Порядок формирования парламентов и статус депутатов

Порядок формирования парламентов часто находится в прямой зависимости от их структуры. Нижние палаты парламентов, так же, как однопалатные парламенты, почти всегда формируются посредством прямых выборов. Принцип выборности нижних палат и однопалатных парламентов не колеблет и то, что в отдельных случаях некоторая часть депутатов назначается (назначение представителей англо-индийской общины в Народную палату индийского парламента). Что касается формирования верхних палат, то здесь можно выделить следующие основные способы:

1. Формирование верхних палат посредством непрямых (многостепенных или косвенных) выборов. Наиболее типичные при­меры дает государственная практика Индии, Норвегии и Франции.

Не более 238 членов Совета штатов индийского парламента (12 членов этой палаты назначаются президентом) избираются вы­борными членами законодательных собраний штатов по пропор­циональной системе представительства посредством единого передаваемого голоса, т.е. путем двухстепенных выборов.

Двухстепенные выборы применяются при формировании верхней палаты норвежского парламента - стортинга. Избиратели избирают по пропорциональной системе депутатов парламента без подразделения их по палатам. Избранные депутаты стортинга избирают четвертую часть своих членов, которые образуют верхнюю палату - лагтинг. Остальные 3/4 членов стортинга со­ставляют нижнюю палату - одельстинг.

Посредством трехстепенных выборов в основном формируется сенат V Французской Республики. Сенаторы избираются депу­татами Национального собрания, депутатами генеральных советов департаментов и делегатами муниципальных советов. Таким образом, в первых двух случаях имеют место двухстепенные выборы, а во втором случае - трехстепенные.

2. Формирование верхних палат посредством прямых выборов, хотя и с некоторыми отличиями от той системы, которая применяется в соответствующих странах при формировании нижних палат.

Верхняя палата конгресса США - сенат - избирается непосред­ственно населением, но не по территориальным избирательным округам, как члены палаты представителей, а от каждого штата по два сенатора. Определение результатов голосования осущест­вляется по мажоритарной избирательной системе относительного большинства.

Сенат Итальянской Республики также избирается посредством прямых выборов, но при этом последовательно применяются как мажоритарная, так и пропорциональная системы. Согласно действующему законодательству депутаты итальянского сената избираются по одноименным округам, на которые разбиваются области в соответствии с установленной нормой представитель­ства. Избранным считается тот кандидат, который набрал квалифицированное большинство голосов (65%). Распределение мандатов между кандидатами, не набравшими квалифици­рованного большинства голосов, осуществляется по пропорцио­нальной системе, причем в этом случае роль избирательного округа играет область. На практике избрание сенаторов по одноименным избирательным округам представляет собой исключение.

Своеобразная система применяется при выборах верхней палаты японского парламента - палаты советников. 150 депутатов этой палаты избираются по префектуальным избирательным округам, а остальные сто - от общена­ционального избирательного округа.

3. Чисто феодальный способ формирования верхней палаты применяется в Великобритании. Традиционная система заме­щения мест в палате лордов была за последнее время несколько модернизирована. Законом о пэрстве 1958 года было введено пожизненное пэрство, распространенное на женщин. Эта «де­мократизация», осуществленная консерваторами, имела своей целью прежде всего ввести в верхнюю палату лордов, способных к активной парламентской работе. Законом о пэрстве 1963 года право занятия мест в палате лордов было предоставлено всем шотландским пэрам, которые до этого избирали лордов из своей среды. В настоящее время в состав палаты лордов входит более 1200 пэров, которые подразделяются на следующие основные группы: 1) наследственные пэры, имеющие право передавать свой титул по наследству; 2) пожизненные пэры, не имеющие права передачи титула по наследству; 3) ирландские и шотландские пэры (в настоящее время их в палате лордов нет); 4) пэры по апелляции; 5) духовные пэры (епископы и архиепископы анг­ликанской церкви).

4. Формирование верхней палаты посредством назначения в наиболее чистом виде применяется в Федеративной Республике Германии. Верхняя палата боннского парламента - бундесрат - состоит из членов, назначаемых правительствами земель из своего состава.

5. Верхние палаты парламентов некоторых стран (сенат Бельгии, сенат Ирландии) формируется смешанным путем, при котором сочетаются элементы выборности, назначения и наследственности.

Оценка способа формирования верхних палат парламентов может быть произведена лишь с учетом того, в какой степени способ формирования влияет на фактическую роль соответ­ствующей верхней палаты как консервативного, сдерживающего начала.

Если сопоставить метод формирования верхних палат с объемом их компетенции и правовым статусом, то можно установить следующую закономерность. Чем дальше процесс формирования этих палат отстоит от избирательного корпуса, тем меньше объем их компетенции. Самые сильные и влиятельные верхние палаты (сенат США, сенат Италии, палата советников

Японии) избираются прямыми выборами. Слабые же верхние палаты (палата лордов, Совет штатов Индии, бундесрат) форми­руются без участия избирательного корпуса.

Правовое положение депутата парламента определяется конституциями, конституционными и органическими законами, регламентами палат и обычаями.

Современная конституционно - (государственно-) правовая доктрина рассматривает депутата парламента как представителя всей нации, а не соответствующего избирательного округа. Логическим следствием этой концепции является запрещение императивного мандата и права отзыва. Соответствующие нормы содержатся в конституциях почти всех стран. Так, ст. 67 кон­ституции Италии гласит: «Каждый член парламента представляет всю нацию и выполняет свои функции без обязательного мандата». С не меньшей категоричностью говорит об этом ст. 38 (1) конституции ФРГ: «Депутаты германского Бундестага... являются представителями всего народа, не связаны наказами и поручениями и подчинены лишь своей совести». В ст. 27 конституции Франции 1958 года содержится почти аналогичное положение: «Всякий императивный мандат является недей­ствительным».

Отсутствие императивного мандата и права отзыва не делает депутата парламента полностью независимым. Это объясняется следующими причинами: во-первых, депутат, как правило, партиен и подчиняется партийной дисциплине; во-вторых, депутат зависит от тех организаций, которые финансировали его избирательную кампанию; наконец, депутат в известной степени зависит и от своего избирательного округа, поскольку судьба мандата решается голосованием.

Депутат в демократическом государстве является профес­сиональным парламентарием. Именно в силу этого его мандат обладает свойством несовместимости ни с какой государственной или иной должностью. Парламентская деятельность считается единственным законным занятием депутата, исключая право занятия министерских постов в парламентских странах.

В содержание депутатского мандата входят следующие основ­ные компоненты:

Индемнитет. Депутат парламента получает вознаграждение за свою деятельность, включая покрытие расходов на резиденцию, переписку, служебные поездки и т.д. Чрезмерно высокий индем­нитет в ряде стран превращает место в парламенте в доходную должность.

В некоторых странах депутатский индемнитет приравнивается к жалованию чиновников высшего разряда (Япония, Франция, Финляндия) или составляет установленную часть министерского оклада.

Иммунитет. Законодательство демократических государств предоставляет депутату целый ряд прав и привилегий, которые должны гарантировать его независимость. Важнейшими элемен­тами депутатского иммунитета являются свобода слова и голосо­вания и депутатская неприкосновенность.

Свобода слова и голосования сводятся к тому, что депутат не может быть привлечен к уголовной ответственности за высказы­вания в парламенте и за голосование, поскольку они осуще­ствляются в силу мандата. Однако парламентская практика раз­личных стран знает много юридических и фактических огра­ничений этих свобод. Свобода слова и голосования почти повсеместно осуществляются в жестких рамках партийной дисциплины. Серьезные ограничения на свободу слова налагают также многочисленные законы об охране государственной тайны и соответствующие правила парламентских регламентов, которые в США очень метко именуются «правилами затыкания рта».

Депутатская неприкосновенность обычно состоит в том, что парламентарии не может быть подвергнут уголовному пресле­дованию или аресту без санкции соответствующей палаты, за исключением тех случаев, когда он задержан на месте совершения преступления. Лишение депутата иммунитета может быть осу­ществлено решением той палаты, к которой он принадлежит. Депутатская неприкосновенность применяется обычно в период сессий.

Прекращение срока действия мандата наступает по окончании срока полномочий парламента, по истечении срока, на который избран депутат (этот порядок применяется обычно к депутатам верхних палат, которые не обновляются целиком), вследствие смерти депутата, в результате лишения мандата или признания выборов недействительными.

Парламент обычно является верховным судом в отношении полномочий своих депутатов, поэтому он не только может лишить депутата иммунитета, но и признать недействительным его мандат.

Таким образом, порядок формирования парламентов часто находится в прямой зависимости от их структуры, формирования верхних и нижних палат осуществляется различными способами, в т.ч. и теми которые рассмотрели в этом вопросе.