Понятие, характеристика и правовые основы деятельности территориальных органов МВД России в особых условиях.

Понятие «особые условия» для территориальных органов МВД России включает в себя как содержание, так и форму выражения. Данное понятие не ограничивается характеристикой обстановки, возникающей в результате природных, техногенных и экологических явлений, а включает в себя более широкий круг обстоятельств социального характера. Кроме того, данное понятие отражает главные отличительные особенности названных условий, т.е. то, что характерно в этом случае для деятельности органов внутренних дел. Это особый правовой режим, создание временных организационно-штатных структур, привлечение дополнительных сил и средств, а также создание новой системы управления и связи, проведение в ряде случаев специальных операций.

Особые условия деятельности территориальных органов МВД России могут быть вызваны явлениями социального, природного, техногенного и экологического характера.

Явления социального характера, принято разделять на явления криминального и некриминального свойства. К первым относятся массовые беспорядки, захват государственных и других важных объектов, блокирование транспортных коммуникаций, групповые и вооруженные побеги преступников из мест лишения свободы и при конвоировании, захват заложников, захват и угон воздушного судна, водного транспорта и железнодорожного подвижного состава, террористические акты и др.

Ко второй группе относятся массовые политические, спортивные, культурные, религиозные и иные мероприятия.

К явлениям природного характераотносятся явления геологического, гидрологического и метеорологического происхождения. Наибольшую опасность из них в России представляют землетрясения, наводнения, оползни и обвалы, бури и смерчи, снежные заносы и лавины, сели и цунами, природные пожары, засухи, а также особо опасные массовые эпидемии, эпизоотии и т.д.

Явления техногенного характера включают аварии и катастрофы на транспорте, промышленных объектах, как без заражения окружающей среды, так и с угрозой выброса или выбросом химически и биологически опасных, а также радиоактивных веществ. Это могут быть также аварии на взрывоопасных промышленных объектах, в системах жизнеобеспечения населения, водохозяйственные катастрофы.

Явления экологического характера включают опасные изменения состояния и свойств суши (почв, недр, ландшафта), атмосферы, гидросферы, биосферы Земли. Они могут вызвать экологические бедствия - глубокие необратимые изменения окружающей природной среды, повлекшие существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны.

Особые условия возникают также при введении военного положения, когда на территориальные органы МВД России возлагаются специальные задачи в сфере мобилизационной работы, территориальной и гражданской обороны, а также при введении режима чрезвычайного положения, внутреннем вооруженном конфликте.

Военное положение - это особый правовой режим деятельности органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, предусматривающий ограничения прав и свобод: вводится на всей территории Российской Федерации или в отдельных ее регионах в случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии против Российской Федерации.

Режим чрезвычайного положения - это временно вводимый особый правовой режим деятельности органов государственной власти, предприятий, учреждений и организаций, допускающий предусмотренные законом отдельные ограничения прав и свобод граждан и прав юридических лиц, а также возложение на них дополнительных обязанностей.^[1]

Под понятием «особые условия деятельности территориальных органов МВД России», понимают обстановку (обстоятельства) вызываемую явлениями социального, природного, техногенного и экологического характера, представляющую повышенную опасность для жизни и здоровья людей, окружающей среды, нормального функционирования государственных институтов и требующую от органов внутренних дел для ее нормализации специальных организационных, правовых мер и их ресурсного обеспечения.

Понятие «особые условия» соотносят с такими понятиями, как «чрезвычайные обстоятельства», «чрезвычайная ситуация», «чрезвычайное происшествие», которые широко используются в теории и практике территориальных органов МВД России и распространены в ведомственных нормативных правовых актах. Рассмотрим подробнее вышеупомянутые понятия.

В рассматриваемом аспекте чрезвычайные обстоятельства означают условия функционирования органов государственной власти и управления, предприятий, организаций, учреждений, а также жизнедеятельности людей, в период локализации и ликвидации процессов и явлений в социальной и техногенной сферах, природной среде, существенно влияющих на нормальный ритм жизни общества и требующих принятия специальных мер защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан, среды обитания, материальных и иных ценностей от уничтожения, повреждения, хищения, и вызывающие необходимость восстановления нормальной работы объектов жизнеобеспечения.

Понятие «чрезвычайная ситуация» трактуется как обстановка на определенной территории (акватории), сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.^[2] Чрезвычайные ситуации могут быть вызваны также применением возможным противником современных средств поражения. Рассмотрим подробнее существующую классификацию чрезвычайных ситуаций.

С учетом характера происхождения они разделяются по типам на преднамеренные и непреднамеренные ситуации.

Сообразно последним, чрезвычайные ситуации подразделяют на следующие классы: техногенные (промышленно-технологические), порождаемые авариями, катастрофами, пожарами на промышленных, транспортных и иных хозяйственных объектах; природные (стихийные бедствия), вызываемые явлениями геологического, гидрологического и метеорологического происхождения (тектогенные катастрофы - землетрясения, цунами; гидрометеогенные катастрофы - наводнения, смерчи, снежные бури, лавины, сели, засухи, оползни); комбинированные, обусловленные комплексом причин, сочетанием природных, техногенных и социальных факторов.

По масштабу распространения и тяжести последствий, согласно действующему законодательству, чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера подразделяют: на локальные, распространение которых ограничено территорией объекта производственного или социального назначения; местные, которые ограничены пределами населенного пункта, города, района; территориальные, распространяемые за пределы субъекта Российской Федерации; региональные, распространение которых охватывает территорию двух субъектов Российской Федерации; федеральные, охватывающие территорию более двух субъектов Российской Федерации и трансграничные^[3], т.е. те, которые произошли за рубежом и затрагивают территорию России.

По скорости распространения чрезвычайные ситуации условно классифицированы на внезапные (например, взрывы, транспортные аварии, внезапное обрушение сооружения), быстро распространяющие опасность(например, аварии с выбросом сильнодействующих ядовитых веществ), умеренно распространяющие опасность (например, аварии на коммунальных системах), медленно распространяющие опасность.

Кроме этого, чрезвычайные ситуации различают по длительности последствий, поскольку вне зависимости от источников они характеризуются различной продолжительностью - от нескольких минут (снежные лавины) до нескольких часов (сели), дней (оползни), месяцев (наводнения), лет (землетрясения), многих десятилетий (выбросы радиоактивных веществ).

При классификации чрезвычайные ситуации подразделяют также на типы: социально-экономический, т.е. учитывающий человеческие жертвы (эпидемии, мутагенез, эпизоотии, эпифитотии); социально-психологический, принимающий во внимание стрессовое состояние (страх, депрессии), дестабилизацию психологической устойчивости населения в посткризисный период; социально-политический,учитывающий остро конфликтность, взрывоопасность, усиление внутриполитической и международной напряженности, широкий внутриполитический резонанс и международный резонанс; экономический,который учитывает экономический ущерб, необходимость ресурсных затрат на восстановление и компенсацию, а также предотвращение и ликвидацию чрезвычайной ситуации;организационно-управленческий, учитывающий неопределенность ситуации, сложность принятия решений, прогнозирования, необходимость быстрого реагирования, включая привлечение большого числа разных организаций и специалистов, а также масштабность эвакуационных и аварийно-спасательных работ; специфический (мультипликативный), учитывающий разнопорядковость последствий и их цепной характер.

Чрезвычайным происшествием - считают исключительное по своей важности событие, нарушившее обычный ход вещей.^[4] Оно может быть криминального и некриминального свойства, а также иметь социальный, природный и техногенный характер. Отметим, что чрезвычайное происшествие криминального характераможет выражатьсяв совершении отдельного тяжкого преступления, угрожающего жизни, здоровью, чести и достоинству людей, любым формам собственности и требовать проведения специальных мероприятий.

Таким образом, чрезвычайные ситуации, чрезвычайные обстоятельства и чрезвычайные происшествия вызывают (создают) особые условия для деятельности органов внутренних дел, во время которых в значительной степени, а иногда и коренным образом, изменяется содержание их работы, возникает необходимость использования специальных организационных форм, изменения тактических приемов и методов управления.

Деятельность территориальных органов МВД России в особых условиях имеет соответствующие правовые основы. В последнее время существенно обновлено нормативное обеспечение наиболее важных аспектов этой деятельности, в результате чего обозначились и наполняются четыре основных блока законных и подзаконных актов регулирующих деятельность органов внутренних дел и внутренних войск при чрезвычайных обстоятельствах криминального характера, при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, при введении на определенной территории правового режима чрезвычайного положения, а также при введении степени боевой готовности, военного положения, осуществлении гражданской, территориальной обороны и мобилизационной работы.

Нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность государственных органов, в том числе территориальных органов МВД России, в особых условиях, различны по юридической природе, времени и сферам действия, адресатам и субъектам, их применяющим, характеру, содержанию, направленности и степени регулятивного воздействия на решение возникающих задач. Они образуют систему, представленную следующими нормативными актами: Конституция Российской Федерации; конституционные и федеральные законы Российской Федерации; международные акты и общепризнанные принципы международного права (подписанные и признаваемые Российской Федерацией); указы Президента Российской Федерации; постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации; акты министерства внутренних дел Российской Федерации; других министерств и ведомств, наделенных по данному вопросу компетенцией над ведомственности; законные и подзаконные акты органов государственной власти и управления субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; а также акты специализированных органов по чрезвычайным обстоятельствам и чрезвычайным ситуациям.

Необходимо подчеркнуть, что нормативными актами Российской Федерации в значительной мере урегулированы основополагающие вопросы организации и функционирования территориальных органов МВД России в особых условиях, в том числе определяющие их место в общегосударственной системе предупреждения данных ситуаций и осуществления действий в особых условиях, компетенцию, общие и частные задачи, основные права и обязанности должностных лиц, организационное и ресурсное обеспечение, формирование органов оперативного управления, обеспечение готовности к действиям в особых условиях, а также организационно-тактические приемы и способы действий сил и средств в конкретных чрезвычайных обстоятельствах и чрезвычайных ситуациях.

С учетом иерархии правовых актов, образующих эту систему, следует выделить Конституцию Российской Федерации. Это обусловлено тем, что, во-первых, она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации, в том числе и в особых условиях. Во-вторых, только в компетенции Российской Федерации находятся вопросы регулирования и защиты прав человека и гражданина, национальных меньшинств, вопросы войны и мира, обороны и безопасности, защиты государственной границы и т.д. (ст. 71). И, в-третьих, согласно основному закону страны вопросы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, осуществления мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями и ликвидация их последствий находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72).^[5]

Блок федеральных конституционных законов включает в себя: 3-ФКЗ от 30 мая 2001 года «О чрезвычайном положении» (ред.12.05.2014г.) и 1-ФКЗ от 30 января 2002 года «О военном положении» (ред. от 12.03.2014г).

Блок федеральных законов, регламентирующих деятельность органов государственной власти в особых условиях, значителен. В них, как правило, закреплены основополагающие вопросы организации и функционирования в этих условиях государственных органов, в том числе территориальных органов МВД России. К этому блоку законов относятся 61- ФЗ Российской Федерации: от 24 апреля 1996 года (в редакция от 12.02.2015 года) «Об обороне», 68-ФЗ от 21 декабря 1994 года «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (ред. от 02.05.2015г.), 3-ФЗ от 09 января 1996 года (в редакции от 19.07.2011 года) «О радиационной безопасности населения», 28-ФЗот 12.02.1998года (ред. 29.06.2015 года) «О гражданской обороне», 31-ФЗ от 26.02. 1997 года (в редакции от 05.04.2013 года) «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации», 35-ФЗ от 06 марта 2006 года «О противодействии терроризму» (ред. от 31.12.2014г.), Федеральный закон от 7 февраля 2011 года № -3 ФЗ «О полиции».

Так, в соответствии с ФЗ «О полиции», закрепляющим основные вопросы организации и функционирования значительной части системы территориальных органов МВД России, полиция обязана «принимать при чрезвычайных ситуациях неотложные меры по спасению граждан, охране имущества, оставшегося без присмотра, содействовать в этих условиях бесперебойной работе спасательных служб; обеспечивать общественный порядок при проведении карантинных мероприятий во время эпидемий и эпизоотий»^[6].

В блоке, объединяющем указы Президента России, которые регламентируют деятельность органов внутренних дел и внутренних войск в особых условиях, необходимо выделить следующие Указы: Указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации».

Следующий блок нормативных правовых актов - постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, изданные по вопросам применения законов и указов Президента России в части организационного обеспечения деятельности государственных органов, включая МВД России, в особых условиях, обеспечения территориальных органов МВД России и внутренних войск МВД России специальными средствами, оружием, боевой и специальной техникой, а также установления правил их применения. К ним относятся постановления Правительства Российской Федерации: от 24 марта 1997 года № 334 «О порядке сбора и обмена в Российской Федерации информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», от 17 мая 2011 года «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 08 ноября 2013 года № 1007 «О силах и средствах единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», от 15 февраля 2014 года «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций».

Особый блок нормативных правовых актов, которыми непосредственно регламентирована деятельность территориальных органов МВД России и их должностных лиц в особых условиях, составляют ведомственные нормативные акты.

Следующий блок нормативных правовых актов составляют законные и подзаконные акты органов представительной и исполнительной власти по субъектам Российской Федерации и местного самоуправления (конституции, законы, уставы и иные нормативные правовые акты), принятые в пределах их полномочий и регламентирующие деятельность государственных органов, в том числе органов внутренних дел, в особых условиях. Среди них

Нормативными правовыми актами следующего блока являются решения Закон г. Москвы от 21 ноября 2012 года № 46 «О защите населения и территории города от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера » (в ред. от 09.09.2015г.) специализированных органов по чрезвычайным обстоятельствам и чрезвычайным ситуациям, в частности, решения комиссий по чрезвычайным ситуациям района, города, области, края, республики, а также ведомственных и межведомственных специализированных органов оперативного управления группировками сил и средств в особых условиях (оперативных штабов, объединенных оперативных штабов, совместных оперативных штабов).

Блок международных актов составляют: от 10 декабря 1984 года «Всеобщая декларация прав человека», от 17 декабря 1979 года «Международная конвенция о борьбе с захватом заложников», от 16 декабря 1966 года «Международный пакт о гражданских и политических правах» и другие документы, подписанные либо признаваемые Российской Федерацией.

Главными отличительными особенностями организации управления органами внутренних дел в особых условиях являются: особый правовой режим; создание новых структурных образований, системы управления и связи, а также привлечение дополнительных сил и средств и проведение в ряде случаев специальных операций.

Так, при отдельных событиях чрезвычайного характера, таких как стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии, крупные аварии и катастрофы, массовые беспорядки, и в некоторых других случаях устанавливается специальный правовой режим. Это осуществляется в целях поддержания и восстановления общественного порядка, защиты населения и его здоровья, охраны собственности, оказания помощи пострадавшим и обеспечения необходимых условий для перехода к нормальной жизни. Кроме того, специальный правовой режим устанавливается государством посредством издания специальных нормативных правовых актов. Поэтому управленческая деятельность органов внутренних дел осуществляется в строгом соответствии с этими актами и включает в себя перечень сугубо специальных организационных мероприятий, направленных на выполнение поставленных задач.

Вопрос 2. Основы организации управления органами внутренних дел в особых условиях. Планирование действий территориальных органов МВД России в особых условиях.

Для обеспечения готовности и эффективных действий территориальных органов МВД России в особых условиях создается оперативный штаб, возглавляемый начальником отдела (управления) территориального органа МВД России при выполнении задач, отнесенных к компетенции территориальных органов МВД России.

Кроме того, создаются специальные подразделения из личного состава органов внутренних дел и внутренних войск МВД России (специальный сводный отряд), формируются специальные группы.

Для успешного решения задач, возникающих в особых условиях, привлекаются дополнительные силы и средства близлежащих территориальных органов МВД России, соединения и воинские части (подразделения) оперативного назначения и специальные моторизованные воинские части внутренних войск МВД России, части (подразделения) патрульно-постовой службы полиции, отряды мобильные особого назначения и т.д.

Для обеспечения эффективных действий территориальных органов МВД России в особых условиях создаются специальные пункты управления, определяется порядок их работы и разрабатывается особая схема связи, включающая расписание связи и условия ее осуществления, правила обмена информацией, расчеты технических средств связи. Кроме того, организуется взаимодействие^[7] всех сил и средств.

В отдельных случаях необходимым и эффективным средством нормализации опера­тивной обстановки в особых условиях является специальная операция, под которой понимается комплекс оперативных, разведывательных, режимных, войсковых или иных мероприятий и действий, осуществляемых органами внутренних дел, внутренними войсками МВД России (в зависимости от обстановки) и другими взаимодействующими органами по единому замыслу под руководством руководителя оперативного штаба. Порядок подготовки и проведения специальной операции регламентируется специальными нормативными правовыми актами.

Управление любым объектом, в том числе силами и средствами территориальных органов МВД России в особых условиях, включает, как известно, три базовых элемента: целеполагание (выбор решения, стратегии); создание или выбор механизма, методов достижения целей (выбор средств решения или реализации стратегии), включая организационные и правовые методы; обратную связь, обеспечивающую контроль исполнения принятых решений.

Применительно к особым условиям целью управления является обеспечение: безопасности населения, народнохозяйственных объектов, органов государственной власти при возникновении и реализации угрозы жизни, здоровью граждан, их материальным ценностям и собственности; территориальной целостности государства и его суверенитета; собственности государства и общественных организаций.

Реализация указанной цели предполагает решение следующих поставленных задач и соответствующих им стратегий управления: предотвращение причин возникновения особых условий; предотвращение возникновения данных условий; максимально возможные (по масштабам и быстроте) смягчение (ослабление) и ликвидация их последствий.

На центральный аппарат МВД России, как на штаб отрасли в особых условиях, возлагаются задачи обеспечения правового режима чрезвычайного или военного положения,^[8] организации участия региональных и местных органов внутренних дел в проведении карантинных мероприятий во время эпидемий и эпизоотий, массовых беспорядков, проведении региональных и иных крупных операций, и мероприятий, а также при иных чрезвычайных обстоятельствах и ситуациях.

В рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС) на Министерство внутренних дел Российской Федерации возложено осуществление таких задач, как обеспечение общественного порядка и охраны материальных и культурных ценностей при чрезвычайных ситуациях.^[9]

Постоянная готовность сил и средств территориальных органов МВД России к действиям в особых условиях обеспечивается системой служебной подготовки, проведением во всех звеньях учений и тренировок, определением источников получения дополнительной техники и материальных средств.

Важнейшим организующим началом, влияющим на состояние готовности территориальных органов МВД России к выполнению задач в особых условиях, являются планы действий территориальных органов МВД России в особых условиях. Необходимость заблаговременной разработки таких планов вызывается тем, что в быстро меняющейся обстановке трудно своевременно и четко реагировать на ее осложнение без заранее разработанных схем действий. Такие планы позволяют выиграть время при принятии решений, правильно определить способы действий, позволяют заранее скоординировать действия различных служб и подразделений, как органа внутренних дел, так и привлекаемых сил, и средств.

Планы действий территориальных органов МВД России при чрезвычайных обстоятельствах разрабатываются МВД России, ГУ МВД России, ОМВД России в части, их касающейся, и утверждаются соответствующим министром внутренних дел, начальником ГУ МВД России, ОМВД России.

Рассмотрим структуру и содержание оперативного плана. К основным его документам относятся: неотложные действия начальника территориального органа МВД России; неотложные действия заместителя руководителя оперативного штаба по организации управления; первоочередные действия оперативного дежурного территориального органа МВД России; неотложные действия начальника самостоятельного подразделения. Данные действия руководства относятся к фазе наступления особых условий, т.е. самих чрезвычайных обстоятельств. Предлагаемая структура оперативного плана применима на любом уровне управления системы МВД России.

Главные требования к оформлению плана - это наглядность и удобство пользования. В оперативном плане отражаются: задачи и функции, которые могут возникнуть при конкретных чрезвычайных обстоятельствах; перечень первоочередных действий исполнителей; неотложные мероприятия, последовательность и сроки их выполнения; количественный и качественный состав имеющихся и необходимых сил и средств; источники и порядок комплектования группировок сил и средств; системы управления, оповещения и связи; порядок координации действий с соответствующими органами государственной власти и управления; порядок организации взаимодействия с различными формированиями, работающими в районе чрезвычайной ситуации; конкретные мероприятия по обеспечению нормальных условий деятельности и боеспособности территориальных органов МВД России и opгaнов государственной власти.

К основным документам оперативного плана относятся рабочие карты (планы) и схемы, на которых исходные данные формируются по следующим разделам: основные задачи и функции территориального органа МВД России и привлеченных сил; организация оповещения и связи; силы и средства, привлекаемые к действиям при чрезвычайных ситуациях; тыловое обеспечение, порядок приведения в готовность сил и средств; организация взаимодействия; организация управления и связи.

Важным элементом планирования и обеспечения готовности к действиям в особых условиях является разработка сценариев для различных чрезвычайных обстоятельств, чрезвычайных происшествий и т.д. Основная цель их подготовки заключается в том, чтобы с помощью всей имеющейся информации определить максимальный потенциал опасных явлений в конкретных районах.

В особых условиях управление органами внутренних дел обусловлено выполнением конкретных задач, например, пресечением массовых беспорядков в населенных пунктах и исправительных учреждениях, следственных изоляторах; розыском и задержанием вооруженных и иных особо опасных преступников; ликвидацией бандитских формирований; пресечением захвата важных объектов; освобождением заложников, а также участие в предупреждении и пресечении захвата воздушных судов и иных актов незаконного вмешательства в деятельность гражданской авиации.

При наступлении чрезвычайных обстоятельств организация управления органами внутренних дел в районе их развития включает следующие функции: организацию деятельности различных служб и подразделений, руководство ими, координацию их работы, контроль за ее результатами. Это означает, что организация управления деятельностью органов внутренних дел в данных условиях представляет собой процесс, в рамках которого принимаются различные управленческие решения, осуществляются работа по их исполнению и контроль за своевременностью и полнотой реализацией запланированных мер.

Независимо от типа или класса чрезвычайной ситуации территориальные органы МВД России выполняют следующие основные задачи: обеспечение общественного порядка и общественной безопасности; участие в обеспечении правового режима чрезвычайного положения в случае его введения на территории Российской Федерации или в отдельных местностях; принятие неотложных мер по спасению людей и оказанию необходимой помощи при авариях, катастрофах, пожарах, стихийных бедствиях и иных чрезвычайных ситуациях; охрана имущества, оставшегося без присмотра; участие в проведении карантинных мероприятий во время эпидемий и эпизоотий и т.д.

Таким образом, управление силами и средствами территориальных органов МВД России в особых условиях представляет собой сложный динамический процесс решения взаимодействующих и переплетающихся друг с другом задач в едином комплексе функций.