной стороны, была бы способна соединить функции государства как субъекта социального управления и хозяйственного регулирования, а с другой — объединить (в рамках определенного времени) для достижения крупной общественной цели деятельность множественных государственных и общественных агентов (принадлежащих к различным территориям, отраслям или обладающих различными формами собственности). Другими словами, по своему содержанию программирование является крупномасштабным комплексом взаимоувязанных мероприятий межведомственного и межотраслевого типа.

Термин «программа» в его управленческом смысле возник в США в годы Второй мировой войны, в то время как практическое применение программ в государственном управлении началось в конце 40-х годов XX в. в европейских странах (во Франции, в Голландии, Швейцарии, Швеции и некоторых других). В настоящее время во многих зарубежных странах форсируется лежащее в основании программного метода внедрение в государственное управление методов «бюджетирования, ориентированного на результат» (БОР). Можно сказать, что программирование уже стало одним из основных механизмов принятия государственных решений, сохраняя тенденцию к постоянному увеличению своего удельного веса в управлении государством. Сегодня, по самым скромным подсчетам, через программирование «прокачивается» от 40 до 60% валового национального продукта экономически развитых стран (а обычная программа «стоит», как правило, не менее 2% годового федерального бюджета).

В России термин «федеральная целевая программа» используется с середины 1990-х годов, с момента принятия Постановления Правительства № 594 «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация». С тех пор в правительственные документы было внесено немало поправок и изменений, касающихся функций участников, координаторов и руководителей этого процесса, содержания подпрограмм, характера их финансирования, механизма отбора программных мероприятий и т.д. С 2007 г. страна перешла от сметного принципа госрегулирования к принципам БОР, и в настоящее время также идет работа по развитию программного способа госрегулирования. Основные требования к его использованию изложены в Постановлении Правительства «О внесении изменений в порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует РФ». Однако в настоящее время эти процедуры носят во многом символический характер, поскольку мало влияют на реальное передвижение ресурсов.

Такая ситуация скорее всего связана с еще недостаточным опытом применения программного регулирования. Ведь и сугубо исторически разработка государственных программ развивалась постепенно — от попыток применения различных макромоделей экономики (отдельных стран) для расчета конкретных переменных (при решении той или иной проблемы) к более дифференцированному проектированию, связанному с выделением конкретных сфер и секторов общества, а в последнее время и учитывающему тенденции развития глобализации экономики.

Свой вклад в развитие этой суботрасли знаний внесли различные теории, например, модель причинно-следственных нарративов, демонстрирующая связь решаемых государством конкретных проблем с наносимым обществу вредом, кругом ответственных лиц и поиском приемлемых решений, публикации американского ученого А. Вилдав- ского, предложившего идею пространства государственных политик, поддерживающих постоянное обновление и переток проблем. В настоящее время, по его мнению, «перенаселенность» повестки дня провоцирует разрастание государственных программ (политик), однако при этом увеличивает и их зависимость от малейших флуктуаций. Все это усиливает зависимость государственных программ (политик) друг от друга, предполагая ситуацию, когда решение одной группы проблем в известной степени осуществляется с помощью решения другой. Например, реализация программы расселения вынужденных переселен- цев способствует решению проблем снижения безработицы и других социальных вопросов. Конечно, иногда взаимопереплетение государственных программ (политик) вызывает эффект «безбилетника» (финансирование одной структурой трансакционных издержек другой структуры, косвенно участвующей в совместном решении группы вопросов), сужающего мотивацию заинтересованных акторов. Однако такие явления не отменяют тенденции к сближениию усилий государственных органов, занимающихся различными проблемами.

В настоящее время программирование, по мнению специалистов, чаще всего применяется для решения сложносоставных задач (которые обычно не решаются в рамках традиционного функционирования государственных институтов), что одновременно позволяет компенсировать ряд изъянов, присущих собственно рыночному регулированию (в частности, программы способны мобилизовывать ресурсы для достижения целей с большой продолжительностью инвестиционного цикла).

Так что программирование применяется для решения далеко не всех задач, стоящих перед государством. По мнению Г. Л. Купряшина, оправданность применения такого метода государственного управления связана со следующими причинами:

— с необходимостью кардинального изменения неблагоприятных пропорций, структуры и тенденций социально-экономического развития;

— с наличием комплексного характера проблемы, требующей межотраслевой и межрегиональной координации мероприятий;

— с отсутствием возможности достижения цели в рамках сложившегося характера взаимосвязей между структурами государственного управления;

— с необходимостью скоординированного использования финансовых и материальных ресурсов различной ведомственной принадлежности для достижения цели.

В отличие от планирования, которое делает упор на взаимосвязь различных параметров управленческих действий и изыскание конкретных мер решения задачи, программирование смещает центр тяжести на несколько иные их составляющие. В частности, оно предполагает акцент на достижение конкретных целей (а не просто выполнение государственными учреждениями определенного объема работ, освоение намеченных ресурсов или выполнение функций), обеспечение системной взаимосвязи всех участвующих в целедостижении звеньев (ресурсов, типов работ, организационных структур и т.д.), а также на перечень конкретных акций и финансово-бюджетное обеспечение. Тем самым программирование предполагает значительно более высокий уровень согласования и координации действий всех государственных органов и направлено на повышение результативности решений, т.е. в еще большей степени ориентировано на улучшение качества предвидения будущего и соответствующую реализацию государственных решений.

Достижению таких результатов способствует структура программирования. Обобщая распространенные в современной науке представления о такой структуре, можно предложить следующий набор ее основных звеньев:

— аналитический блок (предполагающий всеобъемлющую характеристику проблемы и ее отдельных параметров, обоснование применения для ее решения программных методов);

— целевой блок (раскрывающий основные задачи и цели с указанием сроков и этапов реализации, критериями их достижимости и измерения);

— агентивный блок (раскрывающий перечень основных агентов разработки и реализации программы: госзаказчиков, инвесторов, генподрядчиков, исполнителей и других стейкхолдеров);

— блок мероприятий (демонстрирующий набор акций с описанием их параметров, организационно-нормативное обеспечение);

— ресурсный блок (освещающий параметры ресурсного обеспечения целей, дающий представление о том, идет ли финансирование из федерального бюджета или внебюджетных источников, привлекаются ли средства отдельных территорий и т.д.);

— блок управления программой (учитывающий характер взаимодействия госзаказчиков и исполнителей; наличие контрольных инструментов, а также должной документации — например, паспорта программы, бюджетной заявки на ассигнования, листа согласований с заинтересованными ведомствами, бизнес-плана и др.);

— блок оценивания (содержащий критерии оценки результативности и эффективности произведенных товаров и услуг, их качества и количества).

Структура программирования может быть описана и с учетом иных, более крупных компонентов, обусловливающих ключевые условия осуществления этой формы государственного управления и принятия решений. В этом аспекте следует отметить институциональную составляющую, свидетельствующую о значении организационных структур, способных поддерживать специализированные и устойчивые усилия государства по претворению в жизнь программных целей. Содержание каждой, особенно крупной правительственной программы, как правило, предполагает соответствующее перераспределение функций между органами государственного управления, а иногда и создание особых органов и структур «под задачу», т.е. особую субсистему управления всем ходом разработки и реализации программы.

К институтам, обеспечивающим разработку и реализацию программ, можно отнести:

— исполнительные, законодательные и консультативные органы, имеющие отношение к разработке и реализации программ;

— координационные структуры, обеспечивающие взаимодействие между участниками проекта;

— комитеты и советы по конкретным проблемам развития государства и общества;

— аналитические и планирующие структуры, занимающиеся непосредственной разработкой программ;

— органы контроля и оценки программ.

Особым статусом обладает и нормативно-правовая составляющая программирования, которая представляет собой комплекс нормативных документов (законов, указов, распоряжений и др.), легализующих деятельность занятых реализацией проекта управленческих структур и, по сути, создающих особые контрактные обязательства сторон при реализации проекта. В процессе принятия государственных решений действуют разнообразные контракты государства с бизнесом, социальными агентами и прочими акторами. Значение этой составляющей непременно усиливается при осуществлении новых программ, ориентированных на достижение прорывных для государства целей, предполагающих нестандартные действия управляющих.

Учитывая строго рассчитанную по времени протяженность действий, принципиальнейшим значением обладает обоснование и своевременное поступление финансов. Источниками последних могут быть инвестиционные и конверсионные кредиты, а также целевые кредиты банков под государственные гарантии; для осуществления программ могут создаваться специальные фонды. Финансовый компонент процесса разработки и реализации решений наглядно демонстрирует, что успех любой правительственной программы напрямую зависит как от получения соответствующих ее целям финансов, так и от согласованности поступления бюджетных (и внебюджетных) средств с различными стадиями целереализации. Если первая задача отражает сложный процесс согласования позиций и интересов участников, то вторая носит скорее организационный характер. В целом бюджетные показатели расходов на программу всегда отражают глубину предполагаемых сдвигов. В этом смысле государственные органы обязаны предпринимать действия, направленные не только против недофинансирования, но и против чрезмерного бюджетирования программ.

Не менее принципиальным условием осуществления программ являются подготовка кадров (соответствующих по всем параметрам — профессиональным, территориальному размещению и др. — решению стоящих задач), а также непременный учет планирующими органами уровня сопротивляемости намеченным целям (со стороны оппозиции, недружественно настроенных групп бизнеса, агрессивных социальных слоев и др.). Особо подчеркнем значение последнего фактора, который может активизироваться на разных стадиях реализации правительственных программ. Такое сопротивление может носить характер пассивного или активного массового (группового) протеста, саботажа со стороны правительственных чиновников, обладать стихийным или намеренно спровоцированным оппозицией характером. Поэтому государство (за исключением особых случаев, влекущих пересмотр содержания программных целей) должно иметь ресурсы, позволяющие решать поставленную задачу, несмотря на сопротивление.

Многообразие задач, решаемых правительством в формате программирования, предопределяет их не менее широкую типологию. На их спецификацию оказывают влияние способы реализации целей, субъекты программирования и множество других факторов.

К наиболее важным типам следует отнести программы:

— связанные с деятельностью либо одного, либо двух и более ведомств. В последнем случае главный упор в разработке и реализации программ делается на вопросы согласования интересов и соответствующую координацию действий;

— связанные с основной или обслуживающей деятельностью того или иного ведомства;

— связанные с контролирующей деятельностью государства в самой общей (например, там, где основными исполнителями являются различные корпоративные структуры) либо в жестко контролирующей форме (причем даже в том случае, если государственные структуры заняты там только частично);

— направленные на реализацию краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных целей;

— где доминируют формы прямого (в виде государственного финансирования, размещения государственного заказа, квотирования, лицензирования, государственного предпринимательства) или косвенного регулирования (в форме налоговой, кредитно-денежной, таможенной, амортизационной политики) управленческих действий;

— направленные на внутренние или внешние цели;

— связанные с решением региональных или общефедеральных задач;

— обладающие отраслевым или общегосударственным значением.

По своему управленческому статусу программирование может выступать как средство реализации планов и как предпосылка их разработки, а также выходить за рамки всего процесса планирования. По содержанию оно является менее комплексной, чем планирование, управленческой процедурой. Вместе с тем оно отличается более широким, межотраслевым характером разрабатываемых показателей, жесткой взаимоувязанностью всех параметров активности государственных органов при достижении целей, а также соответствующими столь же определенными механизмами контроля за исполнением решений, специальными (организационными, финансовыми и др.) процедурами согласования и взаимосвязи действий всех участников программы. Такие связи форматируют все параметры действий органов государственного управления, в результате чего программы обеспечивают более жесткую связь целевых показателей и получаемых результатов.

Однако строгая направленность на решение конкретных задач не лишает программирование внутренней гибкости, позволяющей государственным структурам учитывать различные возможные варианты действий. Таким образом, несмотря на свою жесткость, программирование отличает определенная гибкость, запас управленческой прочности, предполагающий расчет действий на осуществление намеченных целей в изменяющейся среде.

В настоящее время программирование сочетает многосекторный анализ с методиками расчета глобального развития экономического сообщества в его региональном и всеобщем масштабах. И хотя программирование пока не стало обязательной формой действия общегосударственных систем управления (и разработки бюджета), воздействие этого элемента предъявляет особые требования к любым этапам и фазам принятия государственных решений и уже в известной мере трансформировало этот процесс. К примеру, у государства значительно пополнился арсенал методов управления поведением своих партнеров. Так, за счет выделения средств (грантов) для проведения исследовательских работ, ориентированных на заданные цели, государство получает возможность привлекать различные корпорации, независимые центры для выполнения нужных ему работ.

Данный метод целеполагания предельно расширил информационное поле диагностики ситуации и выработки целей, привлекая для уточнения исходных позиций и прояснения конечных целей любые исследования, техники сбора информации, получения профильных сведений. Таким образом, системный анализ ситуации стал на постоянной основе дополняться анализом политики (т.е. предельно широким сбором профильной информации). Потребность в таком широком и одновременно специализированном информировании привела и к институциональной перестройке механизмов принятия государственных решений. В ряде стран уже произошел переход от информационных отделов государственных учреждений (и согласования их действий) к образованию объединенных информационных центров для обслуживания конкретных программ. Например, в США для целей информационного обеспечения программ привлекается более 100 информационных служб с годовым бюджетом более 4,2 млрд долл. Институциональные подвижки заметны и в других секторах принятия государственных решений. В частности, в тех же США в целях размещения федеральных заказов и управления ими в рамках соответствующих программ созданы структуры экономико-правового и административно-хозяйственного регулирования (федеральная контрактная система), которые призваны обеспечивать связи высшего политического руководства страны и частных компаний.

В России ситуация несколько иная. Так, в 2012 г. в стране действовали 54 федеральные целевые программы и 2 госпрограммы, которые обошлись бюджету в 2011 г. в 879,03 млрд руб. Однако помимо благоприятных последствий для отечественной экономики они по сути превратились в дополнительный механизм получения бюджетных денег. А отсутствие у программ тех, кто ими управляет и несет персональную ответственность за результаты, стало, по мнению журнала «Эксперт», дополнительной кормушкой для чиновников¹. В настоящее время в России действует 42 государственные программы, через которые планируется пропускать 97% государственного бюджета.

Программирование непосредственно влияет и на трансформацию процедур разработки решений. Это опять-таки может касаться как взаимоотношений государства со своими партнерами (например, тем же бизнесом в рамках методики «контракта на систему» или «подрядчик — управляющий системой»), так и государственного управления в целом. Например, в настоящее время при программировании применяется такой комплекс процедур, при котором сверху задается только самая общая идея, которая затем в деталях разрабатывается на низовых уровнях, а затем вновь передается наверх для окончательного согласования и утверждения.

Практический опыт применения программирования выявил некие общие тенденции в эволюции этого механизма принятия государственных решений. В частности, к ним можно отнести:

— повышение гибкости управленческих действий правительства;

— ломку ведомственных барьеров при принятии государственных решений и одновременную консолидацию деятельности ведомств по смежным и однородным функциям;

— формирование нового межведомственного механизма управления программами с учетом его территориально-регионального размещения;

— структурную перестройку системы государственного управления за счет ликвидации многозвенности процесса принятия решений, усиления координации действий государственных учреждений (министерств и агентств), повышения соответствия организации управления современным приоритетам государственного развития (к примеру, с учетом целей и ценностей глобализации) и сокращения расходов на содержание лишних структур;

— повышение роли независимой вневедомственной экспертизы при разработке решений и усиление комплексного характера экспертного процесса, в результате чего экспертиза приспосабливается к каждой стадии разработки и реализации решений;

— более интенсивное сочетание иерархических форм контроля за реализацией решений с горизонтальными механизмами мониторинга, координации действий и др.;

— интенсификацию передачи передовых технологий принятия решений из одного ведомства (сектора экономики, информатики и др.) в другое;

— сближение процедур и практик программирования с долгосрочным прогнозированием.

В то же время нельзя не отметить и те явления, которые свидетельствуют о слабостях и трудностях применения программирования в управлении государством. К ним стоит отнести наличие все еще весьма существенного наследия государственного подхода к решению общественных задач, а именно — достаточно высокий удельный вес абстрактных целей и качественных ориентиров. Отрицательно влияют на характер программирования и слабая координация деятельности различных управленческих структур, и недостаточный уровень согласования организационных, информационно-аналитических и финансовых механизмов, применяемых при программировании.

В различных зарубежных государствах разработка программ как способа формирования узкоцелевых действий постоянно сталкивается с внутренне рассогласованной политикой различных ведомств, несогласованностью процессов бюджетирования и информационноаналитической разработки документов. В этом смысле многие страны предпринимают специальные действия, чтобы при разработке правительственных программ либо снять, либо снизить потери от всех этих рассогласований. Например, в США на протяжении 60-80-х годов прошлого века реализовывался специальный проект «аналитического континуума», направленный на преодоление таких противоречий.

Показательным примером начальных действий в этом направлении является программа РРВ (planing-programming-budgeting)₉ нацеленная на согласование процессов разработки бюджета и выработки правительственных программ. Основная идея проекта состояла в попытке увязать ежегодный процесс разработки бюджета с долгосрочными планами развития ведомств, в противоположность обычной практике неупорядоченных запросов и финансирования проектов от уровня предыдущего периода. Эти действия, в просторечии получившие название «революция Макнамары» (поскольку программа зародилась в военном ведомстве), основывались преимущественно на использовании методов «издержки/эффективность» и «издержки / полученный эффект». Предполагалось, что благодаря сопровождению бюджетных заявок подробными описаниями запросов может быть достигнута концентрация бюджетных средств на наиболее результативных направлениях, что в свою очередь должно было привести к повышению ответственности ведомств, увязке стратегического и тактического планирования с годовым бюджетом, экономии средств и сокращению внутренних издержек. В силу того, что добиться точного расчета параметров роста эффективности трудно, большое внимание уделялось интуиции руководителей и здравому смыслу управляющих.

В рамках этого замысла была значительно усилена роль аналитических структур при составлении бюджета. Однако благие замыслы не были реализованы в должной мере. По сути, данный метод игнорировал реальную политическую и организационную среду в государственном аппарате, которая оказалась более устойчивой к предлагаемым новациям. Планирующим операциям мешали многоуровневость аппарата, несоответствие запрашиваемых и выделенных на исследование программ ресурсов. Более того, эта модель отношений оказалась слишком эффективной для лоббистских групп, которые доминировали в традиционной системе утверждения, но отнюдь не для ведомств, реализующих конкретные программы. В конечном счете данный подход продемонстрировал свою высокую эффективность только в рамках одного военного ведомства, хотя этот механизм «подоптимизации решений» был распространен еще более чем в двадцати американских ведомствах и даже внедрен в других странах (в частности, в Греции).

Впоследствии американцы пытались сконцентрировать внимание на других компонентах масштабного программирования. Так, в 1960-х годах президент США JI. Джонсон дал «зеленый свет» программе бюджетного планирования действий правительства по программам — PPBS, направленной на систематическую организацию бюджетных заявок в соответствии с основными программами и задачами корректировки планов правительства. При Дж. Картере правительство предложило методику введения бюджета на нулевой основе — ZBB (zero-base budgeting)₉ предполагающую усиление контроля над федеральными расходами (за счет периодического пересмотра программ на основе исходных финансовых заявок) и периодическую проверку ведомств на предмет осуществления задач. Кроме того, в США предпринимались попытки использовать методы, близкие к формам планирования в частном секторе (МВО), использовались методы управления, направленные на установление четких каналов информирования руководства о характере реализации программ и усилении контроля (SKY), переориентации основных усилий аппарата управления на текущее управление проектом — МВО (management by objectives), а также ряд других. Однако и в этих случаях им не удалось интегрировать внутренне разорванный управленческий процесс в государстве, который мешал эффективно решать конкретные задачи.

В Канаде за несколько лет сменилось несколько систем управления бюджетированием, прежде чем была принята окончательная модель. Перед установлением действующей сегодня системы управления расходами (Expenditure management System) последовательно отрабатывались система государственной политики управления расходами (Policy and Expenditure Management System), долгосрочный операциональный план (Multi-year operational plan), а также операциональный план (Operational Framework Plan).

Многие страны также пытаются решать проблему повышения внутренней согласованности действий финансовых, планирующих и аналитических структур в государстве. Однако указанные трудности не отменяют того факта, что программирование представляет собой системный элемент государственного планирования более высокого порядка. Управление здесь приближено к практике, объекту управления и одновременно ориентировано на достижение конкретных результатов.

Процессуальные параметры данного типа государственного управления, по мнению многих ученых, наиболее полно отражаются при применении программного подхода, представляющего собой сочетание методик прикладного анализа и практических требований-рекомендаций. В его содержании обычно выделяют:

— конкретные действия управленческих структур;

— методы, применяемые ими для расчета и достижения целей;

— оценки осуществленных (осуществляемых) акций.

По своему содержанию этот подход дает возможность наблюдать те «виды деятельности» или «классификационные схемы» действий государственных органов и их стейкхолдеров (выполняющих обязательства по перемещению ресурсов, выработке совместных позиций и др.), которые в совокупности создают так называемую «программную структуру» управления (фиксирующую устойчивые формы взаимодействия всех задействованных в программе структур и институтов). В рамках такой «структуры» формируются и соответствующие организационные условия управления программой — либо на основе специального органа, либо за счет устойчивой взаимосвязи различных органов, перераспределения функций между ними, координации и сохранения ответственности. В конечном итоге за счет реализации этих «классификационных схем» отдельные акции государственных структур и институтов «собираются» в единую, скоординированную форму деятельности, позволяющую перейти от реализации подцелей к воплощению всеобщих целей программы.

Содержательное наполнение наиболее важных «видов деятельности» дает возможность рассмотреть рациональные основания всего процесса программирования, увидеть его многоступенчатый характер, внутреннюю этапизацию, логику формирования взаимосвязанных акций. В науке получила распространение следующая схема структуризации этого процесса.

Первый этап — формулировка и формализация проблемы. Как уже говорилось, в данном контексте выбирается не просто проблема, предполагающая вмешательство государства, а комплексная, межотраслевая проблема, нуждающаяся в своем программном обеспечении.

Второй этап — определение конкретных целей — показателей программы. Такие параметры деятельности государственных органов выдвигаются в виде желательного результата либо, напротив, нежелательных эффектов, которые следует предупредить или свести к минимуму. Содержательная характеристика этих ориентиров деятельности может носить различный, в том числе и сугубо качественный характер, предполагая, например, общее улучшение той или иной общественной ситуации (к примеру, в области охраны общественного порядка таким показателем может выступать повышение уровня безопасности населения). Однако значительно чаще программными показателями являются конкретные конечные величины, призванные выразить реальную отдачу прилагаемых усилий. Например, в уже обозначенной сфере общественной жизни на основании расчетных показателей (времени патрулирования, увеличения технических мощностей для приема телефонных вызовов или поощрения практики конфиденциального информирования органов внутренних дел о допущенных или готовящихся правонарушениях и т.д.) такими показателями могут выступать увеличение процента раскрываемости преступлений, сокращение времени ответа на вызовы населения и др.

Достижение конечных результатов в данном случае непременно связывается с учетом характеристик как целевых групп, представляющих собой основных акторов, на которых нацелена данная программа, так и клиентских групп, т.е. тех социальных аудиторий, которые прямо или косвенно связаны с реализацией программных целей. Так, в сфере охраны порядка к последним могут быть отнесены наиболее уязвимые для преступности группы населения, члены семей полицейских или те социальные аудитории, которые могут увеличиваться (сокращаться), перемещаться и т.д. в результате проведения мероприятий в местах их проживания.

К обязательным параметрам деятельности государственных органов на этом этапе относится и расчет так называемых перераспределительных эффектов, т.е. косвенных последствий реализации программных целей. К примеру, осуществление мероприятий по охране общественного порядка может повлечь чрезмерную драматизацию проблем безопасности в медиапространстве и создание неадекватного отношения к этой проблеме со стороны общественного мнения. Или же повышение производства алкогольных напитков — наряду с увеличением поступлений в казну за счет акцизов — может отрицательно сказаться на здоровье нации.

Третий этап — выявление альтернатив решения поставленной задачи. Здесь основной акцент делается на расчете комбинаций действий правительственных органов по достижению целей, устранении недостатков уже принятых в этой области решений и даже на изменении масштабов правительственных программ. Сбор специализированной информации и расчет предполагаемых действий усложняют деятельность государственных органов по выработке решений. Особенно это касается разработки новых программ, предполагающих существенные изменения в утвердившемся алгоритме действий. В данном случае увеличение рисков способно снизить возможность учета даже близлежащих результатов деятельности государственных органов.

При расчете альтернатив большое внимание уделяется первоначальному генерированию идей, способных учесть все возможные варианты правительственных действий и тем самым соединить (путем анализа возможностей и ресурсов) наиболее конструктивный план решения задачи с реальностью. Для этого применяются определенные процедуры и технологии. В частности, перед отработкой окончательного варианта решений практикуются формы первичной (отбрасывание заведомо неприемлемых вариантов) и промежуточной (устранение тех вариантов, которые не удовлетворяют инициаторов решений по предварительному анализу) селекции рассматриваемых вариантов действий.

Четвертый этап — окончательный выбор варианта решения поставленных задач.

Пятый этап — детальная проработка выработанного варианта и описание его основных параметров в конкретных величинах. К примеру, в данном случае учитываются не только капитальные расходы на решение задачи, но и текущие траты (на персонал, ремонтные, эксплуатационные расходы и т.д.), обусловленные фиксированными и переменными величинами. Одним словом, учитываются все расходы государства, имеющие отношение к данной конкретной программе.

Эти количественные данные ложатся в основу прогноза (также составляемого в количественных значениях) относительно динамики тех показателей, которые необходимы для решения задачи. Программы, которые уже имеют предшественников (т.е. действуют в той области, где государство ранее предпринимало подобного рода действия), корректируются на основании ранее известных показателей. Таким образом, государство пытается решить задачу сокращения чрезмерного бюджетирования.

Шестой этап — доработка количественных параметров выбранного способа решения задачи на основании сопоставления затрат с ожидаемыми результатами. Для этого в основном применяются методы «затраты/эффективность» (позволяет оценивать результаты, не описываемые в денежной форме, в том числе с учетом внеэкономических факторов, которые тем не менее устанавливают ограничения на затраты) и «затраты/выгоды». Каждый из применяемых методов имеет свои ограничения. Так, в первом случае при рассмотрении альтернатив применяется немало субъективных и политизированных оценок, что лишает управленцев даже в рамках бюджетных ограничений возможности оперировать строго обоснованными показателями (например, в какую сумму оценивать страховые выплаты за смерть солдата и офицера, погибших в вооруженном конфликте).

Седьмой этап — окончательная формулировка целей и показателей программы, их документальное оформление и представление в соответствующие руководящие органы. Результаты программных разработок становятся пусть и основным, но тем не менее всего лишь одним из факторов обеспечения деятельности руководящих структур, несущих ответственность за решение той или иной задачи.

Обратимся теперь к краткой характеристике методов программирования,которые являются особым элементом разработки и реализации решений. Чаще всего выделяют аналитические, стоимостные методы и методы, применяемые при оценке процесса и результатов программирования.

К аналитическим методам, используемым для построения программно-целевых действий, JI. Планкетт и Г. Хейл относят:

— системный метод;

— методы математического анализа (исследование операций и др.);

— метод исследования политики, делающий акцент не на системные подходы (исходящих из целостности объекта), а на оценку широчайшего круга обстоятельств и факторов, вовлеченных в реальную ситуацию;

— методы опережающего отражения, направленные на выявление причинно-следственных связей (предполагающих построение каузальных моделей очевидных связей и отношений), верификацию оценок гипотетических последствий решений, соблюдение последовательности операций и вычленение сути решаемой государством проблемы.

Не меньшим значением для формирования программ обладают стоимостные методы. Среди них можно назвать целый ряд способов определения финансово-материальных затрат государства на производство различных услуг и товаров. К наиболее распространенным из них относятся :

— метод анализа затрат и выгод, предполагающий соотношение всех затрат и получаемых выгод (в денежном исчислении) по каждой рассматриваемой альтернативе;

— метод затрат и действенности, который применяется там, где цели не могут быть выражены в доходах, и потому делает акцент на определении полученного эффекта на каждую потраченную денежную единицу. При этом затраты исчисляются в денежном выражении, а действенность (техническая эффективность) — в единицах товаров, услуг или иных измеряемых результатах;

— функциональный анализ, направленный на определение стоимости товара или услуги с точки зрения обладания ими минимально надежными и удовлетворяющими потребителя функциями;

— метод принятия многоцелевых решений, предполагающий соотнесение стоимости конкретных услуг и товаров в одной области деятельности государства с его затратами во всех других областях, что позволяет определить стоимость затрат государства на производство одной услуги или товара в соотношении с общими затратами на весь предоставляемый обществу спектр услуг;

— метод исследования рынка и настроений, направленный на систематическое отслеживание потребностей населения в тех или иных услугах и соотнесение этих запросов с возможностями и ресурсами государства (может включать проведение опросов, построение поведенческих моделей и др.);

метод симуляции и моделирования, предполагающий выяснение соотношения различных переменных программы (в рамках той или иной альтернативы действий) по отношению к возможным изменениям в других сферах (например, запланированное увеличение безработицы может уменьшить налоговые поступления, но при этом увеличить расходы на социальные пособия).

Несмотря на то что в основу программирования, как правило, помещаются стоимостные методы, нельзя не видеть, что, даже форматируя процесс решения конкретных проблем, эти способы расчета целей не учитывают многие важные (психологические, социокультурные и даже политические) параметры процесса принятия решений. Иными словами, при программировании действий государственных учреждений общие рамки целеполагания ограничивают конструктивную роль стоимостных методов.

Особую роль в программировании играют и методы оценивания, являющиеся важнейшим и неотъемлемым инструментом разработки и реализации поставленных задач. Как уже говорилось выше, к оцениванию следует относить любую деятельность государственных и гражданских структур, направленную на сбор и использование информации, позволяющую диагностировать степень выполнения программы, характер полученных и получаемых результатов, степень влияния управленческих органов на объекты управления. В силу этого оценивание правительственных программ предполагает осуществление различных видов аналитической деятельности, призванных зафиксировать изменения, обусловленные акциями властей и представленные в виде действий различных инспекций, сбора специальных сведений, проведения мероприятий политического или программного анализа (С. Г. Туронок). При этом из процедур оценивания нередко исключается деятельность по финансовому аудиту программирования (ориентированная только на вопросы бюджетной дисциплины) (Ш. Вольман).

Сочетание различных видов оценивания составляет своеобразный функциональный цикл этого вида деятельности. Этот цикл раскрывает последовательное сочетание предварительного (прогнозного) оценивания (оценку параметров «входа»: планов, предполагаемых затрат, предварительного расчета эффективности, оценки реакции управляющей системы на проблему и т.д.), сопутствующего (текущего) — предполагающего внутренний мониторинг, разработку и использование индикаторов для понимания отклонений от цели и т.д., а также итогового (завершающего, выявляющего фактические результаты и возникшие в связи с этим проблемы).

В свою очередь все эти формы оценивания отражают глубокие внутренние противоречия, присущие государству как агенту управления.

Во-первых, в силу решаемых государством разноуровневых задач оценивание предполагает использование самых разных критериев и подходов к диагностике и фиксации полученных результатов. Помимо того, что одни и те же действия (результаты) могут по-разному оцениваться различными ведомствами, столь же противоречивое отношение могут демонстрировать и контрагенты государства, его стейкхолдеры. К примеру, то, что для государственных органов может быть признано положительным, способно вызвать негативные оценки со стороны бизнес-сообщества, которое может усмотреть в осуществленных действиях деформацию наиболее важного для них показателя отношений с государством, а именно — предпринимательского климата. А ведь есть еще и позиции некоммерческих организаций, а также иных гражданских структур, рассматривающих содеянное через призму своих интересов в этом вопросе. Это показывает, что любые акции правительства невозможно оценить при помощи каких-то интегрированных, агрегированных показателей, способных связать воедино позиции самых различных участников правительственных программ.

Во-вторых, существенной трудностью для государства является использование оценочных показателей, взаимоувязывающих процессуальные и конечные, основные и побочные, непосредственные и удаленные результаты деятельности правительства и его партнеров. Например, использование метода «издержки/выгоды» не способно учитывать побочные результаты, а экономические показатели реализации программ могут существенно расходиться с политическим отношением к достигнутым целям. Такое положение демонстрирует неизбежность применения государственными институтами различных методов оценивания, в том числе и тех, которые используют взаимно неприменимые критерии.

В-третьих, еще одну существенную трудность использования методов оценки создают для государства проблемы институционализации этого процесса, встраивания его в повседневный процесс государственного управления.

В-четвертых, в государстве (с учетом наличия в нем множественных латентных и сетевых конструкций) при оценке результатов решения тех или иных задач используется множество политизированных и даже крайне субъективных подходов к оцениванию управленческих результатов. Не случайно — по меткому выражению Д. А. Медведева — в России нередко «наказывают невиновных и награждают непричастных».

В своем интегрированном виде все виды оценивания в конечном счете направлены на оценку (качества, количества) продукта (услуг) для потребителя; характера взаимоотношений госорганов с гражданскими структурами; общесоциальных результатов; деятельности госслужащих; влияния достигнутых результатов на отрасль; процесса функционирования госструктур.

Предельно важным значением для осуществления оценивания обладает деятельность специальных государственных институтов, действующих в этой области и оценивающих управленческие структуры разного уровня: от политического до портфельного (характеризующего деятельность отдельных организаций) и проектного. Важность институционального дизайна обусловлена тем, что — по справедливому замечанию С. Г. Туронка — применяемые в современных системах государственного управления «механизмы внутреннего мониторинга и внешнего контроля достигнутых результатов», постоянное внедрение «системы публичной отчетности и гражданского контроля над действиями государственных органов власти» должны предотвращать «неэффективные решения и возможные нарушения бюджетных обязательств» властей. А это «представляется особенно значимым в условиях децентрализации и деконцентрации системы государственного управления».

Чаще всего оценивание результатов правительственных программ осуществляется в рамках инспекции, мониторинга, политического планирования, политического и программного анализа (Ф. Фишер). Их итоги (в виде ведомственной отчетности, специальных бюллетеней и других документов) отражают процессуальные и непосредственные результаты деятельности различных администраций, качество проводимой политики, осуществляемых и завершенных программ и проектов, степень соблюдения экономических пропорций и другие важные показатели. В настоящее время наблюдается постоянный рост расходов на осуществление контролирующих мероприятий, в том числе и на применение программной оценки. По средневзвешенным расчетам, на эти цели сегодня в мире расходуется более 2,5 млрд долл. Опыт показывает, что в среднем на такого рода процедуры тратится приблизительно 0,5-1,0% ассигнований на программу, а по некоторым наиболее перспективным проектам — почти 5% ее бюджета.

Однако ситуация в вопросе институционального обеспечения оценки в различных странах явно неоднозначная. Так, в России до недавнего времени оценивание результатов программ и государственного управления в целом вообще не рассматривалось в качестве особого направления деятельности. В настоящее время в связи с осуществлением административной реформы были определены отдельные способы оценки исполнительных органов власти (в том числе и на уровне субъектов Федерации). Однако эти инструменты в основном направлены на оценку экономической — но не социальной — эффективности госорганов, и их явно недостаточно для создания полноценной системы оценивания.

Сегодня, несмотря на наличие правовых оснований (приказа Министерства экономического развития № 398 «Об утверждении положения о порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия») и институциональных условий (наличия Департамента оценки регулирующего воздействия Министерства экономического развития), в стране пока не создано государственного или независимого органа, имеющего специальные полномочия в области контроля качества оценивания. Кроме риторики лидеров в стране не сложилось и особых механизмов политической ответственности за проводимую в этой сфере деятельность.

Главным механизмом внутренней административной подотчетности (помимо планов и показателей деятельности, включающих показатели федеральных и ведомственных целевых программ, участие в подготовке проекта федерального бюджета на очередной финансовый год) являются ДРОНДы (ежегодные доклады о результатах и основных направлениях деятельности), в которых отражаются цели, задачи и показатели деятельности, расходные обязательства и формирование администрируемых доходов, бюджетные целевые программы и внепрограммная деятельность, распределение расходов по целям, задачам и программам, результативность бюджетных расходов¹. Впрочем, сегодняшний опыт показывает чрезмерно декларативный характер этих документов, а также в основном бюрократический характер их использования. Поэтому на практике отношение к ним сложилось как к неоправданно введенному элементу документооборота, неспособному устранить разрыв между новыми идеями и механизмом принятия решений.

В то же время в США административное бюджетное управление при президенте ежегодно делает доклады о качестве процедур оценки, которые становятся основанием для корректировки и реформирования применяемых механизмов контроля. Разветвленная система контроля существует и в Великобритании, где в каждом ведомстве существует особая группа, отвечающая за эти вопросы. В целом контроль за оценкой регулирующего воздействия осуществляют кабинет министров и независимая национальная аудиторская служба (NAO), а заключения по этим вопросам подписывает министр, закрепляя за собой ответственность за проведенные мероприятия.

Международный опыт и практика применения оценки убедительно демонстрирует тот факт, что достигнутая структурами управления эффективность на одном направлении может совмещаться с неудовлетворительными результатами на других направлениях работы.

Поскольку выше уже говорилось о моделях оценивания, сложившихся в разных странах, кратко охарактеризуем универсальные процедурные аспекты программного оценивания, используемого для выявления и измерения реально полученных результатов программ, которые либо уже фактически завершены, либо находятся в стадии производства и осуществления. Эта процедура позволяет определить, какие были проведены мероприятия, как они сказались на выполнении поставленных государством целей, во что обошлись управленческие действия для казны, повысился или понизился имидж государства и др.

Такие оценочные данные позволяют государственным органам в своих интересах распоряжаться информацией о тех практических затратах, которые несет государство при реализации той или иной программы, а также использовать полученные данные о проекте для совершенствования различных параметров государственного управления в других сферах (например, повышения качества управленческих структур, уточнения параметров различных программ, проведения работы с кадрами).

Программная оценка может применяться как в соответствии с утвержденными правилами, так и на основании неформализованных отношений и прямых указаний руководства. К примеру, Счетная палата Российской Федерации, действуя по утвержденному Законодательным собранием графику, проверяет различные государственные органы в соответствии с заранее известным порядком. Однако парламент или президент могут дать указание в неплановом порядке ознакомиться с работой того или иного учреждения. В силу того, что ни одно ведомство или государственное учреждение не желает стать объектом даже плановых проверок, между ними, как правило, идет постоянная борьба (в том числе и теневая) за вытеснение партнеров на рубежи контроля. В этих целях меняются планы, очередность и другие параметры деятельности тех государственных органов, которые обладают правом контроля и оценки хода реализации программ и их результатов.

Таким образом, выбор объектов применения программной оценки является зоной остроконкурентных отношений между государственными структурами. При этом такая оценка может применяться как по правилам, так и вне действующих в государстве официальных правил, выполняя роль рычага политического влияния на те или иные органы государственного управления или их руководство.

О месте программной оценки в структуре процесса реализации программы можно судить по рис. 9.

Программные оценки применяются в самых разнообразных управленческих ситуациях. В теории описывается целый ряд такого рода оценок. Так, выделяют формальные (призванные обозначить те параметры процесса или полученных результатов решений, которые позволяют установить ответственность акторов за содеянное), ретроспективные (связанные со сравнительным анализом прошлых и настоящих состояний объекта), теоретические (позволяющие добиться определенных обобщений полученных результатов деятельности) и некоторые другие оценки. Весьма распространенной в отечественной науке является и типология, которая разделяет программные оценки на формирующие и обобщающие, а также оценки исполнения и оценки последствий.

Рис. 1. Место программной оценки в структуре процесса реализации программы

Формирующие оценки характеризуют оценочные действия соответствующих контролирующих (в том числе и негосударственных) органов, которые обеспечивают получение данных о текущих параметрах процесса реализации программы и ее коррекции в рабочем порядке.

Программные оценки обобщающего типа, как правило, используются на завершающих этапах реализации программы в целях окончательной диагностики ее результатов, а также для оценки других государственных программ, учета тех или иных выводов, усвоения полученных уроков и т.д.

Оценка исполнения включает в себя ряд операций. Часть из них касается оценки исходных данных о ресурсах, состоянии кадров и других параметрах, важных для реализации целей, но оцениваемых до начала реализации программы. Это своего рода оценка стартовых позиций, с которых начинает свою деятельность государство. Такой же характер имеет оценка потребностей и запросов различных целевых и клиент- ных групп. К этой же разновидности относится оценка данных о процессе реализации программных требований. Она используется для текущего контроля за ходом действий, отслеживания характера расходования ресурсов, мониторинга запросов населения, оценки компетентности кадров управления и исполнителей и др. Еще одной структурной характеристикой оценки исполнения являются данные обо всех этих показателях, но рассматриваемых уже с точки зрения их конечного состояния (соответствующего окончанию программы). Именно они фиксируют данные о первичных результатах программы.

Оценка последствий включает в себя выявление всех прямых и побочных, планируемых и незапланированных результатов реализации целей программы. В первую очередь это касается учета результатов применительно к целевым группам, оценки изменения параметров их жизнедеятельности. Здесь же выявляется и характер влияния результатов программы на другие сферы, косвенно связанные с этой областью общественной жизни социума.

Графические иллюстрации способов определения программных оценок, предлагаемых рядом отечественных ученых, представлены на рис. 10.

Результат оценки может рассматриваться как простая разница между ранее имевшимся показателем состояния объекта А и фактическим его состоянием после осуществления программы В

Экстраполяционная методика применяется, когда на основе расчета показателей программной области (Л) выстраивается гипотетическая кривая, задающая параметры объекта в направлении состояния (В), показывающая, что было бы, если бы программа не применялась. Затем эти показатели сравнивают с реально достигнутым состоянием объекта (С). Таким образом, результат оценки представляет собой разность показателей С и В. В науке и на практике применяют и другие методики, предполагающие, к примеру, проведение контрольного эксперимента.

На основе обобщения многолетнего опыта применения программной оценки был выработан четырехступенчатый алгоритм с выделением следующих этапов данного процесса.

Первый этап — выбор объекта для соответствующего исследования действий управляющих органов и реализации правительственных целей. Помимо уже отмеченных фактов межведомственной конкуренции, свидетельствующих о попытках ухода различных государственных учреждений от этой формы контроля, большим значением здесь обладают и другие обстоятельства. Например, применительно к каждому проекту решается, выбирать для оценки завершенные или незавершенные процессы, самые удачные или заведомо неудачные действия государственных органов, нужно ли при оценке выявлять вклад какого-то конкретного ведомства или следует оценить эффективность взаимодействия и координации деятельности всех задействованных в этом процессе структур, проводить проверку в целях принятия организационных решений (по каким-либо конкретным лицам, кадрам, институтам) или для выявления содержательных оснований решения вопроса.

Второй этап — определение конкретных целей и показателей программы, подлежащих проверке. Это могут быть действия отдельных госменеджеров (участвующих в разработке и реализации программы), институтов, специалистов, структур или процессов расходования важнейших ресурсов, согласования интересов и т.д. В качестве таких объектов могут также выступать косвенные и незапланированные последствия управленческих действий. Может быть применен и целый спектр особых измерителей — от эффективности достигнутых результатов до экономичности и полезности осуществляемых действий. Основной упор в определении конкретных показателей проверки может быть сделан как на оценку реально достигнутых результатов, так и на соотнесение фактических данных с запланированными.

Понятно, что сфера оцениваемых действий государственных органов представляет собой область борьбы за конкретные показатели своей профессиональной деятельности. Такие показатели специалисты чаще всего разрабатывают в результате длительных наблюдений за тем или иным классом объектов, деятельностью институтов управления и т.д. При этом часто используются профессиональные стандарты, закрепленные в законах и правилах, нормах и процедурах. Таким показателем, к примеру, в сфере охраны общественного порядка может быть уровень обращений в милицию со стороны граждан или уровень раскрываемости преступлений. Нередко применяются критерии, которые могут противоречить как конституционным, так и функциональным параметрам деятельности государственных органов. К примеру, весной 2004 г. действующий Президент РФ, ставя задачи органам внутренних дел, в качестве первостепенной задачи их деятельности назвал борьбу с терроризмом. Вместе с тем в соответствии с действующим законодательством их главной задачей была и остается охрана общественного порядка и защита прав граждан. Это очень важно, тем более в условиях, когда социальный рейтинг милиции существенно понизился и граждане нередко избегают обращаться в милицию за содействием, не без оснований опасаясь блюстителей закона.

Третий этап — вынесение суждений относительно достигнутых результатов в рамках реализации конкретного проекта. Здесь применяется предварительно выбранная структура построения оценки, в том числе с учетом методов экстраполяции, интерполяции, эксперимента. На основе этих выводов определяются удовлетворительные и желательные параметры действий государственных учреждений.

Четвертый этап — представление выводов работы контролеров руководителю, принимающему решение относительно характера использования полученных результатов. Его реакция может повлечь за собой санкции или поощрения, решения о переструктурировании институтов, завершении или продолжении программы, распространении достигнутых результатов на другие области, а также целый ряд других действий.