Парламент: порядок формування, структура і повноваження

Сенс діяльності парламенту як загальнонаціонального представницького установи полягає в узгодженому прийнятті державних рішень, насамперед законів, після всебічного обговорення. Він консолідує різноманітні соціальні інтереси і покликаний виражати волю народу.

Реальне значення парламент набув після буржуазних революцій XVII-XVIII ст., проте виник він набагато раніше - в XIII столітті в Англії. Власне назва «парламент» для позначення представницького установи застосовується в Бельгії, Великобританії, Індії, Італії, Франції, Японії та ін. В США і країнах Латинської Америки він називається конгресом, у Швеції - риксдагом, в Іспанії - Генеральними кортесами, а в Норвегії - стортинґом, в Україні - Верховною радою, в Ізраїлі - кнесетом.

В кожній країні по-своєму вирішуються питання устрою та функціонування парламенту, але є загальні ознаки, які враховуються в парламентській практиці.

У конституційно-правовому відношенні положення органу народного представництва визначається формою правління. У парламентській республіці і парламентської монархії виборний представницький орган державної влади, уособлюючи народний суверенітет, формує і контролює уряд, а в президентській (напівпрезидентської) республіці і дуалістичної монархії він ділить владу з главою держави, який сам формує і контролює уряд (це не виключає його окремих владно-контрольних повноважень).

За структурою парламенти поділяються па однопалатні та двопалатні. Однак у політичній історії відомі випадки парламентів з великою кількістю палат (Парламенту Соціалістичної Федеративної Республіки Югославії в 70-х роках XX ст. складався з п’яти палат, що ускладнювало його роботу). Більшість парламентів однопалатні (унікамеральні), двопалатні (бікамеральні) парламенти становлять меншість, хоча останнім часом їх кількість розширилося (Казахстан, Польща, Румунія, Словенія, Фіджі, Чехія та ін.).

Способи формування нижньої і верхньої палат різні. Члени нижньої (першої) палати зазвичай називаються депутатами, народними представниками і обираються на чотири-п’ять років або безпосередньо громадянами, або шляхом багатоступеневих виборів (Китай), або шляхом непрямих виборів (Бутан, Свазіленд).

Верхня (друга) палата, яка складається із сенаторів, формується різними способами: шляхом прямих виборів (Бразилія, Італія, Румунія, США, Японія), шляхом непрямих виборів (Білорусь, Індія, Франція), поєднанням прямих та непрямих виборів (Іспанія), через призначення на посаду (Німеччина, Йорданія, Канада, Таїланд). У ряді країн при формуванні сенату використовуються кілька способів (Бельгія, Норвегія). У Великобританії впродовж багатьох століть місця в палаті лордів ряд членів палати займали у спадок. Термін повноважень сенаторів - п’ять, шість і навіть вісім років (наприклад, в Республіці Палау).

Як правило, палати включають в себе керівні органи: голови (спікера), заступника голови (віце-спікера), президія, бюро. Для виконання повноважень створюються парламентські комісії, комітети, а з членів однієї партії або партійного блоку - парламентські фракції, депутатські групи.

Специфіка компетенції парламенту пов’язана з сто природою як вищого представницького органу, що здійснює законодавчу владу. Парламент сам має право визначати свою компетенцію шляхом прийняття законів і навіть конституції (в тих державах, де вона приймається або затверджується парламентським способом). Він видає основоположні акти про компетенції органів виконавчої і судової влади, а у федеративних державах встановлює основи взаємодії федерального центру і суб’єктів федерації, розмежувавши сфери їх ведення. Це єдиний орган державної влади, володіє законодавчою владою і створює закони. Виключення - Китайська Народна Республіка і Туркменістан, де передбачені два державних органи, що здійснюють в загальнонаціональному масштабі законотворчість. Інші державні органи (наприклад, виконавчі) можуть приймати закони, якщо прямо уповноважені парламентом, тобто в порядку делегування законодавчих повноважень на конкретний строк.

Сучасний парламент володіє наступними повноваженнями: а) законодавчі; б) представницькими; в) фінансово-бюджетними; г) у сфері міжнародних відносин, оборони і безпеки; д) організаційно-контрольними.

Через їх важливості і політичної значущості розглянемо останню групу парламентських повноважень більш докладно. Вони великі і мають багаторічну практику здійснення в країнах з парламентськими формами правління. Вони мають значення в президентських і напівпрезидентських республіках, однак їх здійснення пов’язане насамперед з системою стримувань і противаг. У реалізації контрольних повноважень головним чином зацікавлений парламентська більшість, опозиційний уряду або главі держави, яка ефективно використовує надані конституційні права. Типовий приклад - Франція в 90-х роках XX ст. або США в умовах розділеного правління.

Парламентський контроль різноманітний і виявляється у наступних формах:

1) депутатського питання, що задається усно на засіданні парламенту, і депутатського запиту, вираженого документально. Вони містять звернення до компетентного органу, найчастіше до уряду, про надання необхідної інформації, важливої для депутата або виборців;

2) інтерпеляції - особливого різновиду депутатського запиту, вноситься групою парламентарів уряду по великому або політично значимого питання. Вона супроводжується парламентськими дебатами і призводить до постановки питання про довіру уряду. Наслідком інтерпеляції може бути відставка окремого міністра, кількох міністрів, всього уряду;

3) парламентського розслідування (у цьому випадку створюється спеціальна комісія або комітет з розслідування). Воно проводиться з питань, що входять у компетенцію представницького органу;

4) звіту уряду, органів виконавчої влади, установ (органів), підконтрольних парламенту, про виконану роботу і супроводжується прийняттям відповідного парламентського рішення;

5) висловлення недовіри уряду або відмови в довірі, що призводить до його відставки. Проте в політичній і парламентській практиці таке відбувається рідко і безпосередньо залежить від співвідношення сил у представницькому органі державної влади.

Утримання парламентських повноважень, їх обсяг і особливо співвідношення між собою в зарубіжних державах неоднакові.

У класичних президентських республіках не передбачені конституційні підстави для розпуску парламенту. Однак він може мати місце в силу фактичних обставин (наприклад, військового перевороту, перешкоджання діяльності законодавчого органу). У країнах з парламентськими формами правління типовими конституційними підставами розпуску парламенту є вираження недовіри уряду, відмова останнього в довірі, нездатність сформувати уряд, неприйняття державного бюджету у встановлений термін.