Общеметодологические принципы государственного управления

Реализация их служит условием сохранения качественной оп­ределенности общества как единого организма и целенаправлен­ного его изменения. Этому критерию соответствует определяю­щая роль политики в государственном управлении. Приоритет государственной политики является общеметодологическим принципом государственного управления.

Политика — широкое понятие, характеризующее особую фор­му деятельности и взаимоотношений больших социальных групп и представляющих их государственных институтов и партий, со­держание которой составляет руководство общественными дела­ми, регулирование общественных отношений, разрешений про­тиворечий и конфликтов в интересах господствующих классов или большинства общества. В данном контексте понятие полити­ки означает направление деятельности государства, определение принципов, ее целей, задач, основных форм и методов управляю­щей деятельности. Политика служит формой обобщения и выра­жения интересов и воли представителей отдельных социальных групп или общества в целом. Она всегда конкретна. Политика ориентирует систему государственного управления на решение общегосударственных проблем, ставших актуальными в данной общественно-исторической ситуации для функционирования и развития всего общества или каких-то его отдельных сфер.

Разрабатываемый высшими органами власти и управления политический курс (политическая стратегия) выступает важней­шим фактором согласования деятельности субъектов управления всех уровней, определяет конкретные объекты управления, акту ализирует определенные функции управляющей системы и опти­мальные «рамочные» условия их реализации, акцентирует те или иные взаимосвязи системы с управляемыми. Формулируемые цен­тральными органами государства экономическая, социальная, культурная, научно-техническая и другие виды политики слу­жат основой административно-государственного управления во всех его аспектах. Именно основой, ориентиром, отправным пунктом, но не более. Политика не подменяет содержание административ­ного управления, а лишь направляет ее действие в русло удов­летворения жизненно важных общественных потребностей и ин­тересов.

Доказательством того, что приоритет политики в государствен­ном управлении является его принципом, служит международ­ная практика. Даже в США, где на протяжении всего XX в., вплоть до 90-х гг., в политической теории и практике обще­ственного управления доминировала «политико-административ­ная дихотомия», т.е. точка зрения, противопоставляющая поли­тику и административное управление и выдвигающая на первый план политически нейтральную систему. Президент и его адми­нистрация, а соответственно и администрации штатов во главу угла своей деятельности полагают политические ориентиры, по­литическую стратегию, формулируемую и излагаемую в ежегод­ных президентских посланиях конгрессу США. Белым домом ини­циируются актуализация проблем в экономической и социальной сфере. Например, одна из них — проблема повышения эффектив­ности государственного управления государственным сектором экономики. Государство, кстати говоря, стало важным элемен­том в экономике как благодаря своей экономической политике, так и производству как таковому [2]. При Президенте создано и функционирует Управление по разработке политики.

Политические ориентиры государственного управления в Рос­сии также определяются ежегодными посланиями Президента РФ Федеративному Собранию. Так, послание 1998 г. было озаглав­лено «Общими усилиями — к подъему России». В нем — форму­лировка основной политической цели деятельности высших орга­нов власти и управления. В разделах послания «Выравнивание экономических условий», «Эффективность власти — резерв подъе­ма», «Необходимость административной реформы», «Усиление ответственности региональной и местной власти» и других излагаются политические задачи, выполнение которых должно было составить содержание деятельности системы государственного уп­равления в 1998 г.

Мартовское (1999) Послание Президента РФ «Россия на рубе­же эпох» определило основные задачи деятельности высших ор­ганов власти и управления по выходу государства из глубокого системного кризиса, катастрофически обострившегося в августе 1998 г. В Послании утверждается, что взятый в 1991 г. «курс на коренное реформирование российской экономики был и остается правильным. Однако при сохранении общего стратегического на­правления необходима корректировка методов проведения эконо­мической реформы, учет и исправление допущенных ошибок» [3]. В Послании Президента РФ В.В. Путина Федеральному Со­бранию РФ «России надо быть сильной и конкурентоспособной» (2002) отмечается: «Наши цели неизменны — демократическое развитие России, становление цивилизованного рынка и правово­го государства. И самое главное — повышение уровня жизни на­шего народа» [4]. Определяя ориентиры государственного управ­ления, В.В. Путин в данном Послании Федеральному Собранию акцентировал внимание на том, что «основное сейчас: это — со­здание условий, при которых граждане России могут зарабаты­вать деньги... и — с выгодой для себя — вкладывать в экономику своей собственной страны.

Но для этого необходимо устранить то, что все еще мешает людям жить и работать. И прежде всего — придется существенно изменить саму систему работы государственных институтов.

Сегодня колоссальные возможности страны блокируются гро­моздким, неповоротливым, неэффективным государственным ап­паратом» [5].

При этом главная проблема - не в количестве бюрократичес­ких структур, а в том, что их работа плохо организована, ны­нешние функции государственного аппарата не приспособлены для решения стратегических задач, знание чиновниками совре­менной науки управления - это все еще большая редкость. Имен­но в связи с этим ставятся и решаются в стране задачи осуществ­ления административной реформы, реформ в области государ­ственной службы и местного самоуправления.

Приоритеты государственной политики как общеметодологи­ческий принцип государственного управления четко просматриваются и в Послании Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию, с которым он выступил в 2003 г. В нем, в частности, говорится, что все наши решения, все наши действия надо «под­чинить тому, чтобы уже в обозримом будущем Россия прочно заняла место среди действительно сильных, экономически пере­довых и влиятельных государств мира.

Это — качественно новая задача. Качественно новая ступень для страны...

Россия должна быть и будет страной с развитым гражданским обществом и устойчивой демократией. В ней в полной мере будут обеспечены права человека, гражданские и политические свобо­ды.

Россия должна быть и будет страной с конкурентоспособной рыночной экономикой. Страной, где права собственности надеж­но защищены, а экономические свободы позволяют людям честно работать, зарабатывать. Зарабатывать без страха и ограниче­ний.

Россия будет сильной страной — с современными, хорошо ос­нащенными и мобильными вооруженными силами.

Все это должно создать достойные условия для жизни людей. Позволит России на равных находиться в сообществе самых раз­витых государств.

И такой страной люди смогут не просто гордиться. Они будут приумножать ее богатство. Будут помнить и уважать нашу вели­кую историю.

В этом — наша с вами стратегическая цель.

Но чтобы этого добиться — необходима консолидация. Моби­лизация интеллектуальных сил. Соединенные усилия органов власти, гражданского общества, всех людей в стране.

На основе понятных и четких целей мы должны добиться кон­солидации для решения наших самых главных общенациональ­ных проблем» [6].

Формулированию, уточнению и конкретизации приоритетов государственной политики в изменяющихся условиях большое внимание уделено и в Послании Президента РФ В.В. Путина Фе­деральному Собранию, с которым он выступил 26 мая 2004 г.

«Наши цели, - говорится в нем, - абсолютно ясны. Это -высокий уровень жизни в стране, жизни - безопасной, свободной и комфортной. Это — зрелая демократия и развитое гражданское общество. Это — укрепление позиций России в мире. А главное, повторю, значимый рост благосостояния граждан.

Сегодня мы лучше знаем собственные возможности. ...И ак­тивно модернизируем государство, добиваясь соответствия его функций современному этапу развития России. Этапу, обеспечи­вающему существенно более высокий уровень жизни».

Сегодня, чтобы в непростых условиях глобальной конкурен­ции занимать ведущие позиции, Россия должна расти быстрее, чем остальной мир.

И в Послании 2004 г. ставится задача опережать другие стра­ны и в темпах роста, и в качестве товаров и услуг, и в уровне образования, науки, культуры. «Это вопрос нашего экономи­ческого выживания. Вопрос достойного места России в изменив­шихся международных условиях, — отмечает В.В. Путин. — ...Это крайне трудная задача. Но решить ее мы можем. ...Толь­ко от нас сегодня зависит, сможем ли мы стать обществом дей­ствительно свободных людей. Свободных и экономически, и по­литически. Только от нас зависит успех решения первоочеред­ных общенациональных задач. Задач, которые хорошо извест­ны. Это удвоение за десятилетие валового внутреннего продук­та, уменьшение бедности, рост благосостояния людей и модер­низация армии» [7].

Итак, приоритет политики в государственном управлении — тот интегрирующий фактор, который цементирует воедино эле­менты управляющей деятельности и управленческих отношений, придает им государственно-значимый смысл, определяет рацио­нальное целеполагание и целе достижение.

Система управления — информационная система. Ее деятель­ность прямо зависит от того, какова информация, используемая уйравляющим субъектом. Управлять государством и обществом — значит действовать, обладая достоверной, объективной инфор­мацией. Принцип объективности — один из основополагающих в системе государственного управления. Он — критерий научно­сти всех других принципов. Требование объективности, как прин­цип, означает необходимость адекватного отражения (достовер­ной информации) субъектом управления реального состояния об­щества и государства, актуальных общественных потребностей и интересов, возможностей их удовлетворения и действия в соот­ветствии с полученной информацией.

Объективность в управлении предполагает осознание и объяс­нение противоречий и конфликтов между группами интересов: социальными классами и слоями, между интересами государства и коммерческими интересами экономических и других юридичес­ких субъектов хозяйствования, между властью и населением, и т.д. Анализ существующих противоречий и конфликтов — путь познания проблем, решаемых в процессе управления. Конфлик­ты выявляют альтернативные тенденции в общественном разви­тии и силы, стоящие за ними, стимулируют поиск новых форм и методов деятельности, реализация которых обеспечит стабиль­ность общества. На основе достоверной и исчерпывающей инфор­мации субъект сможет сформулировать достижимые проекты, на­ходить и использовать нужные ресурсы и эффективные средства для осуществления выбранных целей и намеченных проектов, добиваться того, чтобы управляющая деятельность государствен­ного субъекта превращалась в основной элемент деятельности управляемого сообщества людей.

Следовать принципу объективности — значит исходить из дей­ствительного положения вещей, а не из умозрительных предпо­ложений; постоянно анализировать управленческие действия, принимаемые решения на предмет их соответствия задачам госу­дарства, закону и интересам народа. Информационно-аналити­ческая деятельность — неотъемлемая сторона современного уп­равления.

Если информационный процесс составляет важнейшую сторо­ну управления и от качества информации зависит его действен­ность, то корректно к числу общеметодологических принципов государственного управления отнести общие принципы социаль­ного управления, выражающие требования информационных за­конов. В первую очередь — универсальный принцип экономии энтропии. Понятие энтропии в теории социального управления обозначает меру неопределенности ситуации. Принцип экономии энтропии характеризует условие упорядоченности системы [8]. Чем меньше величина энтропии, тем выше упорядоченность об­щественной системы. Реализация данного принципа обеспечивает стабильное состояние последней. В соответствии с этим принци­пом управляющий субъект выбирает тот вид и метод действия, который может привести к наименьшим разрушениям управляе­мого объекта и необратимым потерям энергии и ресурсов, т.е. к минимуму количества энтропии, который обеспечит эффективное использование экономических, материально-технических ресур­сов, а также современных технологий. Об уровне государственно­го управления судят по степени продуктивного использования как имеющихся ресурсов, так и вовлечения в процесс конструк­тивно-созидательной социальной деятельности новых, открывае­мых наукой и практикой.

Стабильное состояние управляемой общественной системы — одна из целей управления в «древе целей». Обеспечение устойчи­вого изменения системы, перехода ее в новое состояние — основ­ная цель государственного субъекта. Ее реализации служит дру­гой принцип — наименьшего действия. Суть его — в требовании отбирать из возможного арсенала управленческих воздействий те, в результате которых наблюдается минимальная величина энтропии. Иными словами, переход управляемого объекта в пла­нируемое состояние осуществляется с наименьшими разрушения­ми. Это исключает резкие, одноразовые скачки, объективно нео­правданные революционные перевороты и предполагает выбор промежуточных этапов, составляющих постепенный, эволюцион­ный процесс развития.

Постепенный переход системы в новое качественное состояние нейтрализует возникновение дисфункциональных связей, способ­ствует сохранению и согласованию функций. Заметим, что идея постепенного, эволюционного развития общества пришла в тео­рию социального управления из философии. В истории философ­ской мысли издавна конкурировали эволюционистская и револю­ционная концепции. Реальная история человечества подтвердила относительную истинность той и другой идеи. Однако оказалось, что постреволюционный период в большинстве цивилизованных стран — это эволюционный процесс. Управление им осуществля­ется в соответствии с принципом наименьшего действия, с ориен­тацией правящих режимов на эволюционное реформирование об­щественной жизни. Концепция устойчивого социально-экономи­ческого развития — доминирующая в политике и политическом сознании правящих кругов в современных передовых странах. Исключением стала российская политическая элита.

Несмотря на то, что политическая история России показала несостоятельность практики глобальных разрушительных пере­воротов в жизни государства и народа, «архитекторы» перестрой ки (вторая половина 80-х гг.) и лидеры неолиберального перево­рота (август 1991 — октябрь 1993 гг.), к несчастью для народов нашей страны, не извлекли должных уроков из драматической истории российского государственного управления. Курс перестро­ечных и неолиберальных реформ строился вопреки научно выве­ренным и подтвержденным европейской цивилизацией принци­пам экономии энтропии, наименьшего действия и др. Произошел не постепенный переход к новой политической и экономическим системам, а всеобщий разрушительный процесс, уничтоживший вместе с советской системой государственного управления многие системообразующие элементы государства и общества, например, вертикаль государственной власти, необходимую меру государ­ственного централизма в управлении. Государство лишилось не­которых своих функций, оказалась подорванной фундаменталь­ная функция управления.

Государственное управление — целенаправленная деятельность, ее универсальным принципом является высшая целесообразность действия управляющего субъекта. Этот принцип органически свя­зан с принципами экономии энтропии и наименьшего действия, представляет их логическое продолжение, дополнение и конкре­тизацию. В контекст понятий «упорядоченность системы», «дей­ствие с наименьшими разрушениями» включается понятие «це­лесообразность», придающее им субъективную человеческую на­правленность. Высшая целесообразность означает также рацио­нальное использование времени— одного из основных объек­тивных факторов общественной жизни. Не будет преувеличением квалифицировать данное требование как общий принцип управ­ленческой деятельности. При этом следует отметить многообра­зие и даже альтернативность моделей его конкретизации. Вот некоторые из них: принцип экономии времени положен в основу определения производительности труда; «выбор времени», согласно теории управления, является ключевым моментом принятия ре­шения; «метод проволочек» (затягивание времени) — одно из правил успешного действия (в праксиологии). Второй и третий варианты интерпретации принципа рационального использова­ния времени являются конкретизацией ситуационного подхода в управлении. Выбор соответствующего места и времени, а в бо­лее общей форме — совокупности обстоятельств, благоприятных для принятия и реализации решений, — основной принцип менеджмента. В политическом руководстве он давно известен как важнейшее требование, «золотое правило» диалектической мето­дологии: необходимость конкретного анализа конкретной ситуа­ции.

Государственное управление — не всеохватывающая деятель­ность. Его сфера ограничена самоорганизацией гражданского об­щества. Из объективной необходимости сочетания управления с самоорганизацией общественной системы вытекает принцип огра­ниченной рациональности. Он фиксирует наличие естественных рамок позитивного воздействия государственного управления на общество как саморегулирующуюся систему. За ее пределами вме­шательство рационального воздействия государства приводит не к стабильному функционированию общественной системы, а по­рождает дисфункции, стимулирует не развитие (прогресс), но дег­радацию общественного организма как целого. На языке полити­ческом нарушение меры необходимого соотношения управления и саморегуляции означает переход к авторитарным методам вла­ствования и управления и свертыванию демократических форм организации общественных отношений.

Принцип ограниченой рациональности интерпретируется и в другом, прагматическом плане. Он подтверждает отмеченную выше истину: не всякое действие управленческого субъекта есть научно обоснованный акт; целесообразно не только научное управление, но и управление как искусство. В литературе отмечается, что принцип ограниченой рациональности допускает возможность не­программируемых решений наряду с научно обоснованными и программируемыми. В определенных ситуациях возникает необ­ходимость разработки неизвестных ранее вариантов стратегий, в том числе связанных с известным риском, грозящим потерями для государства. Однако вероятность потерь будет тем меньше, чем основательнее риск продуман и опирается на опыт, профес­сионализм и на новую информацию. Риск трезвомыслящего по­литика и государственного деятеля нельзя отождествлять с аван­тюристическим действием лица, облеченного властью, поступаю­щего по правилу: «Куда хочу, туда и ворочу».

Наконец, следует остановиться на принципе обратной связи. Являясь универсальным в теории управления, этот принцип в его специфической социально-политической форме выражения составляет один из главных элементов управленческого субъект- объектного отношения. Благодаря обратной связи субъектно-объек-тное отношение превращается в субъектно-субъектное. Управля­емый объект, воспринимая управляющее воздействие, оказывает в свою очередь влияние на управляющего, выступая тем самым в роли субъекта. Обратное воздействие может быть положитель­ным, т.е. усиливающим исходящие от государственного органа импульсы, или отрицательным, ослабляющим их эффективность. Характер влияния обратной связи зависит прежде всего от уп­равляющей системы: насколько направленность ее действий от­вечает потребностям и интересам управляемых.

Принцип обратной связи требует от управляющего субъекта постоянного контроля за тем, как управляемый объект реагирует на его действия, в какой мере соответствует реакция объекта реализации целей и исполнению принятых решений и какие эле­менты поведения последнего не вписываются в планы системы, а противоречат или даже блокируют исполнение решений.

2. ПРИНЦИПЫ, РЕГУЛИРУЮЩИЕ УПРАВЛЕНИЕ КАК СОЦИАЛЬНО-ПОЛИТИЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС

Речь идет о принципах, которые формулируются на основе познания требований закона зависимости воздействия управляю­щего субъекта на объект от состояния системы управления и об­щественной среды. Иными словами, мы переводим анализ в плос­кость проблемы «система государственного управления — обще­ство». Суть ее в данном контексте можно сформулировать вопро­сом: каковы требования к управляющей системе, объективно обус­ловленные ее зависимостью от состояния общества? Одно из них заключается в том, что система должна соответствовать социаль­но-экономическим, политическим и культурологическим особен­ностям общества, его национальным традициям. Этот принцип реализуется в международной практике.

Как правило, каждое государство создает свои, специфические для данной страны, структуры власти и управления. Печать свое­образия лежит на всем механизме организации систем управле­ния. Так, в бывшем Советском Союзе существовала принципи­ально отличающаяся от других система власти и управления, соответствующая целям государства и ценностям, господствовав­шим в нем. В современной России в основном завершено строи­тельство каркаса системы, которую правящие круги называют либерально-демократической. Ее системообразующие элементы в главном воспроизводят институты западных стран.

Абстрагируясь от политических оценок государственного стро­ительства в нашей стране, отметим один существенный момент. Для России извечной традицией был государственный центра­лизм. С этой традицией, по-видимому, не могут не считаться власти, ориентируясь на развитие демократических основ управ­ления. Кстати говоря, учет традиций — «наследственно переда­ваемой информации» — соответствует принципу двуканального управления, основывающегося на информации из «прошлого» и «настоящего». Речь идет, разумеется, не о механическом перене­сении структур прошлых времен в настоящее (скажем, самодер­жавия, по которому «скучают» некоторые московские политики и деятели искусства). Имеется в виду следование закону истори­ческой преемственности: элементы исторически пройденных эта­пов воспроизводятся в современном обществе в критически пере­работанном виде, адаптированными к новым условиям социаль­но-политической жизни, к актуальным потребностям и интере­сам.

Опираясь только на национальный опыт, разумеется, невоз­можно решать современные проблемы государственного строи­тельства. Нельзя абсолютизировать и значение российской спе­цифики управления. Опыт передовых стран мира в области орга­низации систем государственного управления — важнейший ис­точник изучения и обогащения практики руководства нашим го­сударством и страной. При этом обязательна адаптация зару­бежных структур, форм и методов управления к своеобразию со­циально-политических, экономических и социокультурных усло­вий России. Игнорирование этого правила реформации, в частно­сти насаждение неолиберальной модели взаимоотношения госу­дарства и общества, предопределило во многих случаях резуль­таты, противоположные ожидаемым, традиционным для европей­ских стран. Особенно велики негативные последствия экспери­мента в области экономики.

Это вынуждено признать ныне и высшее руководство страны. Так, в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ В.В. Путина 26 мая 2004 г. прямо говорится: «...За время дли­тельного экономического кризиса Россия потеряла почти полови­ну своего экономического потенциала. За четыре последних года мы смогли компенсировать около 40 процентов падения. Но, не­смотря на это, нам пока не удалось "догнать самих себя" образца 89-го года» [7].

Для российской политической и научной элит отношение к западноевропейской политической культуре всегда оставалось проблемой, вызывавшей жаркие дискуссии. Однако наиболее вид­ные ее представители отстаивали идею критического осмысления и использования достижений Запада с учетом особенностей стра­ны. Выдающийся русский историк В.О. Ключевский писал, что реформы 60-х гг. XIX в. продвигали русскую жизнь к тем осно­ваниям, «на каких держится» жизнь западноевропейских обществ. В то же время выяснилось, что западноевропейские идеи не могут быть полностью приложимы к русской действительности. «Мы начали критически относиться и к идеям западноевропейской цивилизации» [9].

Анализируемый принцип государственного управления отно­сится не только к формированию и деятельности системы управ­ления на уровне федеральном. Он лежит также в основе государ­ственного строительства на уровне субъектов Федерации. Отсюда вытекает конституционная установка на широкую самостоятель­ность управленческих структур регионального характера.

Исторически сложившейся формой взаимодействия государства и общества является политическая демократия — система управ­ления государством и самоуправления народа. В ее основе лежит принцип обратной связи. В этом смысле демократия есть соци­ально-политическая форма реализации принципа обратной свя­зи в государственном управлении. Такая интерпретация демокра­тии подтверждается многими ее теоретическими определениями, содержащимися в трудах известных зарубежных ученых (Поппе-ра, Хайека, Шумпетера и др.). Например: демократия — полити­ческая система, в которой власть исполняется с согласия управля­емых; демократия есть управление в рамках правил, установлен­ных с согласия управляемых, в рамках правосудия и справедливо­сти; демократия — это политическая система, в которой каждый индивид или группа может полностью и свободно выразить свое мнение по обсуждаемым проблемам. Будучи формой государства, демократия вместе с тем и важнейший принцип его управления, а точнее говоря, совокупность принципов. (Кстати сказать, в США знание того, что демократия — принцип, на котором базируется государственное управление в Америке, требуется даже от эмиг­рантов, экзаменующихся на получение гражданства).

Реальное наполнение принципа демократизма заключается в реализации управляемыми (социальными группами, коллектива­ми, индивидами) своего права непосредственно или через избира­емые ими органы участвовать в управлении государством и обще­ством. Государство же обеспечивает необходимые организацион­ные, политические и материально-технические условия для осу­ществления народом управленческой функции.

Чтобы фактически, а не декларативно, управляемые могли принимать участие в разработке проектов и программ и в утвер­ждении государственных решений, им нужно иметь, во-первых, доступ к соответствующей информации; во-вторых, — реальную возможность свободно выражать свое мнение по обсуждаемым проблемам (в том числе в средствах массовой информации); в-третьих, обладать средствами контроля за деятельностью управ­ляющих на всех уровнях системы, которые обеспечивали бы ис­полнение власти и функций управления в рамках правил, уста­новленных с согласия общества; в-четвертых, управляемые дол­жны быть защищены государством от любых форм принуждения при выполнении ими гражданских властных функций. В свою очередь демократия требует от руководителя при принятии ре­шений исходить из интересов масс; опираться на силу народа и быть ответственным перед ним за принятые решения. Деятель­ность управляющего субъекта должна быть открытой для обще­ства. Массы имеют право знать все; они могут судить обо всем. Эта мысль, высказанная в свое время Лениным, не перестала быть актуальной.

Гласность, открытость — неотъемлемый элемент демократии, политической жизни свободного общества. И, наоборот, скрыт­ность, тайна всегда были в арсенале авторитарной власти и слу­жили силой, укрепляющей господство над подвластными массами. Английский философ и политический деятель Ф. Бекон (XVII в.) писал, что скрытность широко используется в политической борь­бе. Кто «на деле проницателен, видит, что должно утаить, а что обнаружить лишь отчасти и когда и кому (искусство, нужное в государственной жизни), для того» скрытность (или лицемерие) — лишь помеха. «Но кто не обладает такой силой суждений, тому остается лишь взять скрытность и лицемерие за правило» [10]. Русский писатель Ф.М. Достоевский устами своего литературно­го персонажа «Великого инквизитора» провозглашал: «Есть три силы, единственные силы на земле, могущие навеки победить и пленить совесть... слабосильных бунтовщиков для их счастья, эти силы: чудо, тайна и авторитет». Чудо всегда приписывалось политике и политикам, ибо люди никогда не посвящались в суть политической власти, а тайна была постоянной спутницей борь­бы за власть. Так и поныне: секретные решения, затрагивающие интересы народа; скрываемая от общественности борьба в кори­дорах власти между представителями различных групп интере­сов; замаскированное популистскими тирадами лоббирование про­ектов финансовых олигархов — эти и многие другие «техноло­гии» на вооружении правящих кругов.

Однако ими сегодня успешно используется в корыстных поли­тических интересах и открытость информации, причем только той, которая выгодна властям и свидетельствует об успехах госу­дарственного руководства или оправдывает провалы. Конечно же, когда идет речь об открытости — гласности как требовании де­мократического принципа государственного управления, имеется в виду не субъективистски препарированная информация. Имен­но подобная информация продолжительное время распространя­лась телевидением и заполняла газетные полосы, мешая массам понять пороки монетаристского курса экономической политики радикал-реформаторов и услышать об альтернативных вариан­тах проектов реформирования экономики.

Гласность включает следующие виды деятельности управляю­щего субъекта:

1) объективное, всестороннее информирование управляемых о состоянии экономики, социальной сферы, общественных отноше­ний, о внутренней и внешней политике государства в данный момент времени;

2) регулярное опубликование официальных документов, ана­литических отчетов, статистических данных, результатов социо­логических исследований и других материалов, характеризую­щих деятельность государственных органов всех уровней;

3) публичное обсуждение проектов целевых программ цент­рального и региональных правительств, намеченных руководством политических курсов, а также планируемых путей и методов их осуществления;

4) открытость контроля за деятельностью управляющих орга­нов, привлечение общественности (заинтересованной в тех или иных решениях) к анализу и оценке результатов и последствий выполнения программ и планов.

В настоящее время государственные органы России располага­ют огромными информационными ресурсами, материально-тех­нической базой и научно-аналитическими учреждениями для ре­шения задач, связанных с осуществлением гласности. Имеется и соответствующая законодательная основа. Весь вопрос в полити­ческой воле и желании правящих кругов и, конечно же, в стиму­лировании активности управляемых. Монополия исполнитель­ной власти в Центре и в субъектах Федерации на информацию и информационные ресурсы — главное препятствие на пути реаль­ного осуществления гласности в государственном управлении.

Плюрализм (от лат. р!ига118 — множественный) — характер­ная черта современных политических режимов. Понятие плюра­лизма обозначает признание участия в государственной жизни различных взаимозависимых и вместе с тем автономных соци­альных и политических групп, партий, организаций, интересы, идеи и установки которых находятся в постоянном сопоставле­нии, соревновании, конкурентной борьбе. Плюрализм как эле­мент демократии исключает монополизм в любой его форме.

В теории государственного управления понятие плюрализма можно рассматривать в онтологическом и гносеолого-методологи-ческом аспектах. Онтологический аспект — это отражение в дан­ном понятии бытия и функционирования в системе государствен­ного управления разнообразных и противоречивых элементов, групп интересов и связанных с ними идей и установок. Плюра­лизм как методологическая категория характеризует подход при объяснении системы управления с позиции признания в ней зако­номерного многообразия центров власти и управления, автоном­ности различных уровней субъектов управления и взаимодействия их по принципу координации и «сдержек и противовесов». Это подход, обосновывающий свободную борьбу мнений между участ­никами управления при выборе целей, альтернативных проектов и принятии решений, при определении средств и методов их осу­ществления. Плюрализм — мировоззренческая идея в составе управленческой культуры, предполагающая сосуществование и состязательность в рамках единой системы различных и альтер нативных ценностей и образцов поведения управляющих и уп­равляемых. Культура федерализма — тому пример. Поле федера­тивных отношений в нынешней России насыщено множеством разнообразных идей и норм, методов и приемов управления, обы­чаев и традиций, обусловленных региональными, этнонациональ-ными и геополитическими факторами.

Многообразие и альтернативность в управлении, однако, нельзя трактовать только как противоположность единству системы. При таком понимании теряет смысл управление, отвергаются его объек­тивные законы. Плюрализм рационален в сочетании с социаль­ной и политической интеграцией; он разумен в рамках общих национально-государственных интересов, общепризнанных цен­ностей и законности. Ни авторитет высших органов государствен­ной власти и управления, ни общность политического и правово­го пространства, ни единая система государственного управле­ния, выстроенная на основе демократических принципов, нако­нец, ни какая бы то ни было жесткая государственная дисципли­на не будут антиподом плюрализма. Они исключают лишь вуль­гаризированные модели его интерпретации — в духе субъекти­визма и волюнтаризма, регионализма и корпоративизма.

Принцип демократизма «работает» на всех этапах управлен­ческого процесса при условии, если его требования не только провозглашены законом, но и признаны обществом неотъемле­мыми правилами, которыми обязаны руководствоваться управ­ляющие и управляемые. Чем полнее осуществляются демокра­тические нормы управления, тем активнее общество содействует работе государственных институтов. И напротив, ограничение демократии или ее отсутствие ведет к отчуждению управляемых от управляющих органов, порождает противодействие их уси­лиям.

В России в постсоветский период наблюдается ряд явлений, несовместимых с демократией и ведущих к ее ритуализации. По мнению профессора В.П. Пугачева (МГУ), главными ограничите­лями политической свободы служат не формальные запреты, как это было в коммунистическое время, а «почти полная монопо­лия правящего режима на экономические и информационные ре­сурсы». Это дает решающее преимущество для победы на выбо­рах, превращения их в инструмент политического манипулиро­вания. Единственным «непосредственным источником политических изменений, — продолжает автор, — остается исполнитель­ная власть и ее аппарат. В стране появились новые группы инте­ресов в лице финансово-промышленных объединений. Важней­шей их особенностью является преимущественно теневой харак­тер влияния и стремление подчинить себе политическую и ин­формационную власть» [11].

Эмпирические данные, полученные путем опроса населения и чиновничества, проведенного учеными информационно-социоло­гического центра Российской академии государственной службы при Президенте РФ в июне — июле 1998 г., подтверждают точ­ку зрения профессора В.П. Пугачева. В России, согласно этим данным, в то время сложился авторитарный режим власти, при­чем с той особенностью, что он утвердился в государственном управлении демократическим путем. Его признаки налицо: кон­центрация власти в руках президента, а в регионах — глав администрации (губернаторов); отсутствие реального парламент­ского и общественного контроля за деятельностью главы госу­дарства и руководителей субъектов Федерации; неограниченность контроля власти над экономикой и социальной сферой; утрата властями обратной связи с населением, что восполняется много­численными массовыми акциями протеста. Добавим, что СМИ, призванные по своему определению служить инструментом об­ратной связи субъекта государственного управления с обществом, в силу того, что они всецело под контролем исполнительной власти и олигархических структур, превратились в то время в орудие укрепления авторитарного правления. Судьба демокра­тических институтов в управлении и власти, о которых так много говорила и говорит политическая элита, в немалой мере зависит от того, насколько энергично и организованно боль­шинство народа и прогрессивных партий будут защищать их от авторитаризма.

Законность и признание обществом, т.е. легитимность струк­тур, правил, форм и методов деятельности государственных орга­нов и поведения управляемых, также является общим принци­пом государственного управления.

Принцип законности означает всеобщность требования соблю­дать и исполнять законы. Органы государственной власти и дол­жностные лица, органы местного самоуправления, граждане и объединения граждан обязаны соблюдать Конституцию и законы России. Применительно к государственному управлению прин­цип конкретизируется в ряде требований: верховенство закона и непосредственное действие конституционно закрепленных прав и свобод человека и гражданина; осуществление государственных властно-управленческих функций исключительно на основе зако­нов и соответствующих им подзаконных актов; верховенство Кон­ституции РФ и федеральных законов над иными нормативными актами, должностными инструкциями при исполнении государ­ственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав; и т.д. [12].

Легитимность — тот элемент механизма в системе власти и управления, без которого она функционировать не может. Пра­вовое обеспечение системы и поддержка общества — основные факторы, гарантирующие ее действенность. Из многих аспектов данной проблемы отметим лишь два вопроса, приобретших в на­стоящий период особенно острый характер. Мы имеем в виду явления правового нигилизма и вопрос о доверии общества к руководящим органам государства.

Правовой нигилизм — одна из не лучших традиций государ­ственной жизни в России. В настоящий период он возродился в разнообразных новых проявлениях: в неисполнении общефеде­ральных законов; в конфликте норм общегосударственного зна­чения и относящихся к отдельным сферам жизни, а также обще­государственного и регионального законодательства. По данным Минюста России, в стране в конце XX в. более 13 тыс. законов и других нормативных актов, принятых в субъектах Федерации, не соответствовали или прямо противоречили российскому зако­нодательству. В некоторых республиках приняты законы, огра­ничивающие права так называемых «некоренных» национально­стей. Конфликт юридических норм превращается в противостоя­ние живых юридических субъектов, провоцирует борьбу ущем­ленных в своих интересах национальных групп (чаще всего рус­ского населения) против правового беспредела и несправедливос­ти. Возникают юридические прецеденты местного регионального истолкования отдельных статей Конституции РФ (например, о частной собственности на землю). К сожалению, первый Прези­дент России, будучи гарантом Конституции, не всегда пресекал подобные инициативы, умножающие коллизии законов и стиму­лирующие правовой анархизм. Это вело к массовому неисполнению любых законов. Так, согласно названному исследованию, проведенному информационно-социологическим центром Россий­ской академии государственной службы при Президенте Россий­ской Федерации, от 70 до 80% опрошенных представителей ре­гиональной политической элиты, государственных служащих и населения указали на неисполнение законов, регулирующих эко­номическую деятельность и социальные права граждан. Данные факты свидетельствуют, что традиционный российский конфликт между законом и массовым поведением населения и администра­тивно-политической элиты, между юридическими нормами и по­ступками власть имущих — долгое время был скорее правилом, чем исключением.

Народные поговорки, зафиксировавшие негативное отношение к закону: «Закон — что дышло, куда повернешь, туда и вышло»; «Кто законы пишет, тот их и ломает» и др. — отражают непри­ятную жизненную правду.

Правовой нигилизм, практика массового неисполнения зако­нов, как правило, порождают неуправляемость деятельностью го­сударственных и общественных институтов. Механизм спонтан­ной социальной регуляции не может заменить функцию целенап­равленного регулирования социально-политических, экономичес­ких, информационных и др. процессов. На политическом поле при этом зачастую формируется «ничейный» сектор, где господ­ствует хаос.

Деформация правового фактора легитимности государственно­го управления прямо связана с кризисом доверия общества к органам власти. Его проявления зафиксированы в многочислен­ных публикациях прессы и социологических исследованиях. Ма­териалы многих мониторинговых социологических опросов пока­зывают, что реальный общественный авторитет ключевых субъек­тов властных отношений — президента и федерального прави­тельства, а также палат Федерального Собрания России — неук­лонно в последние годы XX в. падал и достиг низших отметок — «кризиса доверия к государственной власти». По данным опроса населения, во взаимоотношениях между гражданами и предста­вителями органов власти преобладало в лучшем случае равноду­шие, а в худшем (и это значительно чаще) — недоверие и непри­язнь. Аналогичных взглядов придерживаются государственные служащие.

Кризис доверия, бесспорно, был обусловлен проявившейся не­способностью государственных органов власти и управления выпол­нять функции обеспечения социальной организации, стабильности и целостности российского общества, добиваться правового порядка в стране, решать жизненно важные для народа проблемы.

Демократизм предполагает широкое развитие общественного самоуправления — не в качестве противовеса государственному управлению, а его дополнения и формы усиления регулирования общественными процессами. Демократическое государство не ста­вит целью взять под свой контроль и управлять всеми элемента­ми и процессами общественной жизни. Да и система государ­ственного управления, как уже говорилось, ограничена в своей деятельности спонтанной социальной саморегуляцией в виде об­щественного самоуправления. Последнее, как известно, действует в границах гражданского общества, является функцией его ин­ститутов. Вместе с тем самоуправление целенаправленно внедря­ется или стихийно проявляется в условиях демократии.

Ограниченность воздействия субъекта государственного управ­ления на общественные процессы объективно детерминирована. С одной стороны тем, что любой субъект (орган) управления не может объять все многообразие общественных явлений (неогра­ниченной информации); с другой — не существует и такой по­требности, поскольку субъекту нужна для выполнения его функ­ций только необходимая (ограниченная) информация. Объектив­но оптимальный вариант — сочетание управления с саморегуля­цией общества, с его самоорганизованностью и самодеятельнос­тью, иначе говоря, с общественным самоуправлением. Такая вза­имосвязь носит всеобщий характер. Она стала потребностью (но не реализованной) с того исторического времени, когда возникло государство. Необходимость сочетания государственного управ­ления и общественного самоуправления порождена не волей власть имущих, которые всегда желали править всем и вся, а природой и сущностью как государства, так и общества, да и объективным законом усиления управления. Сфера действия государства — общезначимые виды деятельности и общественных отношений. Однако общество не слагается только из совокупности социально значимых организованных и контролируемых государством объек­тов коллективной жизни людей, а включает и многообразную саморегулируемую сферу частной (индивидуальной) жизни.

Попытки утопического коммунизма обобществить индивиду­альную жизнь людей и охватить рациональным управлением все клеточки социального организма, как известно, потерпели пора­жение. Превращение государственного управления в некую то­тальную систему привело к тому, что рациональность обернулась иррациональностью на уровне общественной системы, а на уров­не ее отдельных элементов — господством командно-принудитель­ного администрирования — имитации управления.

Другая крайность — стремление заменить государственное уп­равление на тех участках социальной жизни, где оно необходимо, организацией общественного самоуправления. Подобный экспери­мент проводился в стране в начале 60-х гг., и он также потерпел неудачу. Так, возникшие в то время «народные дружины» оказали некоторую помощь органам правопорядка в борьбе с преступнос­тью и за укрепление общественной дисциплины. Но, конечно же, они не могли играть той роли, которая на эти общественные само­деятельные организации возлагалась политическим руководством. Новый режим вообще отказался от подобных форм самодеятельно­го участия граждан в выполнении государственными органами фун­кции защиты безопасности населения. И, наверное, поступил вновь вопреки логике возможностей общества. А вот в сфере экономики, напротив, во главу угла им была поставлена рыночная саморегу­ляция, т.е. стихия самоуправления индивидуального субъекта. Ес­тественно, что она не позволила в современных условиях страны обеспечить наступление ожидаемого либералами экономического бума. Тем не менее самоуправление рассматривается современной наукой управления экономикой в качестве одной из тенденций развития и одного из стилей антибюрократического поведения уп­равляющего производственной организации. «Самоуправление за­менит организационный контроль» [13].

Проблема общественного самоуправления пересекается с во­просом о местном самоуправлении как низшем уровне властеот-ношений, связанном с государственным управлением.