УПРАВЛЕНИЯ. СТРУКТУРА СУБЪЕКТОВ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ
Конкретно-исторические типы государственного управления находят выражение в политических режимах, существующих в той или иной стране. Политический режим есть совокупность политико-правовых институтов, методов и средств осуществления государственной власти и управления обществом. Характер политического режима воплощается в первую очередь в том, кто является в данном государстве субъектом политической власти и как осуществляются власть и государственное управление. Сущность политического режима обусловливает характер взаимодействия государственного субъекта с управляемым объектом — обществом, народом. В зависимости от политического режима управляющие субъекты, а соответственно и системы государственного управления, различаются как авторитарные и демократические. Данная типология относительна, так как в мировом сообществе существуют различные модификации авторитарных и демократических систем, в том числе смешанные и переходные.
Авторитарный тип государственного управления — это такой, в котором субъект представлен жестко иерархизированным институтом во главе с верховным правителем — индивидуальным или элитной узкой группой (партийной, олигархией и пр.). Авторитарный субъект реализует себя через единую вертикаль власти, идущую только сверху вниз, и преимущественно в совокупности методов принуждения и физического подавления объекта властвования. В своем крайнем проявлении (тоталитаризм) авторитарный субъект отвергает относительную самостоятельность управляемого объекта и возможность его активности (субъективации) в любой форме. В системе авторитарного управления признается исключительно однонаправленное воздействие господствующего, властвующего субъекта на подвластный объект (общество, народ, его организации). Проблема обратной связи (обратного воздействия) по сути волюнтаристски снимается. В историко-типологическом плане авторитарная система — это традиционный, или, в лучшем случае, — традиционно-эмпирический тип государственного управления.
Демократический тип государственного управления. Субъект управления здесь представлен иерархической структурой политических институтов и руководящих должностных лиц, избранных народом и сменяемых им. Демократической системе управления также присуща вертикаль государственной власти, но идущая как сверху вниз, так и наоборот — снизу вверх, что предполагает контроль общества над властными структурами. Демократический субъект функционирует в системе взаимодействия с управляемым объектом. Она слагается из процессов объективации субъекта и субъективации объекта, регулируемых демократическими принципами.
Известно, что демократические политические режимы существуют в трех видах организации власти, характеризующих форму республиканского правления: парламентской, президентской и полупрезидентской. При парламентском режиме приоритетный высший субъект власти и управления — выборный коллективный орган — парламент и соответственно выборные органы (коллективные субъекты) нижестоящих административно-территориальных или федеральных образований. При президентской форме правления высший субъект власти и управления представлен двумя избираемыми институтами: законодательным — парламентом и главой исполнительной власти — президентом. Полупрезидентская форма правления отличается тем, что статус высшего субъекта государственной власти и управления разделяют избираемые народом парламент и президент, являющийся главой государства и выступающий гарантом конституционного строя.
Авторитарный и демократический типы государственного управления характеризуются существенно отличающимися структурами субъектов власти и управления. Это подтверждает сравнительный анализ систем власти и управления в бывшем Советском Союзе и в современной России, а также в США и Великобритании. Наш выбор объектов анализа определяется качественным различием политических режимов в данных странах. В плане актуальности и доступности понимания проблемы особенно целесообразен анализ властно-управленческих структур советской системы и нынешней России.
Предварительно заметши, что в качестве предмета рассмотрения нами берутся нормативные, конституционно провозглашенные государственные институты.
Такой подход освобождает авторов от политических оценок сравниваемых институтов в их реальном функционировании и полемики со стереотипными политически и идеологически конъюнктурными суждениями.
Сравнительный анализ политических институтов включает сопоставление их по вертикали и горизонтали: сравниваются однородные структуры субъектов всех ветвей власти и управления — в центре (на высшем уровне), на региональном и местном уровнях, сопоставляются институты и органы власти, сосуществующие на одинаковых уровнях — набор центральных, региональных и других институтов, партийные системы, хозяйственно-организаторские органы, культурно-политические модели. Изучение взаимоотношений между государственными институтами и политическими партиями, правительством и управляемыми, исследование форм и видов политического участия — также составной аспект сравнительного анализа.
Согласно Конституции СССР (1977) и Конституции РСФСР (1978) политическая система включала: «общенародное» государство, «ядро политической системы» — КПСС, общественные организации, трудовые коллективы. Народ осуществлял государственную власть через Советы народных депутатов, составлявшие политическую основу СССР и «единую систему органов государственной власти всех уровней»: высшего (общесоюзного), регионального (республиканского, краевого, областного) и местного. Одновременно Советы образовывали единую вертикальную структуру субъектов государственной власти и управления. «Советы народных депутатов непосредственно и через создаваемые ими органы руководят всеми отраслями государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, принимают решения и обеспечивают их исполнение, осуществляют контроль за проведением решений в жизнь». Организация и деятельность Советов как субъектов государственной власти и управления строилась «в соответствии с принципом демократического централизма: выборностью всех органов государственной власти снизу доверху, подотчетности их народу, обязательностью решений вышестоящих органов для нижестоящих» [14].
Единая вертикальная система Советов как субъектов государственной власти и управления и образуемых ими аппаратов воплощала в себе неразделенные законодательную и исполнительную политическую и административную виды власти и управления. Однако параллельно с этой вертикалью выстраивалась другая, возвышающаяся над ней — система органов КПСС — «руководящей и направляющей силы» советского общества. Это была жесткая иерархическая структура субъектов политической власти и руководства. Несмотря на то, что партия была массовой общественно-политической организацией, ее включение в конституционно установленную политическую систему и созданную вследствие этого правовую базу для вмешательства партийного аппарата как органа корпоративной политической воли в государственное управление придало советскому политическому режиму авторитарный характер. Формально закрепленные Конституцией демократические институты и нормы в значительной степени оказались скованными авторитарным партийно-бюрократическим аппаратом; поле их функционирования сокращалось по мере возрастания уровня властных субъектов.
Итак, советской политической системе была присуща двойная иерархическая структура субъекта власти и управления: государственная и партийная. Последняя служила политико-идеологическим стержнем, скрепляющим все уровни первой в единую систему централизованной государственной политической власти и управления.
Объект государственно-партийного руководства и управления охватывал все имеющие в большей или меньшей мере общественное значение коллективные формы жизнедеятельности людей и социальных отношений. Внутренние механизмы саморегуляции официальной политико-идеологической доктриной отвергались, а ее стихийное, объективно обусловленное действие пробивалось лишь фрагментарно, в частности в виде теневой экономики. Во властно-волевом определении границ объекта воздействия государства проявлялся авторитарный характер управляющего субъекта.
Политическая система современной России принципиально отличается от бывшей советской системы. Государственная власть в РФ осуществляется, как установлено Конституцией РФ 1993 г., на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы всех ветвей власти самостоятельны. Субъектами государственной власти в Российской Федерации являются: Президент России, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство России и суды РФ. Субъектами государственной власти в республиках, краях, областях, городах федерального значения, автономной области и автономных округах являются органы государственной власти, создаваемые этими образованиями. Каждый из обозначенных субъектов государственной власти включает аппарат соответствующего ему уровня. Институт Президента — Администрацию Президента, Федеральное Собрание — аппараты Совета Федерации и Государственной Думы, Правительство РФ — образуемый им аппарат. Соответствующие аппараты организуются и функционируют в субъектах Федерации.
Описанная структура субъектов государственной власти образует систему. В ней, однако, нет единого стержня — общей вертикали власти. В общероссийской политический системе выстроена только вертикаль президентской власти: Президент России — Администрация Президента — полномочные представители Президента в субъектах Федерации. В ней — симбиоз политической и административной властей. Функция политического контроля, которой наделил Президент РФ свою Администрацию и своих полномочных представителей, в известной мере воспроизводит былую практику органов КПСС.
Другая структура субъектов государственной власти представляет собой совокупность федеральных органов — Правительство РФ, его учреждения (министерства, службы, агентства и пр.) и их территориальные органы, а также органов власти федеративных образований. Причем последние самостоятельны, обладают всей полнотой государственной власти «вне пределов ведения» РФ и ее полномочий по предметам совместного ведения с субъектами Федераций. Единство всех субъектов исполнительной власти, как заявлено в Конституции РФ, выражается в том, что: а) система органов государственной власти федеративных образований устанавливается, хотя и самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов власти, установленными федеральным законом; б) федеральные органы власти и органы власти субъектов Федерации образуют «единую систему» «в пределах ведения» РФ и ее полномочий по предметам совместного ведения с субъектами Федерации.
Отметим, что, в отличие от советской системы, в политической системе России не обозначены ни общественные организации, ни трудовые коллективы. Это положение, на наш взгляд, противоречит провозглашенному в ст. 3 установлению, что «единственным источником власти» в России является «ее многонациональный народ». При характеристике системы государственных органов власти в Конституции нигде понятие «власть» не стоит рядом с понятиями «управление» и «руководство». Так, понятие «руководство» встречается в Конституции один раз при определении полномочий Президента в области внешнеполитической деятельности государства. Статья 86 гласит: «Президент Российской Федерации: а) осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации». В других статьях, узаконивающих властные функции главы государства, используются понятия, реже близкие по смыслу к понятию «руководство», а чаще — различающиеся. К примеру: «Определяет основные направления внутренней и внешней политики государства», «назначает» должностных лиц, «представляет» Федеральному Собранию кандидатуры на высшие государственные должности, «формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации», и др.
Понятие «управление» в Основном Законе РФ применяется также в одном случае. В статье 71, при перечислении предметов ведения Российской Федерации: «д) федеративная государственная собственность и управление ею». Это же понятие повторяется в ст. 114, п. «г» при определении полномочий Правительства РФ. В прочих статьях фигурируют понятия: Председатель Правительства «определяет» основные направления деятельности Правительства; Правительство «разрабатывает», «обеспечивает», «осуществляет меры», «издает постановления» и т.д. Функции государства формулируются в таких положениях: «обеспечивается государственная поддержка», «гарантируются единство экономического пространства ...поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности» и т.д. (ст. 8).
Законодатель, разумеется, не игнорирует управляющую функцию органов государственной власти, а вводит ее реализацию в русло деятельности исполнительной власти. Таким образом, понятие «государственное управление» поглощается понятием «исполнительная власть», заменяется им. Стремление законодателя отойти от четкого определения управленческих функций субъектов государственной власти — бесспорное влияние западных моделей политики. В условиях России такая установка предопределила резкое сужение управляющего воздействия государства на общество. Между тем реальное состояние его нуждается в государственном регулировании и руководстве.
Практическая реализация либеральных установок, закрепленных в Конституции РФ, привела к уходу государства из ключевых сфер реальной экономики и других жизненно важных областей деятельности общества. Разрушение прежних механизмов управления и ориентация лишь на спонтанные механизмы рынка создали в стране ситуацию неуправляемости и ослабления государственной власти, в значительной мере лишенной ее управленческих функций.
Субъекты государственной власти, различных ее ветвей и уровней, будучи самостоятельными, независимыми друг от друга и объединенными в единую систему только общими конституционными принципами организации и деятельности, соответствуют демократическим стандартам. Однако лишение органов законодательной власти на федеральном и региональном уровнях контрольных функций по отношению к органам исполнительной власти вывело последние из-под влияния общественности, сняло необходимые в демократической системе ограничения власти административных аппаратов. Правящие субъекты, избранные народом по всем правилам формальной демократии, стали обретать авторитарные черты. Полуавторитарный, полудемократический характер нынешнего политического режима в России стал реальностью, признаваемой многими политиками.
Перейдем теперь к анализу общепризнанных демократических субъектов государственности и управления. Сравним структуру субъектов в США — президентской республике — ив Великобритании — конституционной монархии, государстве с классической западноевропейской демократией.
США — республика по форме правления, а по форме государственного устройства — федерация. Федеративная форма государственного устройства определила основную структуру субъекта государственной власти. Ее составляют два уровня: федеральный (общегосударственный) и уровень штатов. Первый уровень представлен высшим органом законодательной власти — Конгрессом, состоящим из двух палат: сената и палаты представителей, и президентом — главой государства и федерального административного аппарата. Государственные органы власти в штатах — законодательные собрания и губернаторы, избираемые народом.
Конгресс осуществляет руководство государством через свою законодательную деятельность и контроль за работой правительственных учреждений и ведомств. Сенат принимает участие в назначении на высшие должности государственного аппарата. Он же осуществляет и такую политическую функцию, как принятие государством международных обязательств в форме договоров. В составе обеих палат — постоянные и временные комитеты, которые «специализируются в конкретной области государственного управления» [15]. Политический облик Конгресса формируется фракциями двух партий — республиканской и демократической. Кроме основной деятельности конгрессмены обсуждают на заседаниях фракции актуальные политические, а также экономические и социальные вопросы.
Президент США — высшее должностное лицо в политической и административной власти и во всей системе государственного управления страной. Он возглавляет важнейшие государственные институты: администрацию президента (правительство), исполнительное управление президента, координирующее и контролирующее важнейшие стороны деятельности государства, совет национальной безопасности. Президент — центральная фигура в системе институтов политической власти и руководства. Он — главнокомандующий вооруженными силами США, фактический лидер законодательной политики, формирует «законодательную программу администрации и серии посланий Конгрессу» [16]. При Белом доме функционирует управление по разработке политики.
Административные учреждения штатов по своей структуре и методам работы (и законодательные собрания, и институт губернаторов) во многом сходны с Конгрессом и институтом Президента.
В структуре правящего субъекта в США свое место занимает государственный аппарат и государственная служба. В его составе высший слой госслужащих, политических руководителей, назначаемых Президентом, и корпус профессионалов-чиновников. Велика численность государственных служащих. На конец 1980-х гг. она составила 16,4 млн человек, в том числе 18% — федеральные служащие [17]. Существенной особенностью структуры государственного управления и власти является децентрализация этих институтов и широкая автономия как органов власти штатов, так и местного самоуправления. Тем не менее штаты не располагают такими полномочиями, которые позволили бы им изменить форму правления, закрепленную конституцией, выходить самостоятельно на арену международной деятельности, и т.д. Децентрализация власти, осуществленная в США, не подрывает единства государства и общей системы управления страной. Она вместе с другими компонентами американской демократии придает этой системе целостность в многообразии ее элементов, обусловливает мощный потенциал внутренних источников активности.
Анализ американского субъекта государственной власти и государственного управления был бы неполным, если бы мы не отметили роль элит, составляющих правящий слой, выражающих интересы наиболее влиятельных социальных групп. В США нет единой властной элиты, а есть многообразие элит, в частности промышленники, бюрократия, военные, политическая элита. В большинстве своем элита политической власти в Америке состоит из «политических чужаков» из делового мира. В составе ее лишь небольшая группа обладает мандатом избирателей. Исследователи американской политической системы отмечают, что США управляются ограниченной элитой, в которую входят представители различных доминирующих в американском обществе
групп интересов.
Американский ученый М. Паренти зафиксировал «завидное постоянство» состава американского Конгресса. Если в XIX в. Конгресс обновлялся после каждых выборов наполовину, то в 40-х гг. XX столетия новичков уже было до 30%. В последние десятилетия их от 11 до 13%. В 1986 г. из 393 конгрессменов, выставивших свои кандидатуры для переизбрания, 385 одержали победу, т.е. 98% [18]. Однако это не означает, что американским государством правит монолитная элита. М. Паренти подчеркивает, что политику в США диктуют разнообразные элитарные группировки, имеющие противоречивые корпоративные интересы. Их объединяет, по мнению известного американского политолога С. Хантингтона, широкий консенсус по основным политическим ценностям и убеждениям. Широкий масштаб согласия по поводу американских идеалов («американской веры»), указывает автор, не закрывает постоянный разрыв между американскими политическими идеалами и политическими институтами. Этот разрыв изменялся в течение американской истории, то сужаясь, то расширяясь. «Он постоянно находился в центре американской политики» [19].
Существенно отличается общая структура субъекта государственной власти и управления Великобритании, что обусловлено двумя основными факторами: а) тем, что Британское государство — конституционная монархия; б) что это унитарное государство. Высший субъект государственной власти формально представлен монархом (королем, королевой). Фактически же центр верховной власти и политического руководства — парламент, состоящий из двух палат: палаты общин и палаты лордов. Управление государством осуществляют от имени короля правительство его величества и премьер-министр. В Великобритании неукоснительно реализуется принцип верховенства парламента над правительством. Парламент выполняет законодательную функцию, осуществляет легитимацию политической системы и политики правительства, контроль над его деятельностью. Парламент — представитель нации. В британской политической культуре элитой и массами принято считать, что любые решения правительства не являются легитимными до тех пор, пока не одобрены парламентом. Представительность самого парламента обеспечивается выборной конкуренцией двух основных, попеременно сменяющихся у власти, партий: консервативной и лейбористской. Оппозиция в парламенте — формально признанный институт. Доминирование в его составе той или иной партии определяет политическое лицо и парламента, и правительства.
Особенностью политического режима Великобритании являются весьма широкие властные полномочия премьер-министра. На этот пост королевой назначается лидер партии, получившей на выборах абсолютное большинство мандатов в палате общин. Премьер-министр — главный советник монарха. Он осуществляет руководство правительством; определяет общую политическую стратегию его деятельности; назначает от имени монарха высших чиновников государства; представляет государство на международной арене; созывает и распускает парламент; выполняет ряд других прерогатив монарха [20].
В системе правящего субъекта Великобритании — система центральных органов управления, которой руководит кабинет министров (ядро правительства). Государственный аппарат включает ряд подразделений, занимающих неодинаковое место в его иерархической структуре: аппарат кабинета министров, в том числе постоянные комитеты по основным направлениям государственной политики; гражданская (государственная) служба — работники министерств и центральных ведомств, в состав которой входят ведущие административные и политические руководители; группы менеджеров, занимающихся обслуживанием министров и управлением министерствами; агентства, представляющие определенные услуги министрам и министерствам, и др. [21].
Унитарность Британского государства предопределила особое значение института местного самоуправления, дополняющего систему государственного управления. Структура госуправления и самоуправления в четырех историко-географических районах, входящих в состав государства (Англия, Уэльс, Шотландия, Северная Ирландия), неодинакова. Например, управление Шотландией курирует специальный министр по делам Шотландии, управлением Уэльса ведает министр по делам Уэльса. Отработана четкая структура местного самоуправления: разделение историко-географических районов на графства и городские округа (Англия, Уэльс, Северная Шотландия); на регионы, округа, островные территории и общины (Шотландия). Все административные территории управляются советами [22].
Модель английской демократической системы управления, как и американской, традиционно-либеральная, с присущим ей принципом политического плюрализма. Правящая элита формируется из родовых кланов, чиновничьей и финансовой олигархии, большого бизнеса, профсоюзных деятелей и профессиональных политиков. Участие широких масс народа в государственном управлении ограничивается избранием на законом установленный срок своих правителей различных уровней государственной системы.
Итак, сравнительный анализ систем государственной власти и управления позволяет сделать некоторые обобщающие выводы:
— система государственного управления во многом тождествен на системе государственной власти; каков политический режим, такова в целом и система государственного управления: характер иерархической структуры управляющих субъектов, уровни субъектов, принимающих государственные решения, аппараты правящих субъектов, формы взаимоотношений управляющих с управляемыми;
— объектами государственного управления являются социальные группы и коллективы граждан, общественно значимые
процессы жизнедеятельности населения, связанные с удовлетворением общегосударственных интересов: политические, социальные, финансово-экономические, международные отношения и др. Субъект государственного управления взаимодействует с субъектами частной деятельности на основе правовых норм, специфичных для каждого государства;
— демократический характер государственного управления не зависит непосредственно от формы государственного устройства (федеративного или унитарного);
— демократический тип государственного управления дополняется местным самоуправлением как необходимым элементом целостной системы управления обществом.
литература
1.См.: Смелзер Н. Социология. - М., 1992. С. 525.
2. Там же.
3. Зеркин Д.П. Основы политологии. С. 95, 98.
4. Алехин А., Кармолицкий А., Козлов Ю. Административное право Российской Федерации. - М., 1997. С. 6, 14.
5. Венгеров А.Б. Теория государства и права. — М., 1998.С. 87.
6. Рац М. Власть в России и понятие власти // Власть. 1998.№ 4. С. 42, 43.
7. Там же.
8. Поппер К. Открытое общество и его враги. Т. 1. — М.,1992. С. 152.
9. Там же. С. 158.
10. Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. - М., 1998.С.6869; 2000. С. 68-71.
11.Государственное и административное устройство Герма
нии. Серия Р. Т. 1.
12. Василенко и'. Административно-государственное управле
ние в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Герма
ния. — М., 1998. С. 19, 30, 31; М., 2000. С. 30-31.
13. Поппер К. Открытое общество и его враги. Т. 1. С. 148.
14. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социали
стических Республик. — М., 1977. Ст. 2, 3.
15. Государственное управление и государственная служба за
рубежом. - СПб., 1998. С. 11.
16. Там же. С. 21.
17. Введение в политологию / Пер. с англ. - Нью-Джерси,
1988. С. 590.
18. Паренти М. Демократия для немногих. - М., 1990. С. 313.
19. Социально-политические науки. 1991. № 9. С. 62.
20. Государственное управление и государственная служба за
рубежом. С. 54.
21. Там же. С. 69-70.
22. Там же. С. 43.
Глава 6
Дата добавления: 2016-03-04; просмотров: 1012;