Компетенция правительства и его функции

Определение фактического объема полномочий правительства зарубежных стран не может быть осуществлено посредством ана­лиза самих конституционных текстов. Для этого необходимо исследовать реальную деятельность правительства. Для всех стран характерен разительный разрыв между юридическим и фактическим статусом правительства.

По общему правилу в унитарных государствах предметная компетенция правительства не определяется, так как законодатель исходит из предположения о том, что границы между испол­нительной, законодательной и судебной властями совершенно очевидны. Более того, многие зарубежные конституции все исполнительные полномочия вручают главе государства, хотя фактически они всегда осуществляются правительством. Некоторые конституции наделяют правительство чисто совещательными функциями, конструируя его как некий консультативный орган при главе государства. Так, Конституция Дании 1953 года уста­навливает: «Король облечен верховной властью в отношении всех дел Государства с ограничениями, определенными настоящей Кон­ституцией; эту власть он осуществляет через министров». Норвежская Конституция тоже предоставляет исполнительную власть королю (§ 3), а о правительстве - государственном совете -говорит очень мало, сводя в конечном счете его роль к подаче советов суверену.

В ряде зарубежных конституций кратко определяется компе­тенция правительства. Так, ст. 20 Конституции V Французской Республики гласит: «Правительство определяет и осуществляет политику Нации.

В его распоряжении находятся административные органы и вооруженные силы». Однако в современной Франции почти вся реальная государственная власть сосредоточена в руках президента.

В некоторых странах (например, Панама) конституции содержат статьи, устанавливающие предметную компетенцию правительства, но приводимые ими перечни носят сугубо формальный характер.

В государствах с федеративной формой государственного уст­ройства полномочия правительства также, за редким исключением (Швейцария), не определяются. Конституции этих стран ограни­чиваются разграничением компетенции между союзом и субъектами федерации.

Фактическое положение правительства в зарубежных странах не может быть абсолютно точно определено, поскольку границы осуществления властных функций органом, являющимся главным инструментом осуществления власти, весьма подвижны и измен­чивы.

В унитарных странах объем полномочий правительства уста­навливается в процессе осуществления властных функций всеми высшими органами государственной власти. В федеративных государствах при демократическом режиме объем полномочий правительства зависит не только от фактического разграничения функциональной и предметной компетенции высших органов государственной власти, но и от распределения компетенции между союзом и субъектами федерации. Правительство федеративного государства в сфере осуществления внешних функций обладает такими же полномочиями, как и правительство унитарного го­сударства. В сфере же осуществления внутренних функций объем полномочий федеративного правительства уже, чем унитарного.

В системе высших органов власти зарубежного государства правительство является наиболее активным и динамичным эле­ментом, в наименьшей степени подверженным правовой регла­ментации. Оно стоит над всеми другими высшими органами государства. Не будучи подвержено контролю со стороны, прави­тельство имеет возможность само определять объем своих пол­номочий.

Рассмотрим важнейшие функции правительства зарубежных го­сударств.

Управление государственным аппаратом является одной из основных функций правительства. Правительство не только играет решающую роль в деле комплектования всего государственного аппарата, но и руководит его деятельностью. Современный госу­дарственный аппарат, приспособленный для осуществления много­образных государственных функций, не только велик численно, но и очень сложен в чисто организационном отношении.

Правительство, являющееся прежде всего политическим учреждением, направляет и координирует деятельность государственного аппарата через министерства, департаменты, штабы и другие ведомства. По отно­шению к государственному аппарату правительство выступает в качестве центра, который на основании полученной им информации принимает решения, осуществляемые различными звеньями этого аппарата.

Исполнение законов по букве конституций - важнейшая функция правительства. Подобное утверждение является аксиомой для классического государствоведения, строго придерживавшегося принципа разделения властей. Согласно традиционной теории правительству вверяется исполнительная власть, т.е. ему вменяется в обязанность заботиться о должном исполнении законов, при­нимаемых парламентом. Однако один из исследователей британской политической системы С. Лоу еще в начале века писал: «Едва ли будет преувеличением сказать, что министры могут делать все, что угодно, при непременном условии, что они располагают доверием народных представителей. Пока министры пользуются этим доверием, они могут считать себя в числе наиболее могущественных и полновластных правителей на земле... Пока министры облечены тем высшим авторитетом, который покоится на доверии народных представителей, поле их политической деятельности можно считать почти ничем не ограниченным».

Правительства в зарубежных странах во все возрастающей сте­пени занимаются нормоустанавливающей деятельностью и активно вторгаются в сферу исключительной компетенции парламента.

Контроль над законодательной деятельностью парламента фактически превратился в самостоятельную функцию правитель­ства. Этот контроль осуществляется по двум главным направ­лениям.

Во-первых, правительство является главным источником зако­нодательной инициативы. В президентских республиках эта сторона деятельности правительства носит более сдержанный характер, что объясняется отсутствием парламентской ответственности и связанным с ней непарламентским способом формирования правительства. В парламентарных странах правительство является фактически единственным субъектом законодательной инициативы.

Во-вторых, правительство оказывает решающее воздействие на законодательный процесс. В президентских республиках пра­вительство осуществляет этот контроль в меньшей степени и в иных формах, чем в парламентарных странах, но он все же достаточно эффективен. По общему правилу в президентских республиках правительство использует для этого право вето и непосредственные контакты с парламентариями.

Партийные фракции играют значи­тельно меньшую роль, в то время как в парламентарных странах именно фракции являются главным средством, с помощью которого правительство контролирует законодательный процесс.

Нормоустанавливающая деятельность правительства является одним из основных направлений в его работе. Правительство -автор большей части нормативных актов, действующих в любом зарубежном государстве.

Нормоустанавливающая деятельность правительства может быть подразделена на три основные отрасли:

1. Правительство издает различного рода нормативные акты на основе и во исполнение парламентских законов. Речь идет в данном случае о нормативных актах, принимаемых по вопросам, не входящим, как правило, в сферу исключительной компетенции парламента. Правительственные акты этой группы носят подзаконный характер.

2. Правительство издает нормативные акты по прямому или косвенному уполномочию парламента. Такое уполномочие на издание нормативных актов может быть прямо выражено в парламентском законе либо оно подразумевается, если закон сформулирован неопределенно. Во Франции такие законы на­зываются «законами-рамками», в англосаксонских странах - «ске­летным законодательством». Правительство таким образом полу­чает уполномочие на издание нормативных актов по предметам правового регулирования, относящимся к исключительной компе­тенции парламента. Парламент в данном случае делегирует пра­вительству свои полномочия прямо либо косвенно.

3. Правительство издает нормативные акты, содержащие в себе общие правила поведения по вопросам, входящим в исклю­чительную компетенцию парламента, без какого бы то ни было уполномочия со стороны последнего. Парламенту предоставляется право молчаливо согласиться с вторжением правительства в сферу его полномочий.

Второй и третий виды нормоустанавливающей деятельности правительства - делегированное законодательство - в современную эпоху являются главными формами его нормоустанавливающей деятельности.

В Великобритании делегированное законодательство получило широкое распространение и осуществляется всеми звеньями пра­вительственного аппарата. Субъектами этого законодательства явля­ются министры, которые имеют право переуступать свое право на издание нормативных актов главам подчиненных им учреждений и ведомств, которые в свою очередь могут передавать это право нижестоящим ведомствам, в результате чего возникает много­ступенчатая субделегация. Субъектами делегированного законодательства являются также органы местного управления.

Акты делегированного законодательства в Великобритании по своему числу намного превосходят парламентские законы. Парла­ментский и судебный контроль над делегированным законо­дательством, юридически существующий в Великобритании, на практике применяется слабо.

В США делегированное законодательство осуществляется как президентом, так и главами исполнительных департаментов и многочисленных федеральных агентств. Издаваемые в этом порядке указы, приказы, прокламации, военные приказы, директивы, регла­менты и т. д. обладают такой же юридической силой, как и акты конгресса. Пределы делегированного законодательства не уста­новлены.

В V Французской Республике основными субъектами делеги­рованного законодательства являются президент, премьер-министр и министры, которые издают ордонансы, декреты, решения, по­становления, циркуляры, инструкции, регламенты и т.д. Делеги­рованное законодательство во Франции не только по своему объему и значимости превосходит нормоустанавливающую деятельность парламента, но и трудно контролируемо.

Составление и исполнение бюджета является чисто прави­тельственным полномочием, поскольку роль парламента в этом процессе фактически номинальна. Составление доходной и расходной частей бюджета осуществляется различными админи­стративными ведомствами, а окончательный проект представляется на утверждение правительства министерством финансов. Про­хождение проекта бюджета через парламент иногда представляет собой чисто формальную процедуру, так как принятие поправок и дополнений к нему — явление достаточно редкое. Парламент лишь утверждает бюджет, составленный правительством. После утверж­дения бюджет полностью выходит за сферу деятельности пар­ламента, его исполнение целиком сосредоточено в руках прави­тельства и подчиненного ему административного аппарата. Фор­мально принадлежащее парламенту право контроля за исполнением бюджета не всегда эффективно.

Осуществление внешней политики в современных зарубежных странах прежде всего входит в компетенцию правительства. Глава государства в парламентарных странах в сфере международных отношений заметной роли не играет. Что касается парламента, то на его долю остаются лишь некоторые контрольные функции, поскольку он не имеет возможности воздействовать на внеш­неполитический аппарат, полностью подчиненный правительству. Даже самые сильные зарубежные парламенты могут оказывать известное влияние лишь на разработку внешнеполитических доктрин, но не на их практическое применение.

Правительство контролирует и направляет деятельность всех органов и институтов, с помощью которых осуществляются внешне­политические функции государства.

Оно комплектует дипломатиче­ский и консульский аппарат, определяет контингенты вооруженных сил, руководит деятельностью органов закордонной разведки, ведет международные переговоры и заключает международные договоры и соглашения.

Полномочия правительства весьма велики и их осуществление даже в обычных условиях мало подвержено законодательной регламентации. В условиях же чрезвычайного положения, которое вводится прокламацией или приказом главы государства, эти полномочия приобретают жесткий характер.

Чрезвычайное положение имеет своим последствием при­остановление действия конституционных прав и свобод, консти­туционных и процессуальных гарантий. Поводом для введения чрезвычайного положения являются войны, забастовки, внутренние беспорядки и т.д.

Вот перечень обстоятельств, при которых американские президенты прибегали к использованию чрезвы­чайных полномочий: Г.Кливленд во время паники 1892 года и забастовки чикагских железнодорожников в 1894 году; Т. Рузвельт во время забастовки угольщиков в 1902 году; В. Вильсон во время первой мировой войны; Г. Гувер и Т. Рузвельт во время Великой депрессии 30-х годов; Ф. Рузвельт во время второй мировой войны; Г. Трумэн и Д. Эйзенхауэр во время «холодной войны».

Условия применения правительством чрезвычайных полномочий подробно регламентируются.

Например, по Конституции Индии Президент Индийской Республики может ввести чрезвычайное положение в следующих случаях: если безопасности Индии или части ее территории угрожает война, внешняя агрессия или внутренние беспорядки; если президент получил от властей штата сообщение о том, что управление этим штатом не может осуще­ствляться в соответствии с конституцией.

Правительство Индии неоднократно прибегало к использованию чрезвычайных полно­мочий в локальных масштабах. В общенациональных масштабах чрезвычайное положение было введено после возникновения индо­китайского пограничного конфликта, во время военных действий на индо-пакистанской границе в 1965 году, а также в 1971 - 1972 гг.

Чрезвычайными полномочиями наделяет президента Франции ст. 16 Конституции 1958 года. Во многих странах (Великобритания, ФРГ, США) действует специальное законодательство о чрезвы­чайном положении.

Таким образом, компетенция правительства в большинстве зарубежных стран достаточно обширна, а фактическое положение правительства в зарубежных странах не может быть абсолютно точно определено, поскольку границы осуществления властных функций органом, являющимся главным инструментом осуществления власти, весьма подвижны и измен­чивы.